Формулировка ч.2 ст.95 Конституции РФ, содержащая, по сути, лишь принцип формирования «палаты регионов», оставила достаточно широкое поле для интерпретаций – различных вариантов концепции федерального закона. Эта концепция в значительной мере предопределяет роль и место палаты в российской политике. Именно поэтому «по большому счету вопрос о выборе оптимальной модели порядка формирования Совета Федерации, является вопросом не правовым, а политическим»[70]. И решался данный вопрос всякий раз в тесной зависимости от расклада и взаимодействия политических сил, от их целей.
Три варианта формирования палаты, сменившие друг друга за восемь лет, отражали не столько страсть российских законодателей к конституционным экспериментам, сколько различные этапы политической борьбы.
Возвращаясь к упомянутому изменению формулировок в проекте Конституции в ноябре 1993 года, следует вспомнить еще одну деталь. Известный Указ Президента РФ № 1400 от 21 сентября 1993 г. предусматривал продуманную заранее концепцию формирования Совета Федерации: в его состав должны были входить руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Очевидно, эта формулировка должна была перекочевать и в текст проекта Конституции – в переходные положения. Однако, последняя, самая острая стадия конфликта между Президентом и большинством депутатского корпуса эти планы заставила изменить. Многие региональные лидеры осудили действия Президента, либо заняли выжидательную позицию.
В итоге, когда схватка была закончена, появился новый Указ, согласно которому в Совет Федерации избирались по два депутата от каждого субъекта Федерации. Данная норма и оказалась в «Переходных положениях» Конституции.
Палата, сформированная из политиков, прошедших в ноябре-декабре 1993 года полноценные выборные компании, сразу же показала свой характер. Основание для ее оппонирования главе государства возникло уже в феврале 1994 г., когда Президент принял решение об освобождении от должности Генерального прокурора РФ А.И. Казанника. Поводом, как известно, послужило поспешное выполнение последним постановления Государственной Думы об амнистии участникам событий сентября-октября 1993 года. Подав заявление об отставке, А. Казанник вскоре передумал. В свою очередь, Б. Ельцин, направив Совету Федерации – в соответствии с Конституцией – указ с представлением об освобождении Генпрокурора от должности, несколько дней спустя, подписал другой указ, отменявший пункт с данным представлением. Обоснованием послужило то обстоятельство, что Генпрокурор был назначен еще до принятия действующей Конституции. Теперь, с точки зрения главы государства, он мог быть отправлен в отставку и без санкции палаты[71].
Совет Федерации не уступил: предложил Президенту все же направить представление об отставке Генпрокурора и отказался от рассмотрения новой кандидатуры на эту должность. Примерно месяц спустя Совет Федерации, наконец, освободил Казанника от должности – после получения от него уже вполне продуманного заявления об отставке. Но назначать нового Генпрокурора СФ снова отказался с учетом сомнений, которые вызывала представленная главой государства кандидатура.
Данный эпизод новейшей политической истории России достаточно примечателен. «Верхняя» палата отказывалась поддержать кадровое решение главы государства, не из собственно политических соображений, но выражая сомнения в профессиональных и моральных качествах кандидата, а также в оправданности действовавшей системы политического патронажа: и.о. Генпрокурора А. Ильюшенко был ставленником А. Коржакова – начальника службы охраны, влияние которого на Президента становилось все более заметным.
Совет Федерации рекомендовал тогда Президенту внести другую кандидатуру. Однако трудно было представить, что он последует этой рекомендации. И действительно, Президент использовал конструкцию «исполняющего обязанности»: не будучи назначен верхней палатой, А. Ильюшенко еще почти год работал в должности Генпрокурора. На наш взгляд, использование такой уловки, скорее, подрывало, нежели усиливало авторитет главы государства и конституционного порядка как такового. Совету Федерации пришлось еще раз подтвердить свою позицию, и Президент внес, наконец, новую кандидатуру – Ю. Скуратова.
Данный эпизод должен быть отмечен, прежде всего, как пример явного действия механизма сдержек и противовесов – довольно слабо выраженного в Конституции, но все же изредка включающегося. То, что российская форма правления в нем нуждается – с теоретической точки зрения – никто в последние годы не оспаривал. Однако следует обратить внимание на то, что, хотя 1994-1999 гг. этот механизм худо-бедно, но все же действовал, связано это было не столько с институциональными, сколько с политико-психологическими причинами: упавшая популярность Президента и резко снизившиеся возможности его политического ресурса обусловили политическую выигрышность фрондирования ему без опасения каких-либо последствий.
Выбор в 1995 году новой модели формирования Совета Федерации был, бесспорно, обусловлен конкуренцией политических интересов. С учетом того, что «родовое понятие "формирование" объединяет как выборы федерального органа населением, так и иные способы его образования»[72], выдвигались и обсуждались принципиально различные варианты. Обе палаты Федерального Собрания поддержали вариант, предусматривавший прямые выборы членов Совета Федерации – при выдвижении кандидатов органами исполнительной и законодательной власти регионов. Президент был категорически против прямых выборов «верхней палаты»: он сознавал, что политическая конъюнктура складывалась в пользу убедительной победы КПРФ. Главой государства был внесен проект, опиравшийся на принцип делегирования: региональные легислатуры и губернаторы могли сами определять (назначать) членов Совета Федерации.
Спустя пять лет законопроект, имеющий аналогичную концепцию, будет внесен Президентом В.В. Путиным и без особых проблем получит поддержку большинства Думы. Но в 1995 году первый Президент России находился в куда более сложных отношениях с «нижней» палатой. Государственная Дума, проигнорировав президентский проект, приняла свой, который вскоре был поддержан и Советом Федерации. Б.Н. Ельцин в ответ, разумеется, отклонил закон. В итоге в декабре 1995 года был принят очень короткий Федеральный закон о формировании Совета Федерации, ставший в полной мере результатом трудного компромисса. На его основе в течение пяти лет в эту палату парламента входили по должности главы законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.
Данная концепция формирования палаты у многих экспертов вызывала немало сомнений. Прежде всего, представлялось малореальным эффективное исполнение региональными спикерами и губернаторами «сенаторских» функций «по совместительству». Однако практическая работа в 1996-2000 годах показала, что совмещение указанных функций все же возможно. Члены Совета Федерации, сохраняя статус «первых лиц» регионов, довольно дисциплинированно прибывали в Москву на пленарные заседания палаты – не реже раза в месяц, согласно установленному регламентному требованию. Заседания редко выходили за пределы одного дня, и у членов палаты, в сущности, не было времени для достаточно детального изучения и обсуждения поступавших из Думы законов.
В то же время нужно признать, что «сенаторам по совместительству» обычно хватало отпущенного времени, чтобы акцентировать внимание на наиболее важных положениях законопроектов, отделить главное от неглавного. По наблюдениям одного из авторов, работавшего в 1994-1998 гг. в Правовом управлении Совета Федерации, региональные лидеры ценили «федеральный аспект» своего статуса и к исполнению новых обязанностей относились добросовестно. Отметим и тот факт, что в течение 1996-2000 годов Совет Федерации отклонял примерно каждый шестой закон, принятый Госдумой.
Более важно, впрочем, другое. Совет Федерации в указанные годы, постепенно стал одним из центров влияния. Это, правда, не означало его деятельного и активного участия в делах текущей политики. Палата собиралась все же довольно редко, и следует говорить, прежде всего, о ее способности в нужный момент высказать точку зрения, отличающуюся от мнения администрации Президента или Госдумы, и настаивать на ней.
Упомянем здесь, по крайней мере, три факта.
1. Единственный пока случай преодоления президентского вето в 1998 году, в результате чего был принят Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации».
2. Отказ председателя палаты Е. Строева в 1996 году поддержать намерения Президента Б. Ельцина распустить Государственную Думу в связи с денонсацией ею так называемых Беловежских соглашений, оформивших распад СССР.
3. Отказ Совета Федерации в 1998 году освободить от должности Генерального прокурора РФ Ю. Скуратова и длительное противостояние с президентской стороной в связи с обсуждением этого вопроса.