В Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. № 5-П не затрагивалась правовая проблема самостоятельного установления органами местного самоуправления местных налогов и сборов, поскольку предметом рассмотрения в данном деле были конкретные статьи Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", определяющие полномочия органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ в строительстве общих принципов налогообложения и сборов и в установлении дополнительных к федеральному перечню региональных налогов и сборов.[27]
Тем не менее перед Конституционным Судом РФ в скором времени после принятия Постановления от 21 марта 1997 г. № 5-П была поставлена задача окончательного решения вопроса о разграничении полномочий по установлению и введению местных налогов - какой уровень власти наделен правом формирования системы местных налогов и сборов и каковы объемы полномочий органов местного самоуправления в установлении местных налогов и сборов.
Согласно положениям ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы. Правовые нормы п. 1 ст. 1 и п. 2 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следуют положениям Конституции РФ и определяют, что местные налоги и сборы устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно, а к вопросам местного значения относятся местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета и установление местных налогов и сборов. В ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [28] (с 1 января 2009 г. этот Закон полностью заменил аналогичный Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ), устанавливающей основные термины и понятия, не представлено какое-либо специальное понятие местных налогов и сборов, как это сделано в ст. 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ. Видимо, отсутствие понятия местных налогов и сборов в названном Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ обусловлено задачей по искоренению дублирующих терминов и понятий, относящихся к одному и тому же явлению или процессу, но разбросанных по разным нормативным правовым актам, из-за чего в ряде случаев возникают разные, порой достаточно противоречивые толкования смысла того или иного термина или понятия.[29]
В связи с унификацией терминологического ряда и понятийного аппарата основополагающее понятие местных налогов и сборов должно находиться в структуре нормативного правового акта, непосредственно регулирующего налоговые отношения, а именно в НК РФ. Объединение всех институтов, терминов и понятий налогового права в едином нормативном документе позволяет исключить их двойственность и неопределенность. С 1 января 2005 г. вступила в силу ст. 12 НК РФ, согласно п. 4 которой местными признаются налоги, установленные ст. 15 и соответствующими главами части второй НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.[30]
Поскольку Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закладывал основы правового регулирования многофункциональной деятельности местного самоуправления в России и охватывал все стороны развития органов местного самоуправления без детальной конкретизации содержания каждой выполняемой ими функции, в целях регламентации методов выполнения конкретной функции органов местного самоуправления, а именно функции управления муниципальными финансами, был принят Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"
Для раскрытия и дальнейшего развития указанного в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ и ст. ст. 1 и 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правового понятия установления местных налогов и сборов положения конкретизирующего финансовую сторону деятельности местного самоуправления Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 8 уточняют, что полномочия органов местного самоуправления по формированию местных бюджетов заключаются в том числе в установлении местных налогов и сборов и предоставлении льгот по их уплате в соответствии с положениями федеральных законов. На то, что органы местного самоуправления при установлении местных налогов должны соблюдать требования федерального законодательства, указывается и в п. 6 ст. 12 НК РФ, в соответствии с которым не могут устанавливаться местные налоги, не предусмотренные НК РФ.[31]
При рассмотрении ч. 1 ст. 132 Конституции РФ и ст. ст. 1 и 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" обращает на себя внимание положение, согласно которому органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы, в то время как ст. 8 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", действовавшие до 1 января 2005 г. ст. ст. 18 и 21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и вступившая в силу с указанной даты ст. 12 НК РФ ограничивают самостоятельность органов местного самоуправления в установлении местных налогов и сборов, подчиняя их деятельность в этом направлении требованиям федерального законодательства. Следует сказать, что дальнейшее развитие налогового и бюджетного законодательства, выразившееся в принятии Налогового кодекса РФ и Бюджетного кодекса РФ, показало оправданность и верность подхода к ограничению рамками федерального закона самостоятельности и субъектов РФ, и органов местного самоуправления в установлении, соответственно, региональных и местных налогов и сборов.
Поскольку смысл встречаемого в ст. ст. 1 и 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выражения о том, что органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы, не обладает высокой степенью конкретности и понятен только отчасти, требуется ответить на следующие вопросы: что означает на уровне органов местного самоуправления понятие "установление налога", существуют ли различия в смысловом содержании этого понятия при его использовании на федеральном и территориальном уровнях власти, насколько масштабными являются полномочия органов местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов и в чем проявляется самостоятельность органов местного самоуправления в установлении местных налогов и сборов?
Для получения правильных и обоснованных ответов на вопросы об объемах компетенции органов местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов необходимо иметь в виду, что предусмотренное ст. 12 Конституции РФ выведение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти не говорит о том, что органы местного самоуправления выпали из федеративного устройства государства и что на них перестает распространяться требование о сохранении единого экономического пространства на всей территории России. При этом в научных работах, в которых рассматриваются дискуссионные моменты реализации процедур по разграничению налоговых полномочий между федеральным уровнем и территориальными органами власти, высказывается концептуальная идея, что "региональные и местные налоги составляют неотъемлемую часть единой общегосударственной налоговой системы и должны органично вписываться в нее. Отсюда возникает проблема согласования компетенции в налоготворчестве между местной и центральной властью"[32].
Проблема, связанная с выявлением и окончательным закреплением конституционно определяемых полномочий органов местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов, была рассмотрена Конституционным Судом РФ, в который обратились два районных суда общей юрисдикции с запросами о проверке конституционности ст. 21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", устанавливающей на федеральном уровне закрытый перечень местных налогов и сборов. Заявители полагали, что положения этой статьи Закона противоречат нормам ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, поскольку, закрепив исчерпывающий перечень местных налогов и сборов, они необоснованно ограничили право органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы.
В Определении от 5 февраля 1998 г. № 22-О[33] Конституционный Суд РФ, унифицируя подходы к разграничению полномочий между федеральным центром и административно-территориальными образованиями федеративного государства по формированию единой налоговой системы, отметил, что правовая позиция, разъясняющая в его Постановлении от 21 марта 1997 г. № 5-П пределы компетенции субъектов РФ по установлению региональных налогов и сборов, обладает универсальным характером, в связи с чем полностью применима и к правоотношениям по установлению местных налогов и сборов органами местного самоуправления.
В Определении от 5 февраля 1998 г. № 22-О Конституционный Суд РФ указал, что органы местного самоуправления не вправе устанавливать дополнительные местные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законом (в частности, ст. 21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и ст. 15 НК РФ). Поскольку общие принципы налогообложения и сборов согласно ст. 75 Конституции РФ закрепляются федеральным законом, установление исчерпывающего перечня местных налогов и сборов положениями ст. 21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (в настоящее время - ст. 15 НК РФ), т.е. федеральным законом, согласуется с имеющей универсальный характер правовой позицией Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. № 5-П и не противоречит Конституции РФ. Из этого следует, что рамки компетенции представительных органов местного самоуправления в области налогообложения ограничены такими действиями, как выбор из установленного на федеральном уровне перечня местных налогов и сборов конкретного налога или сбора, разработка и конкретизация содержания строго определенных элементов избранного местного налога или сбора, а также осуществление процесса по принятию соответствующего решения (нормативного правового акта) о введении этого местного налога или сбора в действие на территории своей юрисдикции[34].
К рассуждениям о компетенции местных органов власти в налоговой сфере хотелось бы добавить, что современная Конституция РФ создавалась в то время (1993 г.), когда страна еще не знала, что такое подлинная демократия. Россия действительно стремилась стать свободной сама и наделить свободой органы местного самоуправления, предполагая их полную ответственность за свои действия. Поэтому потенциально Конституция РФ могла не предусмотреть некоторые нюансы, да и не должна была этого делать, так как Основной Закон устанавливает общие принципы, содержание которых далее детализируется в федеральных конституционных законах и федеральных законах.
При этом необходимо учитывать, что на почве существовавшей в середине 90-х гг. прошлого века натурализации хозяйственных связей и медленного увеличения расчетов реальными денежными средствами продолжительное время оставалась в силе пагубная тенденция к проявлению экономического сепаратизма территорий в виде стремления устанавливать по собственному усмотрению новые налоги, не предусмотренные федеральным законодательством.
Кроме того, как показала практика, не существовало единого мнения, что необходимо понимать под общими принципами налогообложения. Но надо было выбирать что-то одно. И федеральный законодатель, согласно ст. ст. 1 и 12 НК РФ, выбрал определение общих принципов налогообложения, включающее установление закрытого перечня налогов и сборов, входящих в налоговую систему РФ. Поскольку процесс унификации налоговой политики затрагивает всю территорию России, исчерпывающий перечень налогов устанавливается в отношении не только региональных, но и местных налогов, что и было сделано в ст. ст. 20 и 21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а затем в ст. ст. 14 и 15 НК РФ. В связи с этим можно утверждать, что Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" в части, касающейся местных налогов, находится в логическом соответствии с порядком разграничения между федеральным и территориальными уровнями власти полномочий по установлению новых налогов, обоснованно запрещая органам местного самоуправления устанавливать (точнее, вводить) местные налоги, не предусмотренные федеральным законом.
Правомерность и обоснованность ограничения полномочий органов местного самоуправления в налоговой сфере стандартами общефедерального регулирования, позволяющими обеспечить унификацию и предсказуемость действий и подходов муниципальных образований при введении налогов, подтверждается позицией ученых, согласно которой "ни в одной стране мира местное обложение не является полностью автономным и находится под определяющим воздействием центра, противодействующего автаркии, устраняющего искусственные барьеры и способствующего формированию единого рынка... Ведь в любом случае единое экономическое пространство требует и общего налогового режима"[35].
Вместе с тем хотелось бы обратить внимание на то, что после кончательного разрешения Конституционным Судом РФ в Определении от 5 февраля 1998 г. № 22-О проблемы, касающейся рамочной, ограниченной нормами федерального законодательства компетенции органов местного самоуправления в сфере установления и введения местных налогов и сборов, в научной литературе в 2000 г. без ссылок или какого-либо иного упоминания действующих актов высших судов по-прежнему высказывалось суждение, что, установив на федеральном уровне закрытый перечень местных налогов и сборов, не подлежащий расширению органами местного самоуправления, федеральный законодатель превысил свои конституционные полномочия, поскольку "в сфере налогообложения к вопросам, по которым могут быть приняты федеральные законы, имеющие прямое действие на территории Российской Федерации, относятся только федеральные налоги и сборы... Таким образом, органы местного самоуправления имеют право самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы"[36].
Создается впечатление, что автор этого утверждения либо осознанно не соглашается с необходимостью и важностью формирования в системе налогообложения общефедеральных принципов налогового регулирования, которые ограничивают четко определенными пределами субъективное усмотрение нижестоящих органов власти при введении новых налогов, обеспечивают согласованность и соподчиненность властных структур в ходе проведения единой налоговой политики и позволяют унифицировать все виды налоговых изъятий, что многократно способствует возникновению стабильных и предсказуемых условий для ведения предпринимательской деятельности и укрепляет экономическую основу единого и целостного федеративного государства, либо просто находится в неведении о выявленном конституционно-правовом смысле, который приобретает понятие "установление налогов" при установлении местных налогов и сборов органами местного самоуправления на территории своей юрисдикции.
Подводя итог приведенным рассуждениям, необходимо подчеркнуть, что разграничение налоговых доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы производится на федеральном уровне Налоговым кодексом, которым устанавливается многоуровневая налоговая система. В образованной налоговой системе налог по уровню в ней соответствует уровню в бюджетной системе его бюджета-получателя.
Поскольку в условиях такой формы государственного устройства, как федерация, одним из наиболее важных принципов является создание и укрепление на федеральном уровне единообразных и унифицированных механизмов управления социально-экономическими отношениями, складывающимися на региональном и местном уровне, что осуществимо путем проведения единой государственной налогово-бюджетной (финансовой) политики, разграничение налоговых доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы именно федеральным законом экономически обоснованно, так как, не допуская искажения единого экономического пространства на уровне территорий, способствует консолидации их финансового потенциала в пользу общефедеральных интересов.
Образующие единообразную структурную основу государственных и муниципальных финансов принципы построения, функционирования и развития налоговой и бюджетной систем, безусловно, имеют федеральную значимость и подлежат регулированию только федеральным законом, который, в свою очередь, обязывает нижестоящие уровни власти принимать соответствующие его требованиям законы и иные нормативные правовые акты о бюджете и налогах.
В основе нарушения единого экономического пространства федеративного государства лежит стремление, обусловленное, как правило, не угасшими сепаратистскими настроениями отдельно взятой территории выйти из централизованной иерархической налогово-бюджетной системы для реализации самостоятельной, не подчиненной единым экономико-правовым принципам, финансовой политики. Между тем выход территории из единой централизованной налогово-бюджетной системы федеративного государства приводит к дестабилизации региональных и муниципальных финансов и нарушению социальной защищенности населения, что негативно сказывается прежде всего на развитии самой территории.[37]
Налогово-бюджетный сепаратизм отдельной территории независимо от степени его проявления ставит под угрозу национальную безопасность всего государства, поскольку разрывает централизованные финансовые потоки, являющиеся нитями, связующими и скрепляющими административно-территориальные образования в единое государство с единой финансовой системой. Поэтому сохранение единого, целостного и неразрывного экономического пространства на всей территории страны с централизованной налогово-бюджетной системой напрямую влияет на сохранение единого и неразрывного федеративного государства.