В рамках настоящего исследования под "налоговым процессом" понимается процесс принятия законодательных актов Российской Федерации о налогах и сборах.
Согласно п.1 ст.1 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), законодательство Российской Федерации о налогах и сборах состоит из Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. К федеральным законам в данном случае относятся исключительно законодательные акты, вносящие в Кодекс изменения и дополнения. Это обусловлено целым рядом правовых принципов в сфере налогообложения, установленных Конституцией РФ, Кодексом, Законом РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".
В соответствии со ст.57 Конституции РФ каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Аналогичный принцип закреплен в п.1 ст.3 Кодекса.
Налоги, которые могут быть установлены в Российской Федерации, подразделяются на федеральные, региональные и местные (ст.19-21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", ст.12-15 Кодекса).
Федеральные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются только Кодексом (п.5 ст.3 Кодекса). В соответствии со ст.17 Кодекса налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения - объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога. Таким образом, любой федеральный налог может считаться установленным на законном основании лишь в том случае, если в Кодексе прописаны все основные элементы налогообложения по этому налогу. К сожалению, при разработке и принятии глав части второй Кодекса об отдельных федеральных налогах данное правило соблюдается далеко не всегда. В частности, по налогу на игорный бизнес субъекты Федерации получили право устанавливать "конкретные единые размеры ставок налога для всех игорных заведений", находящихся на их территориях, а по налогу на лотерейную деятельность - "конкретные размеры налоговых ставок на региональные лотереи", порядок и сроки уплаты этих налогов. Более того, определение конкретных размеров ставок налога на лотерейную деятельность применительно к муниципальным лотереям вообще отнесено к ведению представительных органов местного самоуправления.
Региональные налоги (налоги и сборы субъектов Федерации) устанавливаются, изменяются или отменяются законами субъектов Федерации о налогах и сборах в соответствии с Кодексом (п.5 ст.3 Кодекса). В связи с тем, что до признания утратившим силу Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" ссылки на положения части второй Кодекса приравниваются к ссылкам на указанный Закон (ст.32-1 Федерального закона "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах"), положение ст.3 Кодекса о региональных налогах следует трактовать с учетом норм этого Закона.
В соответствии с п.2 ст.20 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", статьями 52-58 Кодекса при установлении регионального налога законодательные (представительные) органы субъектов Федерации определяют следующие элементы налогообложения: налоговые ставки в пределах, установленных Кодексом, порядок и сроки уплаты налога. Кроме того, они также могут устанавливать налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком. Иные элементы налогообложения устанавливаются Кодексом. Данной правовой позиции придерживается и Конституционный Суд РФ в постановлении от 30 января 2001 г. N 2-П, согласно которому перечень региональных налогов, внесение в него изменений и дополнений, круг налогоплательщиков, а также существенные элементы каждого регионального налога (в том числе объект налогообложения, налоговая база, предельная ставка налога) должны регулироваться федеральным законом, с тем чтобы не допускать излишнего обременения налогоплательщиков обязанностями по уплате налогов, устанавливаемыми законами субъектов Федерации о региональных налогах, формирования доходной части бюджетов одних субъектов Федерации за счет других, нарушения конституционных положений о единстве экономического пространства, равенстве прав человека и гражданина, свободном перемещении товаров, услуг и финансовых средств (ст.8, ч.1; ст.19, ч.1; ст.74 Конституции РФ).
Вместе с тем, в проекте федерального закона "О внесении дополнения в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации", предусматривающем дополнение части второй Кодекса новой главой о налоге на имущество организаций, субъектам Российской Федерации предоставляется право определять отчетный период по налогу. В то время как на основании ст.18 и 20 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" налог на имущество организаций является региональным налогом.
По другому региональному налогу - налогу с продаж субъектам Федерации предоставляется право на изменение объекта налогообложения посредством расширения перечня товаров (работ, услуг), не подлежащих налогообложению.
В отношении местных налогов также действует правило п.5 ст.3 Кодекса, согласно которому они устанавливаются, изменяются или отменяются нормативными представительными актами представительных органов местного самоуправления в соответствии с Кодексом. При этом к компетенции представительных органов местного самоуправления отнесено определение налоговых ставок и порядка уплаты местных налогов (ст.53, 58 Кодекса), причем устанавливать размеры налоговых ставок представительные органы местного самоуправления вправе лишь в пределах, определенных Кодексом (ст.53 Кодекса). Остальные элементы налогообложения по местным налогам должны быть установлены на федеральном уровне.
Однако Федеральным законом "Об индексации ставок земельного налога" предусматривается применение в 2002 г. ставок земельного налога, действующих в 2001 г., для всех категорий земель с коэффициентом 2. Согласно п.1 ст.21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", земельный налог отнесен к числу местных налогов. Следовательно, налоговые ставки по этому налогу должны устанавливаться представительными органами местного самоуправления в пределах, определенных Законом РФ "О плате за землю". Таким образом, Федеральным законом в части налоговых ставок по земельному налогу изменения могли бы быть внесены лишь в Закон РФ "О плате за землю" в части установления средних размеров ставок земельного налога, определенных этим Законом.