Кейс 2
Регионализованными признаются в Европеследующие государства: Франция, Великобритания, Испания, Италия.
В Великобритании государство формировалось в процессе политической интеграции: завоевания и сделки с элитами различных территорий играли в этом процессе решающую роль. С 1066 г. Англия доминировала на Британских островах. Присоединенные территории проходили процесс ассимиляции, считавшийся эффективноймоделью управления территориями. О равенстве регионов речь не шла. Начиная со последней четверти XXвека идетпроцесс деволюции, т.к. периферийны регионы требуют создания собственной системы политических институтов. Этот процесс асимметричен: для каждого региона (Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии) предусмотрена собственная модель передачи части полномочий на региональный уровень.
По отношению к Уэльсу (присоединен в ХIII столетии) реализуется «мягкий» вариант деволюции, т.к. он никогда не требовал независимости или политической автономии.В отношенииэтого региона реализуется основная идея по выравниванию прав и одновременному сохранению Уэльса как части британской политической системы.
Шотландия как государство возникла в VIII в.: разобщенные территории были объединены в единую систему. К XIV столетию сформировались активныеэкономические связи с Англией, но Шотландия еще сохраняла номинальную независимость. В 1707 г. был подписан Акт о союзе: с этого момента Шотландия фактически была включена в состав Великобритании и подчинялась решениям Вестминстерского парламента. Сложились асимметричные отношения, которые всегда вызывали сопротивление части шотландского населения: народ считал, что элита, подписавшая Акт, «куплена и продалась за английское золото» (“boughtandsoldforEnglishgold”). Англичане считали, что Акт будет действовать всегда, а шотландцы называли его не Акт (Act), а Договор (Treaty), оценивая как переходный и доступный изменениям в будущем. В итоге Великобритания развивалась как унитарное государство, хотя небольшая политическая автономия для Шотландиисохраненялась.
Ирландия была завоевана в ХII в., но окончательно была присоединен силой в 1534 г. Сохранившийся парламент играл подчиненную роль по отношению к парламенту Великобритации. В 1798 г. в Дублине произошло восстание протестантов, призывавших противостоять насилиюБритании организовать жизнь островакак добровольный союз свободных граждан. В 1800 г. оба парламента приняли Акты о союзе: был сформирован парламентский союз – Соединенное королевство Великобритании и Ирландии, вкотором признавалась фрагментарная автономия Ирландии в административной и судебной системе. Идея не сработала: в Ирландии политическую автономиюсчитали недостаточной, выступали против дискриминации гэльского языка.
Деволюция, проводимая в последние десятилетия в Великобританиипредставляет собой процесс перераспределения политической власти: властные полномочия постепенно передаются сверху вниз, в регионах создаютсяновые политические институты или расширяется компетенция институтов существующих.
В ХХ столетии главным акторомдеволюции в Шотландии стала Шотландская национальная партия (ШНП), получившая поддержку большой части шотландцев в 60-е гг. (создана в 1934 году).Это было связано с рядом обстоятельств: Лондон пренебрегал периферией, политика консерваторов не находила поддержки; изменилась геополитическая ситуация, шел активный процессдеколонизации.
Шотландскаямодель деволюции «жесткая»;регион имеет право печатать денежные знаки, парламент имеет право и на «первичное» законодательство (право принимать собственный закон, а не только толковать закон, принятый парламентом Великобритании). Вариант деволюции для Уэльса административный ‒, для Шотландии – законодательным.
В последние годы Шотландия выступает в ЕС как самостоятельныйактор в наднациональных процессах, имеет офис в Брюсселе, активно взаимодействует в рамках концепции «Европы регионов», формирует контакты с регионами в федеративных и регионализованных государствах (прежде всего – субъектами бельгийской и германской федераций). После принятия Великобританией решения о выходе из ЕС в Шотландии нарастает стремление к выходу из состава Соединенного королевства с целью сохранить членство в ЕС для Шотландии как суверенного государства.
Сложной всегда была ситуация в отношениях с Северной Ирландией.«Великий голод» 1845-1848 гг. вызвал народное восстание в Ирландии и политический кризис в отношениях региона с Великобританией, который еще больше обострялся в связи с конфликтом.между католическим и протестантским населением в Северной Ирландии. Еще в 1886 г. была сделана попытка предоставить Ирландии право на собственный бюджет, судебную систему и пр., но соответствующий акт не был одобрен Вестминстером.
В 1920-21 гг.для 26 южных католических графств была введена система гомруля (местного управления), а для шести протестантских графств на севере создана специальная юрисдикция. На юге возникло самостоятельное государство в составе Британской империи (Ирландию), а на севере – особое образование (Северная Ирландия или Ольстер) со своим парламентом и особым режимом формирования и исполнения бюджета. Однако беспорядки, конфликты между протестантами и католиками продолжались. Католическое население протестовало против дискриминации и обращалось в Лондон. В 1972 г. Лондон ввел прямое правление в Северной Ирландии и распустил парламент. Был создан Комитет по Северной Ирландии, было получено повышенное представительство в британском парламенте. Предлагался даже раздел Северной Ирландии на три католических и три протестантских графства.
Новый этап деволюциидля Северной Ирландии стартовал в конце 90-х гг.: в 1998 г. было подписано Белфастское соглашение, предусматривавшее несколько этапов. В 1999 г. была создана институциональная система: в Северной Ирландии – законодательная ассамблея и исполнительная власть (Executive), на двусторонней основе – Британо-ирландский совет, в Лондоне – Министерский совет Север-Юг.
О сложных политических противоречиях и внутренних конфликтах в Северной Ирландии свидетельствуют события 2016 года, когда избранная в мае 2016 года законодательная ассамблея утратила легитимность в связи с развалом правящей коалиции после отставки заместителя Первого министра Макгиннесса. Новые выборы назначены на 2 марта 2017 года.
Францию называют «скороспелой» нацией: почти все границы были общепризнаны; пространство играло решающую роль в формировании нации и государства. Большую роль в процессе играл центр страны: Париж. Он был и центром богатства, и центром политического могущества: ни один из городов не мог конкурировать с Парижем (в настоящее время в Парижском регионе – регион Иль-де-Франс – проживает около 12млн человек, что составляет порядка 20% населения страны). Париж является крупнейшим транспортным узлом (дороги ведут отсюда издавна в другие части страны: дорожная сеть особенно быстро развивалась в XVIII столетии, когда складывался единый для всей территории рынок).
Периферийные регионы были подавлены централизацией, исходившей из Парижа, но это не способствовало интеграции: Бретань, Корсика, территории на испано-французской границе, Эльзас сохраняли ярко выраженную региональную самоидентификацию. «Французское национальное единство было подобно сети, накинутой на региональное разнообразие страны, под которой оно продолжало подспудно жить» (Ф.Бродель,).
Современная модельрегионализованного государства во Франции сложилась после принятия закона 1972 г., создавшего систему региональных советов (22 + 4 заморских). Первые прямые выборы в советы состоялись в 1986 г.: до этого советы состояли из депутатов Национального собрания Франции и представителей от органов местного самоуправления соответствующей территории. Регионы имеют значительные полномочия: в сфере образования и профессионального обучения, экологии, программы экономического регионального развития. При этом, финансовые ресурсы их невелики (органы местного самоуправления обладают большей финансовой базой), соответственно, регионы представляют собой административный уровень (хотя и обладающий политическими полномочиями, т.к. имеют представительный орган). Их статус не гарантируется Конституцией, что типично для регионализованных государств, хотя и не обязательно.
Во Франции процесс децентрализации имеет достаточно длительную историю, однако, многие исследователи отмечают, что французские регионы обладают недостаточным наборомкомпетенций и ограниченными финансовыми ресурсами, онислабо консолидированы, политики регионального уровня не оказывают существенного влияния на общественное мнение. При этом,нельзя недооценивать региональные реформы с точки зрения сдвига в отношениях между центром и регионами.
Так, в 1972 г. была изменена традиционная система управления, законы 1982, 1983 и 1986 гг. расширили компетенции регионов и их ресурсную базу, обеспечили им политическую легитимность: представительные органы формируются в ходе прямых выборов. Регионы получили компетенции в сфере планирования, экономического развития, образования, профессионального обучения. Регион призван стимулировать и координировать региональное развитие.Однако он не имеет права нарушать права департаментов и коммун, они не подлежат его контролю. По закону 1986 г. региональные советы избираются по пропорциональной системе. Наиболее активные избирательные кампании, содержащие региональные проблемы, проходятв Бретани, Стране Басков, на Корсике.
Регионализм во Франции развивается по двум направлениям: центральные регионы стремятся к большей интеграции для усиления региональной идентичности, а периферийные регионы в основном для усиления своей автономии ведут переговоры с центральным правительством. На общенациональном уровне регионы играют роль группы давления.Несмотря на все усилия,политическая роль регионов не возрастает.
Этнические меньшинства во Франции официально фактически не признаны, т.к. официальной доминирует идея «единой и неделимой» французской республики: бретонцы, корсиканцы, баски, эльзасцы и другие рассматриваются как культурные или лингвистические меньшинства. Однако в Конституции Франции в настоящее время в статье первой содержится указание на то, что устройство Франции «является децентрализованным».
Из всех регионов Франции Бретань известна развитой региональной самоидентификацией, что привело к формированию в регионе развитой партийно-политической системой. Этот процесс начинался еще в XVIII столетии, когда так называемая «Бретонская ассоциация» боролась за «спасение прав провинции». В ХХ веке Бретаньпережила три волны подъема партийных движений, выступавших с позиций регионализма и автономизации: до Первой мировой войны, в период между войнами и после Второй мировой войны (в 50-60 гг.).
Структура территории Италии приобреласовременный вид в 1970 г.Каждый регион имеет региональную ассамблею, котораяизбирается населением, и, в свою очередь,избирает исполнительную власть (правительство), возглавляемую президентом региона. Ст. 117Конституции Италии гласит, что региональные правительстванесут ответственность за выполнение ряда функций(политика в области культуры, экологии, некоторыеаспекты аграрной политики и политики в области образования), другие функции могут быть делегированырегионам центральным правительством. Деятельность правительств регионов заключается в реализации политических решений центрального правительства.Итальянскиерегионы не имеют прямого представительства в национальном парламенте.
В настоящее время у регионовИталии растет желание и во все большей степени появляется способность артикулировать свои интересы и потребности, играть большую роль в политическом процессе. Но они представляют собой искусственные конструкции.В Италии существуют регионы со специальным статусом(Сардиния, Сицилия, ЮжныйТироль и др. получили его до 1970г.), остальные регионы не имеют исторических корней:границы в ряде случаев не совпадают с границами региональных сообществ. Политическая жизнь регионовво многом зависит от партий, выступающих на региональных выборах как на первом этапе общенациональной политической борьбы В таком контексте чисторегиональные вопросы играют незначительную роль. Соответственно, регионамтрудно развивать собственную политическуюкультуру:они не могут в полной мере формулироватьи проводить собственную политику.
Уже в середине 70-х гг. на территории всей Италииизбиратели и местные элитыактивноподдерживали регионализацию. В 80-е гг.северные ицентральные регионывыступали за усиление их ролив общенациональном политическом процессе: важные предложения былиозвучены в 1991 г. в декларации «К новому статусу региона»:они требовалирасширения полномочий регионов, введения прямого участияпредставителей регионов в законотворческом процессе на национальном уровне черезпалатурегионов или парламентский комитет, расширения финансовой самостоятельности регионов.Это привело к конфликтудвумя уровнями власти. Регионыотказались участвовать в работе Постоянной конференции«Государство – регионы» – консультативном органе,связывающем регионы и центральное правительство.
Одновременно в регионах шло активное формирование региональных политических элит. Успех регионализма объяснялся, кроме прочего, победой итальянских лиг (особенно в Ломбардии)на региональных выборах начала 90-х гг.Долгое время роль регионов зависела от их способности устанавливать в основном неформальные отношения с министерствами - участниками интеграционных процессовв ЕС. В настоящее время регионы настаивают на установлении прямых контактовс институтами ЕС, создавая для этого специальные комитеты, задача которых заключается в консультировании властей регионов по вопросам интеграции.
В целом регионализация итальянской политики и общественной жизни состоялась.В регионах отчетливо доминирует тенденция усиления зашиты экономических и политических интересов региона на уровне центра.Тем не менее, серьезные проблемы, связанные суправленческой некомпетентностью региональныхадминистраций, также прослеживаются. Италия, безусловно, не стала федерацией: политический иконституционный статус ее регионов несравним состатусом, например, федеральных земель ФРГ. Региональные институты достаточно глубоко укоренились в Италии, ноих общественная легитимация – процесс, который еще продлится достаточно долгое время.
В Испании в исторической ретроспективе регионализация протекала иначе, чем в других странах. Эта страна никогда не быласложившимся централизованным государством, она всегда отличалась правовым, политическим и культурным разнообразием. В испанскойисториибыли периоды усиления и ослабленияцентрализации. Так, в 1812 г. первая современная КонституцияИспании сформировала унитарное управление:страна была разделена на пятьдесят провинций. В1873 г. Конституцияпервой Испанской Республики стала основой федерализации. Система власти нового государствасостояла из трех уровней: муниципалитетов, регионови собственно федерального уровня. Первая республика просуществовала только до 1876г., в том числе, потому, что решение территориального устройства были решены слишкомрадикальноНовая Конституция восстановилацентрализованное государство.
В 1931 г. первой Конституцией, соответствовавшей, хотя бы отчасти, требованиям испанских регионов,стала Конституция Второй Республики: было создано так называемое интегральное государство. Оно имелов целом унитарный характер, но открыло возможностьразвития автономии для Каталонии, Страны Баскови Галисии. Через несколько лет были принятыстатуты этих территорий, нопосле окончания Гражданской войны 1936–1939 гг. режим генерала Франко существовал вновь на базе унитарногоцентрализованного государства. Конституция 1931 г. была компромиссом между централизованным государством и стремлением отдельных частей страны к автономии.
При Франко единство государствапризнавалось высшим приоритетом:государственная власть была организована строгоиерархически.В 1976 г.в Испании начался переход к демократии: в Конституции 1978г. былиданы ответы и на вызовы регионализма. Основной законстраны открыл всем территориямдоступ к широкой законодательной и институциональной автономии. Конституция Испании неустанавливает ни число, ни названия автономныхсообществ.Она лишь обозначает пути создания такие сообщества отдельными провинциями или их объединениями. К настоящему моменту данное право реализовано всеми провинциями. Испанияимеет в своем составе семнадцать автономныхсообществ. Конституция также не устанавливает уровеньполномочий автономных сообществ:определен только список полномочий и двадопустимых пути достижения автономии: быстрыйи медленный. Быстрый путь ‒ для исторических регионов. Он позволяет провинции получить сразумаксимально широкий перечень полномочий. Медленный путьрасширяет этот перечень для «молодых» регионовпостепенно, по мере их готовности.
Можно констатировать, что в Испании всегда в той или инойстепени наличествовал политический и культурный регионализм, всегда существовали историческиетерритории с особым статусом. В литературе Испаниюобычно называют «унитарным регионализованным государством».Это отражает достигнутый в стране компромисс между моделью унитарного государства иполитическими амбициями регионов.
Задания и вопросы для дискуссии:
1. Ознакомьтесь представленным материалом.
2. Соберите дополнительный материал по управлению отдельными регионами в рассматриваемых странах.
3. Выделите общее и особенное в степени самостоятельности регионов в различных регионализованных государствах.
4. Сформулируйте базовые отличия региона в регионализованном государстве и субъекта федеративного государства с точки зрения возможности выработки собственной политики.
5. Определите вектор движения регионализованных государств: к большей самостоятельности регионов или к большей централизации.