С 1 марта 2015 года начинает свое действие новая редакция Земельного кодекса Российской Федерации. С этого времени кардинальному изменению подвергся целый ряд земельных отношений. Законодательные инновации коснулись и такого института земельного законодательства, как земельный сервитут.
Правовые основы земельного сервитута заложены статьей 23 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которой земельный сервитут - это право ограниченного пользования чужим земельным участком. До 1 марта 2015 года Земельный кодекс Российской Федерации четко различал два вида земельного сервитута: публичный и частный. Устанавливалось, что порядок, основания, условия, последствия и иные вопросы, связанные с установлением публичного сервитута регулируются земельным законодательством, а правовое регулирования установления частного сервитута - сфера гражданского законодательства.
Новая редакция Земельного кодекса Российской Федерации существенно изменила названную устоявшуюся концепцию.
Прежде всего, ликвидировано такое понятие, как частный земельный сервитут. Однако само явление с признаками, характерными для частного сервитута, осталось, как и норма, отсылающая к положениям гражданского законодательства.
Изменение данной теоретической конструкции вызвано стремлением законодателя к единообразному подходу к обозначению одних и тех же явлений различными правовыми актами. Так, Гражданский кодекс Российской Федерации никогда не называл земельный сервитут "частным". То есть такая классификация земельных сервитутов содержалась только в нормах Земельного кодекса Российской Федерации.
Таким образом, Земельный кодекс Российской Федерации был приведен в соответствии с гражданским законодательством, которое в отношении регулирования данного вида сервитутов является специальным актом, то есть обладает приоритетом.
О приоритетном положении норм Гражданского кодекса неоднократно упоминают и авторы Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации*(1), которые вообще предлагали исключить нормы о публичном сервитуте из Земельного кодекса, включив их соответственно в Гражданский кодекс (п. 3.6.2. Концепции). Кроме того, авторы Концепции предлагали развить положения о сервитутах, установив целый ряд новых норм в тексте Гражданского кодекса, в том числе: новые классификации сервитутов, а также несколько иные правовые последствия их установления*(2).
Однако Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации - это документ, несмотря на то, что утвержден органом государственной власти, не является нормативным актом и, соответственно, не обязателен к исполнению. Он разработан ведущими учеными в области гражданского права и отражает их научную позицию в отношении развития положений гражданского законодательства. К тому же положения Концепции, реализация которых привела бы к изъятию всех норм, регулирующих имущественные земельные отношения из Земельного кодекса и их перемещение в нормы Гражданского кодекса, подвергались справедливой критике со стороны ученых - сторонников земельно-правового регулирования имущественных земельных отношений*(3).
Споры о соотношении норм гражданского и земельного законодательства при регулировании имущественных земельных отношений возникли сразу с момента принятия Земельного кодекса Российской Федерации. Обширные научные дискуссии обосновывали различные точки зрения*(4). Однако градус научного накала по данному вопросу был снижен, так как стало очевидно, что законодатель пошел по пути сторонников земельно-правового регулирования указанных отношений, которое явилось вполне логичным, поскольку приоритет всегда остается за специальным актом перед общим.
Реализуя инициативу Президента Российской Федерации о развитии норм гражданского законодательства*(5), авторы Концепции попытались вновь "потянуть одеяло" в отношении земельного вопроса в сторону Гражданского кодекса.
Законодательство о сервитутах действительно пошло по пути развития, однако развиваться оно стало в рамках не Гражданского кодекса, а в земельном законодательстве.
Так, в Земельном кодексе появилась новая глава V.3. "Установление сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности". Данной главой, по сути, заложен новый вид земельных правоотношений, поскольку до введения в действие указанной главы Земельного кодекса возможность установления сервитута на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, законом не предусматривалась. Хотя и прямого запрета на это не было. О возможности установления такого вида сервитута говорили и исследователи*(6), но ни публичный, ни частный сервитут не обладали такими признаками, позволяющими безусловно реализовать их в отношении земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В отсутствие четкого законодательного регулирования, правоприменительная практика по данному правовому явлению не сложилась.
Именно поэтому введение данной главы в Земельном кодексе обуславливает появление нового вида земельных имущественных отношений. Если рассматривать правовую природу "сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности", то он является разновидностью частного земельного сервитута. Так, по общему правилу частный сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником земельного участка. Сервитут в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, устанавливается также на основании соглашения. Однако в случае установления такого вида сервитута возникает специальный объект и субъект правоотношения.
Специальным объектом выступает земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, который планируется обременить земельным сервитутом. Что же касается специального субъекта, то им будет являться орган государственной власти или местного самоуправления, осуществляющий полномочия собственника государственного или муниципального имущества. Но возможны ситуации, когда земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, передан в пользование гражданину или юридическому лицу. Если срок пользования земельным участком превышает один год, то другой стороной соглашения о сервитуте будет выступать этот землепользователь. При этом согласие органа власти не требуется, но предусматривается необходимость его письменного уведомления о заключенном соглашении.
Перечень оснований для установления сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, назван в ст. 39.23 Земельного кодекса. Но этот перечень не является исчерпывающим, поскольку упоминается о том, что большинство оснований для установления земельного сервитута закреплены в иных положениях земельного и гражданского законодательства, то есть названные основания являются неким примером и других возможных.
Исследовав названные основания, неизбежен вывод о том, что на стороне лица, заинтересованного в установлении земельного сервитута, будет выступать чаще всего юридическое лицо, поскольку закрепленные основания касаются осуществления хозяйственной деятельности именно этими субъектами.
В отличие от общих положений гражданского законодательства о земельных сервитутах, в отношении данного вида сервитута императивно закрепляется принцип его платности. Размер платы за сервитут должен быть установлен собственником земельного участка. Так, в настоящее время уже разработаны и утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.12.2014 N 1461 "Правила определения размера платы по соглашению об установлении сервитута в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности"*(7).
Так, установлена ставка 0,01 процента кадастровой стоимости земельного участка за каждый год срока действия сервитута. Эта ставка является аналогичной при взимании платы за пользование земельным участком на основании договора аренды. Причем, если соглашение о сервитуте заключает землепользователь такого земельного участка, то плата поступает ему, если непосредственно орган власти - то плата поступает в соответствующий бюджет.
Возвращаясь к природе такого нового правового явления, как "сервитут в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности", стоит оговориться, что новым он является лишь с формально-юридической стороны закрепления и оформления данного правоотношения. Ранее отношения по пользованию земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, оформлялись на основании договора аренды либо на основании договора субаренды земельного участка.
В этой связи представляет интерес вопрос о соотношении таких видов правоотношений, как "сервитут в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности" и "аренда земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности". Данные правоотношения, как уже отмечалось, по своим правовым последствиям являются схожими правовыми явлениями. В чем же заключается задумка законодателя, разделившего их по принципу юридического оформления?
С 1 марта 2015 года изменению подверглись и арендные отношения при использовании земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. По общему правилу, договоры аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, должны заключаться на земельных аукционах. Однако ст. 39.6 Земельного кодекса предусматривается исчерпывающий перечень оснований, когда земельные участки предоставляются в аренду без проведения аукциона. Изучив данные основания, можно сделать вывод о том, что они касаются, в основном, размещения на предоставленных в аренду земельных участках для размещения стационарных объектов - недвижимого имущества, либо объектов, имеющих государственное значение: водохранилищ, дорог и объектов их инфраструктуры и других подобных.
В этой связи арендные отношения по своей природе максимально приближены к праву собственности на земельные участки, поскольку и сам договор аренды в данном случае будет заключаться на длительный срок. Договор аренды также заключается в отношении всего земельного участка.
Сервитут в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности - это ограниченное вещное право, которое должно будет реализовываться в течение очень ограниченного промежутка времени, и, как правило, в отношении части земельного участка. Также отличием сервитута от договора аренды будет являться тот факт, что плата при заключении соглашения о сервитуте в отношении земельного участка, переданного в пользование, будет поступать конкретному землепользователю, а не в бюджет как в случае заключения договора субаренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности.
Тем не менее это лишь концептуальные отличия этих двух правоотношений, которые, по нашему мнению, легли в основу законодательного ранжирования данных ограниченных прав на землю.
В целом, при необходимости использования земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности по основаниям, по которым может быть заключено соглашение об установлении земельного сервитута, лицо, по новым положениям Земельного кодекса, не лишается возможности заключить договор аренды этого земельного участка также без проведения земельного аукциона.
Различием в правовом режиме данных ограниченных прав будет также являться набор прав и обязанностей обладателей этих прав. У арендатора набор прав и обязанностей максимально широк, что подтверждает ст. 41 Земельного кодекса, в соответствии с которой лица, не являющиеся собственниками земельных участков, за исключением обладателей сервитутов, осуществляют права собственников земельных участков. Как видно из текста данной нормы, у обладателей сервитута таких прав нет, приоритетно их права определяются, если речь идет о частном сервитуте, не законом, а соглашением.
Что касается формы договора аренды и соглашения о сервитуте в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, то, поскольку договор аренды заключается, по новым положениям Земельного кодекса на срок, как правило, от трех лет, то, в соответствии со ст. 26 Земельного кодекса, данный договор подлежит государственной регистрации. В отношении земельного сервитута может действовать упрощенный порядок оформления права ограниченного пользования. Так, в соответствии с п. 4 ст. 39.25 Земельного кодекса, если по соглашению сторон не предусмотрено иное, то стороны могут не регистрировать обременение права на земельный участок, возникшее вследствие установления сервитута, если сервитут установлен на части земельного участка и соглашение заключено на срок не более трех лет.
При исследовании вопроса об использовании земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на основании соглашения о сервитуте, нельзя не отметить, что в соответствии с новыми положениями Земельного кодекса предусмотрено еще одно правоотношение, тесно связанное с сервитутом, между которыми также необходимо провести различия.
Статья 39.33 Земельного кодекса определяет случаи и основания для использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута. Такое использование может осуществляться на основании административного акта - разрешения уполномоченного органа власти. Перечень оснований для такого внедоговорного землепользования также определен Земельным кодексом и подзаконными актами. И эти основания являются схожими с основаниями при использовании земельного участка на основании соглашения об установлении сервитута. Такое землепользование осуществляется на безвозмездной основе и только в отношении земельных участков, не предоставленных в пользование гражданам и юридическим лицам.
Таким образом, помимо вещных прав, в земельном законодательстве появился новый вид прав на земельные участки - "разрешительные права". Глубоко не вникая в природу данного явления, можно отметить, что это совершенно новое явление земельного законодательства.
При реализации нового законодательства о земельных сервитутах могут возникнуть следующие проблемы практического характера:
1. В Правилах определения размера платы по соглашению об установлении сервитута в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности, как уже отмечалось, установлена определённая ставка при взимание платы за сервитут. Но, как уже отмечалось, сервитутом может быть обременена лишь часть земельного участка. Ставка же установлена от кадастровой стоимости всего земельного участка. Ничего не сказано про перерасчет этой ставки относительно обременённой части земельного участка. Таким образом, обладатель сервитута может использовать малую часть большого земельного участка, а платить будет как при использовании всего земельного участка.
2. Большой выбор "вещных" и "разрешительных" прав на землю с относительно схожим содержанием неизбежно породит ситуацию, когда и правоприменителю, и землепользователю будет довольно тяжело определиться с выбором права землепользования в каждом конкретном случае. Действительно, критерии для ранжирования земельных прав довольно расплывчаты, отличие происходит в большей степени лишь со стороны формального закрепления отношений. Поэтому при реализации новых, законодательно "усложнённых" положений земельного законодательства неизбежны ошибки с выбором прав землепользования.
В заключение стоит отметить, что законодательные инновации, усложняющие процесс правоприменения, утяжеляющие сам и без того не простой земельный закон, ни в обществе, ни в государстве, не будут восприняты "как благо". В этом контексте термин "совершенствование" законодательства можно рассматривать лишь как его изменение, но не как "эволюционирование" в целях обеспечения реализации земельных прав граждан России.
Приживутся ли в России новые земельные права и, в частности, "сервитут в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности", покажет практика. С ней же придет окончательное понимание содержания новых видов земельных прав, содержание которых, наверняка, еще не раз будет меняться, поэтому законодательство о правах на землю ждет еще не одно "совершенствование".
Список литературы
1. Анисимов А.П., Мелихов А.И. Правовой режим земельных участков: новый межотраслевой подход к соотношению норм гражданского и земельного права // Право и экономика. 2008. N 12.
2. Боголюбов С.А. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. N 1.
3. Ершов О.Г. Строительные сервитуты // Право и экономика. 2013. N 1.
4. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009 // Вестник ВАС РФ. 2009. N 11.
5. Павлюченко М.В., Чуксин Д.В. Новое в земельном законодательстве (к вопросу о соотношении норм гражданского и земельного права в регулировании земельных отношений // Современное право. 2002. N 2, 3.
Н.Н. Аверьянова,
кандидат юридических наук,
доцент кафедры конституционного и муниципального права,
Национальный исследовательский "Саратовский государственный
университет им. Н.Г. Чернышевского"
"Право и экономика", N 2, февраль 2015 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009 // Вестник ВАС РФ. 2009. N 11.
*(2) См. раздел 5 "Сервитуты" Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации.
*(3) Боголюбов С.А. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. N 1. С. 38-47.
*(4) См., например, Анисимов А.П., Мелихов А.И. Правовой режим земельных участков: новый межотраслевой подход к соотношению норм гражданского и земельного права // Право и экономика. 2008. N 12; Павлюченко М.В., Чуксин Д.В. Новое в земельном законодательстве (к вопросу о соотношении норм гражданского и земельного права в регулировании земельных отношений // Современное право. 2002. N 2, 3 и другие.
*(5) Указ Президента Российской Федерации от 18.07.2008 N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 29 (ч. 1). ст. 3482.
*(6) См., например, Ершов О.Г. Строительные сервитуты // Право и экономика. 2013. N 1. С. 25-31.
*(7) СЗ РФ. 2015, N 1 (часть II), ст. 256.