Законом Республики Карелия «Об административных правонарушениях» до конца 2017 года была установлена административная ответственность за нарушение установленных муниципальными правовыми актами правил благоустройства территорий муниципальных образований в Республике Карелия, за исключением случаев, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Как следует из судебных актов Верховного Суда Российской Федерации, субъекты Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при наличии по данному вопросу федерального регулирования. Следовательно, региональным законом административная ответственность может быть предусмотрена за нарушение требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путем установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного федеральным законом.
Общественные отношения, возникающие в области благоустройства территорий, носят комплексный характер и в значительной части урегулированы федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации, соответственно их соблюдение обеспечивается административной ответственностью, установленной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
В 2017 году Межведомственной рабочей группой при Комитете Законодательного Собрания Республики Карелия по законности и правопорядку по совершенствованию законодательства Республики Карелия об административных правонарушениях, был проведен комплексный мониторинг и правовой анализ норм законодательства Российской Федерации, судебных актов Верховного Суда Российской Федерации.
В результате проделанной работы в декабре 2017 года был принят Закон Республики Карелия «О внесении изменений в Закон Республики Карелия «Об административных правонарушениях». Статья 2.14 «Нарушение правил благоустройства» была изложена в новой редакции с новым наименованием «Нарушения в сфере благоустройства территорий поселений, городских округов» и содержала только 5 основных составов административных правонарушений в сфере благоустройства, не дублирующих нормы законодательства Российской Федерации, а именно:
– Самовольное перемещение или опрокидывание установленных на территориях общего пользования поселений, городских округов (далее – территории общего пользования) элементов благоустройства, самовольное нанесение на указанные элементы, а также на покрытие тротуаров муниципальных дорог, велосипедных дорожек, площадок территорий общего пользования рисунков, надписей.
– Сидение на спинках скамеек, размещенных на территориях общего пользования.
– Самовольное хранение движимого имущества на территориях общего пользования.
– Невосстановление благоустройства территорий общего пользования, элементов благоустройства после проведения земляных, строительных и дорожных работ, повлекших за собой нарушение состояния территорий общего пользования и элементов благоустройства.
– Использование размещенных на территориях общего пользования уличных игровых и спортивных комплексов, детских игровых площадок, спортивных площадок и их оборудования для выгула и дрессировки собак.
Кроме того, указанным законом были установлены санкции за повторное совершение административных правонарушений, предусмотренных вышеуказанными составами.
В декабре 2017 года принят Федеральный закон № 463-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым были внесены изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации – введено понятие «благоустройство территории», в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» – введена статья 451 «Содержание правил благоустройства территории муниципального образования» и установлен основной перечень вопросов, которые могут быть урегулированы правилами благоустройства.
За несоблюдение требований в сфере благоустройства, установленных перечнем вопросов, которые могут быть урегулированы правилами благоустройства субъектов Российской Федерации, может быть установлена административная ответственность.
С учетом этого, начиная с 1 января 2018 года, поэтапно в статью 2.14 Закона Республики Карелия «Об административных правонарушениях» были введены новые составы административных правонарушений.
Действующая редакция статьи 2.14 Закона Республики Карелия «Об административных правонарушениях» включает в себя 30 составов административных правонарушений (в том числе 15 – за повторное совершение административных правонарушений)
Кроме тех составов, которые были перечислены выше, появились новые:
– Нарушение порядка проведения земляных работ на территориях поселений, городских округов, установленного муниципальными правовыми актами в сфере благоустройства таких территорий;
– Складирование грунта, строительного и иного мусора на территориях поселений, городских округов, находящихся за пределами границ земельных участков, предоставленных в установленном законом порядке для проведения строительных работ;
Слайд 8.
– Непринятие собственниками, владельцами нежилых зданий, строений, сооружений или уполномоченными ими лицами:
мер по очистке кровель, водостоков, крыш, козырьков (навесов) таких зданий, строений, сооружений от снега, снежных навесов, наледи и сосулек;
мер, обеспечивающих безопасность граждан и (или) имущества при проведении работ по очистке кровель, водостоков, крыш, козырьков (навесов) таких зданий, строений, сооружений от снега, снежных навесов, наледи и сосулек;
мер по уборке от снега и льда крылец, уличных лестниц, пандусов таких зданий, строений, сооружений, а также мер по обработке поверхностей крылец, уличных лестниц, пандусов противогололедными материалами (средствами) для устранения их скользкости;
мер по поддержанию внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций таких зданий, строений, сооружений в нарушение правил, установленных муниципальными правовыми актами в сфере благоустройства территорий поселений, городских округов, а также допущение указанными лицами нахождения на таких зданиях, строениях, сооружениях загрязнений, надписей, рисунков;
– Порча, а равно уничтожение элементов озеленения, в том числе газонов, цветников и иных территорий, занятых (покрытых) травянистыми, цветочными и древесно-кустарниковыми растениями (насаждениями), расположенных на территориях общего пользования;
– Размещение транспортных средств, в том числе разукомплектованных, на озелененных территориях общего пользования, а также на иных территориях общего пользования вне установленных для такого размещения мест, за исключением размещения транспортных средств в целях осуществления работ по содержанию и благоустройству таких территорий;
– Допущение владельцами собак и иных домашних животных самостоятельного выгула собак и иных домашних животных, оставление их без присмотра на территориях общего пользования;
– Непринятие владельцами собак и иных домашних животных мер по уборке части территории общего пользования, загрязненной продуктами жизнедеятельности собак и иных домашних животных, при их выгуле.
Внесенные изменения направлены на обеспечение прав граждан на комфортное проживание путем установления требований к содержанию территорий муниципальных образований, в том числе при проведении земляных и строительных работ, сохранению архитектурного облика зданий городских округов, поселений, сохранению зеленых насаждений и поддержанию чистоты на территории муниципальных образований, а также надлежащему содержанию различных объектов в зимний период.
Законодательное Собрание Республики Карелия проводит постоянный мониторинг исполнения органами местного самоуправления законодательства об административных правонарушениях.
Приведу статистику по Республике Карелия. По состоянию на 1 августа 2018 года составлено 406 протоколов по делам об административных правонарушениях в сфере благоустройства территорий поселений, городских округов на сумму 2,4 млн. рублей, рассмотрено 316 материалов. Вынесено 260 постановлений о назначении административного наказания на сумму 2,6 млн. рублей. Наиболее часто применялись следующие составы административных правонарушений:
– Самовольное хранение движимого имущества на территориях общего пользования – 106 протоколов;
– Непринятие мер по очистке кровель, водостоков, крыш, козырьков (навесов) зданий от снега, снежных навесов, наледи и сосулек – 94 протокола.
Часть составов об административных правонарушениях были введены в действие только с августа 2018 года, в частности составы, связанные с выгулом собак и иных домашних животных на территориях общего пользования, а также уборкой части территории общего пользования, загрязненной продуктами жизнедеятельности собак и иных домашних животных, при их выгуле, поэтому правоприменительная практика еще не сформировалась.
В республике ведется планомерная работа по вопросу активизации органами местного самоуправления деятельности по выявлению административных правонарушений и осуществлению производства по делам об административных правонарушениях.
Министерством строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Карелия подготовлена типовая форма правил благоустройства, которая направлена во все муниципальные образования в Республике Карелия для использования в работе. По информации муниципальных образований, ведется работа по внесению изменений в правила благоустройства поселений, а также принятию новых правил благоустройства в соответствии с требованиями действующего законодательства и рекомендуемой типовой формой.
Вместе с тем, муниципальным сообществом отмечаются проблемные вопросы, возникшие в связи с отсутствием возможности применения санкций к нарушителям правил благоустройства, действующим на той или иной территории муниципального образования, и в частности таких нарушений, как:
– размещение отходов производства и потребления (твердых бытовых отходов, строительного мусора, спиленных веток деревьев);
– нахождение в неудовлетворительном состоянии придомовых территорий многоквартирных и индивидуальных жилых домов, а также земельных участков, находящихся в частной собственности (скопление мусора, спиленных веток деревьев, не своевременное скашивание травы);
– нахождение индивидуальных жилых домов в неудовлетворительном состоянии (полуразрушенные, ветхие дома, в которых никто не проживает, и которые портят внешний облик населенных пунктов и представляют угрозу общественной безопасности);
– выброс мелкого бытового мусора в неустановленных для этих целей местах;
– бесконтрольный выгул домашних сельскохозяйственных животных (в частности, крупного рогатого скота) на территориях общего пользования и т.д.
С учетом норм федерального законодательства, в том числе перечня вопросов, которые могут быть урегулированы правилами благоустройства, сложившейся судебной практики Верховного Суда Российской Федерации, административная ответственность за указанные нарушения правил благоустройства не может быть предусмотрена региональным законодательством.
В этой связи, полагаем, что перечень вопросов, которые могут быть урегулированы правилами благоустройства, целесообразно расширить. Например, в указанный перечень необходимо внести изменения, позволяющие регулировать правилами благоустройства территории муниципального образования вопросы содержания не только территорий общего пользования, нежилых зданий, строений, сооружений, но и территорий, сформированных для эксплуатации многоквартирных домов, жилых зданий, строений, сооружений. Рассмотреть возможность отражения в перечне вопросов, таких как очистка фасадов, дверей, иных элементов здания от несанкционированных надписей, граффити, информационно-рекламных материалов, демонтаж несанкционированных вывесок, установка урн для сбора мусора, установление периодичности скашивания травы и введение стандарта высоты травяного покрова при скашивании, сроков уборки скошенной травы.
По данному вопросу Законодательным Собранием Республики Карелия 21 июня 2018 года было принято решение об обращении к Министру строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации В.В. Якушеву о возможности расширения перечня вопросов, которые могут быть урегулированы правилами благоустройства территорий муниципальных образований. Обращение получило множественную поддержку субъектов Российской Федерации. В своем ответе Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, сообщило, что согласно части 3 статьи 451 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законом субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены иные вопросы, регулируемые правилами благоустройства территории муниципального образования, исходя из природно-климатических, географических, социально-экономических и иных особенностей отдельных муниципальных образований, в связи с чем дополнительных изменений в федеральное законодательство не требуется.
Однако, с нашей точки зрения, расширение перечня вопросов, которые могут быть урегулированы правилами благоустройства, в рассматриваемом контексте возможно только на федеральном уровне.
Еще одной из проблем является незначительный срок давности привлечения к административной ответственности – постановление по делу об административном правонарушении должно быть вынесено уполномоченным должностным лицом до истечения двух месяцев со дня совершения административного правонарушения.
Установленного в настоящее время периода времени (2 месяца) зачастую недостаточно для того, чтобы привлечь нарушителя к административной ответственности, поскольку необходимые по закону процессуальные действия, такие как запросы в органы полиции о предоставлении необходимой информации, направление уведомления лицу о назначении времени и места составления протокола об административном правонарушении заказной корреспонденцией, требуют значительных временных затрат. На практике нередки случаи, когда в связи с истечением двухмесячного срока давности привлечения к административной ответственности административные комиссии вынуждены принимать решения о прекращении производства по делам об административных правонарушениях в соответствии с положениями статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в 2017 году в республике было вынесено 103 таких решения, на 1 августа 2018 года – 41).
В мае 2017 года Законодательное Собрание Республики Карелия направляло в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменения в статью 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», которым было предложено увеличить срок давности привлечения к административной ответственности с двух до трех месяцев. В ноябре 2017 года Государственной Думой законопроект был отклонен, с указанием на необходимость улучшения качества взаимодействия должностных лиц, составляющих протоколы об административных правонарушениях, с правоохранительными органами.
Министерством национальной и региональной политики Республики Карелия на постоянной основе оказывается методическая и организационная помощь органам местного самоуправления по всем вопросам организации местного самоуправления, осуществляется мониторинг активности по разработке правовых актов, регламентирующих деятельность по благоустройству территорий. Законодательное Собрание, в свою очередь, постоянно совершенствует законодательство об административных правонарушениях и осуществляет контроль его исполнения на территории республики.