В литературе, как правило, рассматриваются два направления стратегии реформирования естественных монополий: выделение естественно монопольного ядра и определение мер по его регулированию [6, с. 95–96]. На наш взгляд, этим не может быть исчерпан процесс реформирования. Эти меры, как свидетельствует мировой опыт, должны быть дополнены еще: выработкой механизма коммерциализации и приватизации конкурентного сектора – во-первых, и изменением парадигмы регулирования конкурентного сектора – во-вторых.
При реализации первого направления прежде всего идентифицируется сфера естественной монополии в той или иной отрасли, выделяется структура – носитель наиболее существенных, специфических для монополии, свойств. К ним (свойствам), на наш взгляд, можно отнести «классические» свойства естественной монополии: во-первых, отсутствие конкуренции как условия экономии от масштабов, во-вторых, высокие барьеры для вступления в рынок. Постоянные издержки, связанные с созданием подобных монопольных структур, столь высоки, что функционирование дублирующих структур вряд ли целесообразно и не окупается. Кроме того, постоянные издержки, должны быть оплачены еще до того, как начнется производство. В-третьих, сетевой характер организации рынка. Особенности производственной технологии состоят с том, что она характеризуется замкнутым производственным циклом. Это основывается на единой технологической среде и существовании сетевых структур (трубопроводного транспорта, линий электропередач, системы водоснабжения, железнодорожных путей). Наличие организованной сети требует диспетчеризации из единого центра. В-четвертых, поскольку продукция естественной монополии не имеет товарозаменителей, спрос на нее является неэластичным. В-пятых, известно, что в естественной монополии производятся общественные блага или квазиобщественные блага, основными свойствами которых является неконкурентоспособность (неизбирательность, неделимость) и неисключаемость. Первое из этих свойств означает, что извлечение дополнительной общественной выгоды по мере увеличения количества потребителей данного блага не требует дополнительных затрат. Второе свойство характеризует невозможность исключения индивида из сферы потребления общественного блага. Другими словами – потребление общественного блага одним человеком не сокращает потребления другим. Все эти свойства и определяют устойчивость естественной монополии и составляют методологическую основу для выделения естественно монопольного ядра.
В практике хозяйствования это реализуется посредством отделения инфраструктурных сетей от операций в различных секторах естественной монополии. Например, в топливно-энергетическом комплексе – это электросети, трансформаторные станции, трубопроводы. В коммунальной инфраструктуре – водопроводные трубы, каналы, котельные, канализационные трубы. В транспорте – автодороги, автовокзалы, железные дороги, железнодорожные вокзалы, речные и морские порты, судоходные каналы, аэропорты, воздушные линии. В сфере телекоммуникаций – телефонные и компьютерные сети, частотные каналы, передатчики. В отраслях, предоставляющих услуги доступа к инфраструктурным сетям, – склады, оптовые базы, рынки, почтамты.
В Австралии, например, в сфере электроэнергетики, естественно монопольное ядро составляет сеть высоковольтных линий, в России – также магистральные линии передач и диспетчерская служба управления. В Великобритании в сфере железнодорожной отрасли таким ядром стала железнодорожная сеть (рельсовые пути, станции, система сигнализации). В Беларуси согласно положению Закона «О естественной монополии» таким ядром является транспортировка нефти и газа по магистральным трубопроводам; передача и распределение электроэнергии; централизованное водоснабжение и водоотведение; услуги электрической и почтовой связи общего пользования (сети общего пользования, телефонные станции, телеграфы, междугородная телефонная связь); услуги транспортных терминалов, аэропортов; услуги железнодорожного транспорта общего пользования; управление движением поездов; железнодорожные перевозки; обслуживание и эксплуатация воздушных трасс и управление ими. В республике выделяются два уровня естественно монопольных структур: республиканский и местный. На республиканском уровне в реестр естественных монополистов включены 44 субъекта. В числе этих субъектов республиканские унитарные предприятия энергетики «Брестэнерго», «Гомельэнерго», «Гродноэнерго», «Минскэнерго», «Могилевэнерго»; республиканское государственное объединение «Белтелеком», Республиканские унитарные предприятия электрической связи всех областей республики, ОАО «Белтрансгаз», Республиканское унитарное предприятие «Гомельтранснефть «Дружба»», республиканские унитарные предприятия почтовой связи, республиканское авиационное унитарное предприятие «Аэропорт Гомельавиа», Национальный аэропорт «Минск», Белорусские железные дороги и многие другие. На местном уровне, например в Гомельской области, субъектами естественных монополий являются предприятия, оказывающие услуги по электро-, тепло- и водоснабжению, водоотведению и распределению тепловой энергии. Среди них – коммунальные жилищно-эксплуатационные унитарные предприятия или коммунальные унитарные предприятия в Ельске, Жлобине, Рогачеве, Брагине, Светлогорске, Корме, Чечерске, Мозыре, Речице и других районных центрах. На 1 января 2005 года в Гомельской области насчитываются 25 таких предприятий.
Несмотря на относительную устойчивость естественной монополии по сравнению с традиционными экономическими монополиями, следует обратить внимание на другую сторону ее функционирования – подвижность границ и установление временных рамок и границ ее действия. Научно-технический прогресс, принципиально новые технологии могут оказать влияние на размеры предприятий, формирующих эту структуру, то есть на их уменьшение или увеличение. Изменения могут произойти и в спросе на продукцию под влиянием изменений численности населения, либерализации внешней торговли, появления взаимозаменяемых ресурсов и услуг, вследствие чего может измениться сама по себе инфраструктурная сеть и отрасль может «уйти» из естественной монополии. Не случайно реестр субъектов, входящих в естественную монополию пересматривается один раз в год. В Беларуси это отражено в постановлении Министерства экономики «О государственном реестре субъектов естественных монополий…».
При реализации второго направления, для выделенного естественного монопольного ядра, разрабатываются меры по регулированию, обеспечивающие эффективность работы и максимизацию общественной полезности от деятельности этих естественных монополий. В этой сфере используются меры прямого и косвенного государственного вмешательства. Прямое регулирование включает любую меру, непосредственно направленную на субъекты естественной монополии. Это может быть контроль за действиями субъектов естественных монополий, которые имеют своим результатом или ущемление интересов потребителей, или сдерживание экономически оправданного перехода соответствующего сегмента естественной монополии в состояние конкурентного рынка. Государство осуществляет контроль за перекрестным субсидированием, соблюдением договоров между поставщиками и потребителями услуг. Оно также устанавливает цены и тарифы или их предельные уровни исходя из обоснованности затрат. Государственные органы определяют потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию или установлению минимального их обеспечения. Косвенные методы охватывают все, что влияет на экономические условия, общие для всех субъектов естественных монополий.
В мировой практике используются три формы государственного регулирования естественных монополий – структурное регулирование, регулирование поведения и регулирование через систему стандартов. При структурном регулировании определяется, каким компаниям предоставляется право или на какие компании и накладывается обязательство участвовать в определенных видах деятельности. Устанавливаются также потребности в создании новых инфраструктур и распределяются концессии. Регулирование поведения представляет собой ценовую политику, которая осуществляется напрямую – через установление цен и тарифов или косвенно – через налоговую политику и политику субсидий. В таких вопросах, как социальная политика, охрана окружающей среды, безопасность, используется регулирование через систему стандартов. Целями такого регулирования являются экономическая эффективность, надежность поставок, социальная справедливость и охрана окружающей среды.
В Беларуси инструментами государственного регулирования естественной монополии и создания барьеров для вступления в отрасль в целях сохранения естественно монопольной структуры являются: установление цен (тарифов) на уровне, выгодном обществу, – это могут быть фиксированные или предельные цены; целенаправленное выделение средств на новые технологии; ограничение уровня рентабельности (например, в Беларуси для субъектов естественных монополий на местном уровне – для теплоснабжающих организаций рентабельность должна составлять 10%) и т.п.
При реализации третьего направления – выделения конкурентных сфер особое значение имеет критерий чистого частного блага или рыночного блага. Ему присуще сочетание конкурентности и исключаемости. Включение в естественную монополию таких сегментов, которые производят чистые частные блага, налагает излишнюю нагрузку на тарифы и цены и затрудняет процесс контроля над затратами. В этом случае возникает возможность перенесения затрат с неосновных на основные виды деятельности. Как правило, конкурентная сфера – это сфера естественной монополии, где осуществляются операции, то есть деятельность по эксплуатации той или иной инфраструктурной сети. Если операционные сферы естественной монополии отдаются частному сектору, то эти негативные явления уменьшаются или исчезают.
В конкурентный сектор естественной монополии в топливно-энергетическом комплексе, например, включаются операции: поставка электроэнергии от электростанций потребителям, поставка энергоносителей от добывающих компаний потребителям; в коммунальной сфере – поставка холодной и горячей воды от водохранилищ потребителям, вывод использованной воды и ее очистка; в транспорте – перевозка пассажиров и грузов поездами, автомобилями, судами самолетами; в телекоммуникационной сфере – поставка информации; в отраслях, предоставляющих услуги доступа к инфраструктурным сетям, – сохранение товаров и передача их покупателям и отправка товаров по инфраструктурным сетям.
В России, например, производство электроэнергии может осуществляться независимыми генерирующими компаниями, сформированными на базе существующих тепловых, атомных и гидравлических станций, и электростанциями региональных энергетических компаний. В Великобритании в железнодорожной сфере к конкурентному сектору отнесены услуги по грузовым и пассажирским перевозкам, в Беларуси в нефтедобывающем комплексе – добыча газа и нефти, оптовая и розничная их реализация, ремонт, обслуживание, восстановление скважин, транспортировка нефти, но не по магистральным трубопроводам.
Четвертое направление – изменение механизма регулирования конкурентного сектора. После выделения естественно монопольного сектора в другом – конкурентном – секторе естественной монополии изменяется сама парадигма государственного регулирования. Основными задачами в нем становятся обеспечение справедливой конкуренции, защита интересов потребителей и налогоплательщиков. В этой сфере смещен акцент с непосредственного регулирования поведения субъектов на регулирование рынков, на которых эти субъекты действуют. Новая парадигма была уже применена в Великобритании (электроэнергетика) и Канаде. Функции регулирования выполняют органы, не зависимые от министерств и правительства. Они обеспечивают справедливый доступ конкурирующих субъектов и организовывают конкурсы, определяют минимальные стандарты обслуживания, распределяют субсидии и пр. Эти органы не управляют в классическом понимании этого слова, а являются арбитрами в спорах между компаниями, представляя не государство, а потребителей.
Коммерциализация и приватизация естественно монопольного сектора должна происходить поэтапно. Результатом каждого этапа являются изменения в эффективности функционирования реформируемых звеньев естественной монополии, снижение средних издержек. Примером такого поэтапного реформирования может быть опыт Австралии и Великобритании в сфере электроэнергетики, стран Центральной и Восточной Европы в сфере газотранспортного сектора, в Беларуси в сфере электроэнергетики. Опыт этих преобразований позаимствован в Украине.
В настоящее время в Беларуси стоит проблема эффективной приватизации отечественного газотранспортного сектора, которая осуществляется путем акционирования. Чтобы оценить его перспективы, необходимо изучить опыт приватизации этой сферы в странах Центральной и Восточной Европы. В основе реформ лежала реструктуризация газового сектора. Она включала: адаптацию национального законодательства к нормам и стандартам ЕС; полное разделение функций добычи, транспортировки и распределения газа (создавались юридически и финансово независимые компании). В этих странах осуществлялась диверсификация поставок газа, либерализация газового рынка, был создан независимый государственный регулирующий ценовую политику орган и осуществлена предприватизационная подготовка (реструктуризация долгов и обновление основных производственных фондов).
Большинство стран ЦВЕ провели частичную приватизацию своих транзитных газотранспортных систем и распределительных компаний. Национальные законодательства этих стран, как правило, предписывали оставить за государством контрольный или блокирующий пакет акций. В этом направлении движется и Украина. Эффективность реформы проявилась в росте инвестиций, сократились долги, решилась проблема неплатежей.
Проблема введения рыночной среды в естественную монополию, ее методы и механизм широко дискутируются в экономической литературе. М. Фридман отмечал, что не существует приемлемого решения проблемы технологической монополии. Возможен лишь выбор из трех зол – частная нерегулируемая монополия, частная монополия, регулируемая государством, и непосредственная хозяйственная деятельность государства [7, с. 517].
Современная экономическая наука предлагает иные подходы. В конце 60 – начале 70-х годов ученые Чикагского университета Г. Демсец, Дж. Стиглер, Р. Познер предложили четвертое решение – торги за франшизу. Если существует объективная естественная монополия и соответственно единственный производитель на рынке, то конкуренция может быть инициирована только на начальном этапе на основе организации торгов за получение франшизы на естественную монополию. За франшизу конкурируют несколько претендентов, поставщиков монопольных благ (например, пассажирских перевозок). При проведении торгов за франшизу на естественную монополию необходимы следующие условия: во-первых, наличие нескольких квалифицированных претендентов на право поставки монопольной услуги; во-вторых, исключение сговора между ними; в-третьих, исключение сговора между каким-нибудь из претендентов и органом, проводящем торги.
Основной критерий отбора победителя торгов – удельная цена поставки услуг. Владельцем франшизы становится тот, кто предложил наименьшую цену. Он не заинтересован в «раздувании» своих издержек. Кроме того, у него появляется стимул к оптимизации распределения ресурсов. Периодический пересмотр договоров на право монопольной поставки услуг усиливает стремление как самого владельца временной франшизы, так и его потенциальных конкурентов к поиску более экономичных организационных и производственных технологий для того, чтобы предложить на будущих торгах конкурентную цену поставки.
Критерием определения победителя торгов за франшизу может быть не только цена поставки услуг, но и, например, величина запрашиваемых субсидий (выигрывает тот, кто запрашивает их минимальный размер). Такой критерий был использован в 1996 году в Великобритании в сфере железнодорожных перевозок, которые были традиционно убыточными. Приватизация в этой сфере, по мнению правительства, была неэффективной, поскольку мог бы сократиться объем предложения услуг или резко увеличились бы тарифы. В этой связи правительство решило сохранить субсидии пассажирских железнодорожных перевозок и осуществить торги за франшизу. Основным критерием определения победителя на торгах являлась величина запрашиваемых субсидий.
Опыт организации этих торгов показал ряд неоспоримых достоинств. Во-первых, принцип конкуренции, использованный при проведении торгов, и ограничение срока лицензии позволили обеспечить высокое качество услуг и приемлемую отдачу на вложенные средства (государственные субсидии). Во-вторых, механизм торгов за франшизу способствовал защите интересов пассажиров и налогоплательщиков. Победившая на торгах компания принимает на себя обязательства по обеспечению определенного уровня обслуживания пассажиров. В крайних случаях, если получатель франшизы не в состоянии добиться приемлемых показателей работы, эти права могут быть аннулированы и предложены новому лицу. С помощью механизма торгов за франшизу удалось избежать негативных последствий дробления железнодорожной сети, в частности сохранить сетевые льготы при приобретении транзитных билетов. Была образована ассоциация компаний пассажирских перевозок с целью содействия кооперации между поставщиками услуг железнодорожного транспорта, обеспечения административной поддержки и выполнения программ взаимодействия между компаниями отрасли. Эти программы представляют собой многосторонние соглашения о сотрудничестве в следующих сферах деятельности: перерегистрация билетов, предоставление билетов прямого сообщения, приобретение билетов других компаний, телефонная справочная служба. Для компаний, получивших франшизу, участие в программах ассоциации является одним из условий лицензии. В-третьих, при выдаче франшиз учитывается разная эффективность участков железнодорожной сети, и государство может в неодинаковой степени поддержать и регулировать их эксплуатацию. Как результат – сокращается возможность нецелевого использования государственных субсидий.