"Налоговый процесс" в Российской Федерации подразделяется на несколько стадий. Первая стадия - разработка законопроекта и внесение его в Государственную Думу.
По Конституции РФ (часть первая ст.104) правом внесения законопроектов в Государственную Думу (правом законодательной инициативы) обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения.
Инициаторами внесения в Государственную Думу законопроектов по налоговым вопросам чаще всего выступают депутаты Государственной Думы и Правительство РФ (проекты федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в статьи 19, 23, 44, 45, 52, 53, 54, 55, 57, 58, 60 части первой Налогового кодекса Российской Федерации", "О внесении изменений и дополнений в статьи 30, 34.1, 35, 61, 72, 78, 80, 82, 84, 102 и 124 части первой Налогового кодекса Российской Федерации" были инициированы Правительством РФ), реже - члены Совета Федерации, Президент РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации (например, проект Федерального закона "О внесении изменений в статью 213 Налогового кодекса Российской Федерации и в Федеральный закон "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах" был внесен в Государственную Думу Астраханским областным Представительным Собранием).
При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены:
1) пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;
2) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;
3) перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;
4) финансово-экономическое обоснование.
Необходимо также отметить, что согласно п.3 ст.104 Конституции РФ законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ.
Определенные требования предъявляются и к содержанию вносимого законопроекта. В обязательном порядке в его текст включаются положения о сроке и о порядке вступления закона в юридическую силу, о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального закона, о приведении Президентом РФ и Правительством РФ своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным законом (ст.106 Регламента Государственной Думы).
Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему направляются субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы. Законопроект считается внесенным в нижнюю палату парламента со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы, где заводится электронная регистрационная карта. В ней фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступления в Государственную Думу, о прохождении законопроекта в Государственной Думе, его принятии и рассмотрении Советом Федерации и Президентом РФ.
Решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию или в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц принимает Совет Государственной Думы (ст.14 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ (далее - Регламента Государственной Думы)). Одновременно Совет Государственной Думы назначает комитет Государственной Думы, ответственный по данному законопроекту. Законопроект также направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.
Для работы над законопроектом комитет может создать рабочую группу из числа депутатов Государственной Думы - членов данного комитета, депутатов, не являющихся членами ответственного комитета, представителей соответствующего субъекта права законодательной инициативы, органов государственной власти, других организаций, экспертов, специалистов.
В соответствии со ст.114 законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Государственной Думы. Дополнительно к материалам, внесенным субъектом права законодательной инициативы, ответственный комитет представляет:
1) проект постановления Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении;
2) заключение ответственного комитета с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения данного законопроекта;
3) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы;
4) проект решения Совета Государственной Думы с указанием даты рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы, докладчика по законопроекту и содокладчика от ответственного комитета.
Законопроект направляется в Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 14 дней до внесения его на рассмотрение Государственной Думы (ст.114 Регламента Государственной Думы).
Рассмотрение налоговых законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях.
При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении (вторая стадия "налогового процесса") обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ, его актуальности и практической значимости. По результатам обсуждения Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, или отклонить законопроект, или принять закон.
В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума в постановлении о принятии законопроекта в первом чтении устанавливает срок представления поправок к законопроекту. Поправки вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта.
Сгруппированные по статьям законопроекта поправки подлежат рассмотрению на заседании ответственного комитета, который направляет в Совет Государственной Думы для последующего рассмотрения проект постановления Государственной Думы по законопроекту, таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию, таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений, текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию (с выделением изменений текста законопроекта, принятого в первом чтении), заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект.
Совет Государственной Думы принимает решения о включении законопроекта, подготовленного к рассмотрению во втором чтении, в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой, о направлении законопроекта Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, депутатам Государственной Думы и определяет докладчика по законопроекту - представителя ответственного комитета.
Во втором чтении (третья стадия "налогового процесса") голосуются поправки к законопроекту. По окончании голосования по поправкам на голосование ставится предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта предлагается его повторное принятие во втором чтении. В том случае, когда данное предложение не набирает необходимого числа голосов (большинство голосов от общего числа депутатов Государственной Думы), законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Решением Государственной Думы, также принятым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения (статья 123 Регламента Государственной Думы).
Следует заметить, что положения, касающиеся процедуры прохождения законопроекта через Государственную Думу, не всегда соблюдаются при принятии федеральных законов о налогах и сборах. Так, при рассмотрении в нижней палате Федерального закона "О внесении изменений и дополнения в статью 228 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" после первого чтения в него были внесены концептуальные изменения. Законопроектом, принятым в первом чтении, предусматривалось внесение дополнения в ст.217 Кодекса, состоящего во включении в число доходов, не подлежащих налогообложению налогом на доходы физических лиц, доходов, полученных от реализации физическими лицами своего имущества через ломбарды и комиссионные магазины. В то время как на второе чтение был вынесен законопроект, предусматривающий изменения ст.228 Кодекса, определяющей особенности исчисления и уплаты налога на доходы физических лиц в отношении отдельных видов доходов. Кроме того, после принятия законопроекта во втором чтении была по существу изменена статья 2, определяющая момент вступления Федерального закона в силу.
Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении. По завершении этой работы законопроект вновь представляется в Совет Государственной Думы для включения в проект порядка работы палаты.
Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта, представляющее собой четвертую стадию "налогового процесса", для голосования в целях его принятия в качестве закона.
Голосование по вопросу о принятии закона в целом в день принятия законопроекта во втором чтении может быть проведено по предложению депутатов Государственной Думы только при наличии окончательного текста законопроекта и при условии, что осуществлены правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта.
В соответствии со ст.125 Регламента Государственной Думы при рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Если законопроект не принят Государственной Думой в третьем чтении, то он не подлежит дальнейшему рассмотрению.
Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты.
Согласно ст.106 Конституции Российской Федерации, федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового регулирования, принятые Государственной Думой, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. В связи с тем, что все законодательные акты федерального уровня по налоговым вопросам относятся к сфере финансового регулирования, даже если эти акты не касаются федеральных налогов и сборов, они рассматриваются верхней палатой парламента в обязательном порядке. К тому же, целый ряд налогов и сборов являются доходами федерального бюджета.
Прохождение федеральных законов через Совет Федерации - это следующая, пятая стадия "налогового процесса".
Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты. В случае его отклонения Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. Если нижняя палата не согласна с решением верхней палаты по тому или иному закону, последний считается принятым лишь в том случае, когда при повторном голосовании в Государственной Думе за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы, то есть чтобы преодолеть "вето" верхней палаты по федеральному закону требуется не простое, а квалифицированное большинство голосов депутатов нижней палаты.
В соответствии со ст.107 Конституции РФ принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ, который в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и промульгирует (обнародует) его (шестая, заключительная, стадия "налогового процесса").
Вместе с тем, Президент РФ обладает правом "отлагательного вето". Он может отклонить принятый федеральный закон. Для преодоления президентского вето необходимо повторное одобрение закона в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, после чего он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию.