ЛЕКЦИЯ 3
ПАСПОРТНЫЕ ФОРМАЛЬНОСТИ
Исследование закономерностей развития паспортно-визовой системы имеет большое значение с точки зрения изучения туризма как одной из развивающихся сфер рыночной экономики и как общественно-политического явления.
Интеграция российской паспортно-визовой системы в мировую, приближение ее к западным аналогам — вот цель, к которой мы должны стремиться в своей деятельности.
Для того чтобы в полной мере исследовать проблемы интеграции российской паспортной системы в мировую, необходимо уяснить понятия «паспорт», «паспортная система». Для этого, в свою очередь, нужно проследить путь возникновения и формирования исследуемой паспортной системы. Предметом изучения названного объекта выступает нормативно-правовая база деятельности паспортно-визовой службы в рамках российских и международных законодательных актов в сфере туризма.
Обратимся к истории возникновения паспортной системы и определим основные этапы развития паспортной системы в мире в целом и конкретно в России.
Затем предпримем попытку исследовать основные особенности и принципы формирования современной паспортно-визовой системы России и рассмотрим основные проблемы интеграции российского заграничного паспорта в мировую паспортную систему.
История возникновения паспортной системы
Паспортная система зародилась еще в XV в., а первенство в ее изобретении принадлежит Германии. Нужно было каким-то образом отделить честных путешественников, торговцев и ремесленников от огромного числа бродяг, разбойников и нищих, скитавшихся по Европе. С этой целью были введены особые документы, удостоверяющие личность. Позднее такие документы стали называться паспортами. Слово паспорт происходит от французского pasesport, означавшего разрешение на проезд через порт.
Постспенно значение паспорта возрастало. В XVII в. в ряде стран Европы вводятся особые паспорта для ремесленных учеников, появляются специальные паспорта для людей из стран, где свирепствовала чума. Эти паспорта так и называли «чумные».
Роль паспорта как средства «легчайшего нахождения лиц, опасных для государства», становится незаменимой и в революционные периоды. Например, изобретение, столь необходимое для абсолютистской монархии, с удовольствием стала использовать революционная Франция конца XVIII в. И это несмотря на то, что слово «свобода» стояло первым в основном лозунге революции, Тогда, оправдываясь революционной целесообразностью, пришедшие к власти деятели ввели строгий запрет «всякой отлучке... без взятия установленного паспорта». С введением и укреплением этой системы возникло понятие «полицейское государство», которое жестко контролировало граждан. Последнее, вводя институт паспорта, преследовало две основные цели: полицейскую — облегчение поимки преступников и контроль «за подозрительными лицами и виде охраны государственной безопасности» и фискальную — взимание определенных сборов за паспорт.
Со временем многие государства стали вводить у себя паспорта. В том, что паспортная система явилась не столько благом, сколько тормозом, особенно на пути экономических связей, государства Европы смогли убедиться уже к середине XIX в. К этому времени все паспортные ограничения для передвижения были отменены в Германии, Дании, Испании, Италии и ряде других стран.
К концу XIX в. на смену паспортной системе в европейских государствах пришел так называемый легитимационный порядок, согласно которому гражданин не обязан иметь паспорт, а при необходимости его личность могла быть удостоверена другим документом. Паспорт становится обязательным документом лишь при выезде гражданина за границу.
Важное значение для понимания современных интеграционных проблем мировых паспортных систем имеет тот факт, что в большинстве развитых стран давно пришли к выводу — паспортная система в традиционном, историческом ее понимании вступает в противоречие с основными правами и свободами личности. И связи с этим возник вопрос о целесообразности паспортной системы в современном мире. Негативная сторона паспортной системы очевидна: она идет вразрез с представлениями о правах человека. Отрицательные последствия паспортной системы сказываются не только на эволюции государственного либерализма, но и на самом государстве. Дело в том, что ограничение свободы передвижения человека является одним из тормозов экономического прогресса: неравномерное распределение рабочей силы делает невозможным поступательное развитие промышленности.
Слабая экономика, в свою очередь, делает хрупкой основу силового государства. Это обстоятельство стало сознаваться европейским законодательством с середины XIX в., к началу XX в. «паспортные стеснения» в ведущих европейских странах упрощаются до минимума, а в Англии и Швейцарии и вовсе уничтожаются. Паспорт становится не обязанностью, а правом лица, «желающего удостоверить свою самоличность» (система факультативной легитимации, существующая и поныне).
В США граждане для удостоверения своей личности чаще всего пользуются водительскими правами, но могут предъявить и другие документы, например кредитную карту, страховой полис.
В практике международного права процесс подтверждения личности при отсутствии паспорта называется легитимацией.
В США и странах ЕС в последнее время решено ввести новую форму удостоверения личности — электронный паспорт. На вид электронный паспорт будет похож на кредитную карточку, на которую наносятся установочные данные владельца: гражданство, фотография в виде цветной голограммы, место проживания, отпечатки пальцев, радужная оболочка глаз, теплометрия лица и пр.
Въезжающий турист помещает свой электронный паспорт на специальный сканер, соединенный электронной связью с единым компьютером, который моментально устанавливает его личность и проверяет законность визы (если она требуется для въезда в данную страну). Подобная система контроля уже опробована при входе в секретные учреждения США и в целом нашла одобрение в странах ЕС.
Существует несколько видов паспортов, признающихся в международной практике официальными документами, удостоверяющими личность.
Паспорт почетного консула выдается правительствами ряда государств (Монако, Исландия, Сан-Марино, Турция, Австрия, Мальта, некоторые страны Латинской Америки) так называемым «друзьям своей страны», среди которых политические и общественные деятели, а также бизнесмены, оказавшие ей существенную помощь или спонсирующие крупные спортивные и иные мероприятия.
Аналогичная ситуация и с белизским паспортом. В соответствии с принятым в 1981—1985 гг. законом, государство Белиз (государство Британского Содружества в Центральной Америке) предлагает богатым инвесторам получить гражданство и паспорт.
Паспорт Ватикана во всех странах мира официально признается дипломатическим паспортом и выдается официальным католическим лицам в ранге не ниже кардинала.
Паспорт римского католического Ордена рыцарей Мальты выдается миссионерам и врачам, следующим к месту выполнения благотворительных акций и оказания помощи.
Камуфляжный паспорт (паспорт так называемой «исчезнувшей страны»), выданный страной, сменившей название (Британская Гайана, Британский Гондурас, Бирма, Датская Гайана, Hoвая Каледония, Родезия, Занзибар, Британская Вест Индия, Нидерландская Ист Индия, Цейлон, Верхняя Вольта, Новые Гебриды). Срок действия такого паспорта — 10 лет.
До недавнего времени международное сообщество относило к камуфляжным паспортам заграничные паспорта российских граждан, оформленные на бланках СССР.
Воз никновение и развитие паспортной системы в России
В России попытки установления контроля над передвижением коренного населения и иностранцев с помощью их регистрация путем выдачи паспортов и иных документов, идентифицирующих личность, отмечаются с XIII в. Тогда в Новгородских летописях впервые стали упоминаться проезжие грамоты.
Позже, когда возникла необходимость ограничения внутреннего передвижения значительной части населения, были введены новые документы идентификации личности, в том числе и паспорт. Причем вводились и соответствующие паспортные ограничения.
Государство открыло для себя определенные выгоды от введения паспортов. За годовой паспорт надо было заплатить немалую по тем временам сумму — 1 руб. 45 коп. Поэтому сбор паспортных пошлин приносил прямой доход государству.
Основные принципы паспортной системы в Российской Империи были установлены еще в начале XVIII в. В 1724 г. императорским указом для контроля над передвижением крестьян были введены прокормежные и пропускные письма. Первые выдавались крестьянам, уходившим из сел на заработки в пределах своих уездов, помещикам и приказчикам. Вторые — лицам, отправляющимся вдругие уезды. Указ обязывал «в тех пропускных письмах описывать того, кто отпущен будет, рост, лицо и приметы, дабы кто другой, воровски получая оное, не волчался» (т.е. не был в бегах).
Главную роль в осуществлении надзора за передвижением населения играли местные административные органы и полиция. «Слоняющихся» и «гулящих» людей задерживали и допрашивали. Крестьян, обнаруженных без документов, подвергали телесным наказаниям и отправляли к их владельцам.
Во второй половине XVIII в. контроль над соблюдением паспортного режима всецело переходит к полиции. С 1803 г. вместо прокормежных и пропускных писем для купцов, мещан и крестьян вводятся печатные паспорта.
С 1809 г. в Санкт-Петербурге в составе городской полиции учреждаются адресные конторы. Все лица, работающие по найму обязаны были зарегистрироваться в адресной конторе и получить там адресный билет. При перемене работы и места жительства, а также в случае окончания срока действия билета требовалась регистрация, причем билет не выдавался без положительного отзыва с прежнего места работы. Лица, заподозренные в ненадежности, могли быть высланы из города полицией.
Начиная с 1830-х годов и до конца XIX в. для крестьян и мещан установлено три категории паспортов, выдаваемых в зависимости от удаления лица от основного места жительства и от срока их действия (максимально до 3 лет). Закон обязывал всем лицам предъявлять паспорта при переезде из одной губернии в другую на установленных в городах заставах, а по прибытии на место – полиции.
В 1884 г. было принято «Положение о видах на жительство», в котором паспорт признавался как документ необязательный. Отныне жителям Российской империи он был нужен только в случае поездки за границу, а также для выезда человека далее чем за 50 верст и дольше чем на 6 мес. Несмотря на то, что паспорт для выезда получить было не так сложно, сама необходимость испрашивать его и разрешение на отъезд, а также возможность отказа властей, безусловно, были обременительными и унизительными для человека. Заграничные паспорта выдавались исключительно важным персонам и представляли собой подобие рекомендательных писем одного государства другому. К началу XX столетия нравы смягчились. По крайней мере всякие «политические преступники и аферисты» легко пересекали границы Империи, используя поддельные паспорта.
С 1 января 1895 г. в соответствии с «Положением о видах на жительство» началась выдача новых по форме документов. Данное Положение имело ярко выраженный сословный характер: бессрочные паспорта были установлены лишь для лиц привилегированных сословий, мещане и крестьяне пользовались паспортами, срок действия которых не превышал 3 лет. Кроме того, вводились особые ограничения свободы передвижения для «евреев, сектантов, цыган и людей, находящихся под надзором полиции».
Дабы препятствовать разъездам «сомнительных личностей», власти обязывали всех домохозяев докладывать обо всех прибывающих жильцах. Это считалось важным, поскольку в царской России «органы» так и не смогли установить, что же означает точное понятие «место жительства» (при большевиках это положение стало обозначать «прописка»). Обыкновенно под местом жительства расплывчато понималось «главное средоточие» интересов человека, как-то: служба, недвижимость, запись в дворянских или городских книгах.
После Октябрьской революции первоначально была сделана попытка отменить какие-либо ограничения на передвижение населения, т. е. упразднить паспортную систему в ее общепринятом на тот период виде.
В частности, был издан декрет ВЦИК и СНК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 ноября 1917 г., установлено единое общее гражданство Российской Республики и отменен дореволюционный институт паспортной системы. Однако впоследствии перед советским государством остро встала задача всеобщей трудовой повинности и возникла необходимость закрепления населения по месту жительства и введения контроля над передвижением граждан.
ВЦИК приняла декрет «О введении трудовых книжек в городах Москве и Петрограде» 5 июня 1919 г., согласно которому все граждане РСФСР, достигшие 16-летнего возраста, были обязаны иметь трудовые книжки, служащие — удостоверения личности на территории республики. Такие трудовые книжки были введены не везде, а лишь в некоторых губерниях, что усложняло контроль над передвижением граждан из одной губернии в другую.
Важным правовым актом стал декрет СНК РСФСР «О выезде за границу граждан РСФСР и иностранцев» от 20 мая 1922 г., установивший различный порядок получения разрешений на выезд за границу для граждан РСФСР и иностранных граждан.
Поскольку для персонального учета населения требовался единый, удостоверяющий личность, документ, ВЦИК и СНК РСФСР издали декрет «Об удостоверении личности» от 20 июня 1923 г., которым все прежние документы, дающие право на передвижение по территории РСФСР, объявлялись недействительными. Граждане, прибывающие из-за границы, в том числе и туристы, могли получить разрешение на въезд в РСФСР на основании паспорта, полученного ими от полномочного представительства РСФСР в соответствующей стране.
Было подписано постановление «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки паспортов» от 27 декабря 1932 г. № 57/1917. Положение о паспортах устанавливало, что «все граждане Союза ССР в возрасте от 1б лет, постоянно проживающие в городах, рабочих поселках, работающие на транспорте, в совхозах и на новостройках, обязаны иметь паспорта». Отныне вся территория страны и ее население делились на две неравные части: ту, где была введена паспортная система, и ту, где ее не существовало. В паспортизированных местностях паспорт являлся единственным документом, «удостоверяющим личность владельца».
Помимо кратких сведений о владельце (имя, отчество, фамилия, время и место рождения, национальность) в паспорте указывались постоянное местожительство и место работы; прохождение обязательной военной службы и перечень документов, на основании которых выдавался паспорт; социальное положение. Взамен чинов и званий Российской империи новый строй устанавливал для людей следующие социальные ярлыки: «рабочий», «колхозник», «крестьянин-единоличник», «служащий», «учащийся», «писатель», «художник», «артист», «скульптор», «кустарь», «пенсионер», «иждивенец», «без определенных занятий».
Постановление Совнаркома СССР № 43 от 14 января 1933 г. утвердило «Инструкцию о выдаче паспортов», которая имела два раздела — общий и секретный.
Общий раздел устанавливал порядок и правила выдачи паспортов для большинства граждан СССР.
Секретный раздел устанавливал ограничения на выдачу паспортов и прописку в режимных местностях для следующих групп граждан: не занятых общественно-полезным трудом на производстве, в учреждениях, школах (за исключением инвалидов и пенсионеров); сбежавших из деревень кулаков и раскулаченных, если даже они работали на предприятиях или состояли на службе и советских учреждениях; перебежчиков из-за границы, т. е. самовольно перешедших границу СССР (кроме политэмигрантов, имеющих соответствующую справку ЦК МОПРа); прибывших из других городов и сел страны после 1 января 1931 г. без приглашения на работу учреждением или предприятием, если ими не имеют в настоящее время определенных занятий, или не работают в учреждениях или на предприятиях, но являются явными летунами; те, кто бежал из деревни до начала развертывания сплошной коллективизации; «лишенцев» — людей, лишенных советским законом избирательных прав, частных торговцев, священнослужителей; бывших заключенных и ссыльных, в том числе судимых даже за незначительные преступления (в постановлении от 14 января 1933 г. приводился не подлежащий оглашению специальный перечень этих лиц); членов семей всех вышеперечисленных групп граждан.
Иностранные граждане должны были предъявлять вид на жительство. Первоначально функции прописки реализовывались местными и исполнительными органами.
И дальнейшем Совет Министров СССР принял «Положение о въезде в СССР и выезде из СССР» 19 июня 1959 г.
Самостоятельная служба по оформлению и выдаче виз и регистрации (ВИР) в системе милиции достигла пика своего развития в конце 1970-х годов, когда в МВД СССР функционировало 35 отделов и 45 отделений.
В дальнейшем происходит сокращение подразделений ВИР, слияние их с паспортной службой и органами охраны общественного порядка.