финансовый контроль государство нормативный
Теоретические основы концепции контрольно - счетной деятельности на современном этапе должны базироваться на собственном историческом опыте и опыте зарубежных государств. В России финансовый контроль относится к числу институтов, исторически формировавшихся на разных этапах развития государственности и впитавших в себя специфику каждого из них: дооктябрьский, советский и современный российский этапы. Такая обусловленность имеет принципиальное значение в первую очередь для финансового контроля регионального уровня, что подтверждается состоянием законодательной базы региональной контрольно- счетной деятельности.
Начиная с 1996 г. в отдельных субъектах России, наряду с законами о контрольно-счетных палатах субъектов, уже предприняты попытки принятия самостоятельных законов о финансовом контроле и о контрольных функциях региональных законодательных органов: Свердловская область — 19% г. |12|; Калининградская область - 1997 г.;Волгоградская область - 2002 г.; Алтайский край - 2005 г.; Республика Саха (Якутия) - 2006г.
В настоящее время эта тенденция набирает свои темпы, авторитет ее заметно усиливается. Но по своему концептуальному обеспечению и, следовательно, по форме и по содержанию соответствующие нормативные акты регионального законодательства о финансовом контроле заметно различаются.
Именно по этой причине необходимо предложить общую концепцию правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации. Это тем более необходимо, поскольку до сегодняшнего дня основные концептуальные положения подавляющего большинства региональных законов о контрольно счетной деятельности сформировались в определенной степени стихийно, на основе принципа «копирования», с учетом степени давления законодательной и исполнительной власти конкретного субъекта России, под влиянием лоббирования «местечковых» интересов и показателей жизни каждого региона, без должного контроля и заинтересованных методических рекомендаций со стороны федерального центра.
Но, несмотря на это, крайне необходимо концепцию правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации формировать на основе следующих трех информационных каналов:
1) юридического анализа уже имеющейся региональной правовой базы;
2) практики применения региональных законов о контрольно-счетной деятельности;
3) обобщения общетеоретических концептуальных приемов.
Основные положения концепции должны учитывать возможности влияния разнообразных факторов, обстоятельств и условий и обеспечивать учет определенных требований. Стремясь не повториться с высказываниями ранее названных авторов, в их числе мы предлагаем следующие:
1. Учет основных направлений общегосударственной и региональной политики, составной частью которой является политика в сфере финансово-контрольной деятельности.
2. Соответствие основных принципов региональной контрольно-счетной деятельности федеральной концепции финансового контроля, проект которой уже находится в стадии апробации и которая получает свое выражение в различных вариантах проекта Федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации».
3. Учет разнообразных федеральных и региональных программ, предназначенных в том числе и для реализации приоритетных национальных проектов, утвержденных нормативными актами федеральной и региональной государственной власти. Например, Правительством Москвы принято постановление о порядке разработки городских программ, согласно которому без заключения региональной КСП ни одна программа не может рассматриваться.
4. Обеспечение региональной концепции расстановки приоритетов контрольно-счетной деятельности на планируемый период и на долгосрочную перспективу, при этом должна быть учтена общественно-политическая и социально- экономическая ситуация в конкретном субъекте, а также в отдельном регионе — федеральном округе и в стране в целом.
1. Разработка и принятие нормативной базы для осуществления контрольно-счетной деятельности на уровне муниципальных образований субъектов Российской Федерации, в равной степени, как и совершенствование имеющихся правовых актов о деятельности КСП субъектов РФ. о финансовом контроле на территории субъекта, о контрольных функциях органов законодательной власти при строгом соблюдении принципа соответствия норм регионального законодательства нормам федеральных законов.
2. Учет планируемых важнейших государственно-политических мероприятий - проведение выборов, референдумов разного уровня, государственное финансирование политических партий, средств массовой информации и т. п.
3. На эффективность и результативность контрольно-счетной деятельности в том или ином регионе страны могут оказать существенное влияние такие явления, как возможные чрезвычайные ситуации, экологические, техногенные, природные катаклизмы, которые также требуют учета в общей концепции.
4. Учитывая всс возрастающее значение новейших информационных технологий, уровень их развития и возможности использования в каждом конкретном регионе, необходимо, чтобы это нашло отражение в содержании концепции правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности субъектов Российской Федерации;
5. Эмпирическую базу концепции должны составлять итоги опыта работы контрольно-счетных органов всех уровней за предыдущие периоды, поэтому анализ этого опыта, представленный в итоговом отчетном документе контрольно-счетного органа, должен проводиться по единообразной методике, единым правилам и способам обобщения, быть объективным и достоверным.
6. Важное значение для повышения эффективности концептуальной основы имеет тот факт, как будут складываться взаимоотношения контрольно- счетных органов в субъекте Федерации с органами федеральной и региональной власти, а также участие контрольно-счетных органов в деятельности профессиональных общественных объединений и в периодически проводимых массовых мероприятиях по обмену опытом (учеба) иди обсуждению назревших проблем. Выстраивание этих взаимоотношений как всегда несет на себе отпечаток того, какая кадровая политика проводится в субъекте Федерации, и какова роль субъективного фактора.
Второй информационный канал, как было отмечено ранее, посвящен непосредственной практике работы контрольно-счетных органов и результатам правоприменительной деятельности. Необходимость учета этой информации может быть подтверждена данными.
Последние десять лет работы контрольно-счетных органов страны показали, что разница между затратами на их содержание и суммами возвращенных в казну средств составляет десятки раз. Счетная палата РФ за первые 10 лет своей работы получила из федерального бюджета 2,757 млрд руб., а вернула в казну государства - 66,6 млрд руб., что в 24 раза превышает расходы на ее содержание.
По отчету об итогах работы КСП Ростовской области за 2005 г. было проверено 13 главных распорядителей средств областного бюджета и 45 муниципальных образований. Общий объем проверенных средств составил 7 640 738,1 тыс. руб., сумма же выявленных нарушений в финансовом выражении составила 659 115,8тыс. руб., что на 187,8 млн руб. превысило одноименный показатель 2004 г. В ходе проверок счетной палатой установлены потери, допущенные при исполнении доходной части областного и местных бюджетов, в сумме 33 668,2 тыс. руб. Выявлены резервы роста доходной базы в сумме 66 352,5тыс. руб.
Более 90 % потерь и резервов установлены при проверках бюджетов муниципальных образований области, что свидетельствует о недостаточном внимании глав муниципальных образований проверенных территорий к вопросам пополнения собственной доходной базы. Проверки исполнения доходной части местных бюджетов выявили нарушения, связанные в основном с несоблюдением порядка и методики расчета арендной платы за землю и нежилые помещения, несвоевременным или неполным перечислением средств от распоряжения муниципальной собственностью, неотражением в доходах бюджета средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности на общую сумму 17 935,1 тыс. руб. Наибольший объем таких нарушений установлен в Мартыновском, Морозовеком и Пролетарском районах. За допущенные нарушения привлечены к дисциплинарной ответственности 263 должностных лица, 6 из которых освобождены от занимаемых должностей.
По мнению председателя Счетной палаты г. Волгограда В. И. Гордина, «государственнаяказна в удельной составляющей органов местного самоуправления не менее чем на сумму 2,3 трлн руб. находится вне контроля государства, что больше доходной части бюджета Российской Федерации 2002 г.».
Приведенные и другие статистические данные позволяют сделать следующие выводы. Контрольно- счетная деятельность построена и осуществляется на основе принципа эпизодичности проводимых проверочных мероприятий, что лишает возможности сформировать общую картину допускаемых нарушений. Учитывая достаточно большой объем работы при проведении проверок контрольно счетными органами, следует обосновать необходимость введения принципа поэтапности их осуществления в сочетании собязательностью проведения всеобщего контроля. Нельзя допускать ситуаций, при которых отдельные хозяйствующие субъекты или муниципальные образования выходили из-под контроля. Контроль должен быть систематически-поэтапным. Поэтому фактическое состояние результатов контрольно-счетной деятельности в субъекте за определенный плановый период (как правило, это бюджетный год), отраженное в отчетных докладах, должно быть положено в основу плана работы на очередной период и потому концептуально обосновано.
Третий информационный канал включает состояние нормативно-правовой базы, в соответствии с которой осуществляется контрольно-счетная деятельность в субъектах Российской Федерации, которое позволяет обозначить проблемы ее применения и обосновать предложения по совершенствованию. 11о главное значение этого информационного канала для построения обшей концепции правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах РФ состоит в том, что в самих законах отображаются основные концептуальные положения, и состояние закона свидетельствует о качестве этих положений.
В подтверждение предлагается аргумент, вытекающий из анализа федерального законодательства. Так ФЗ № 120 от 22.08.2004 в гл. 16 БК РФ были внесены изменения, согласно которым региональные контрольно-счетные органы были лишены права проверять состояние бюджетов муниципальных образований - получателей бюджетных трансфертов. В связи с этим, по мнению Е. Н. Синевой, «в бюджетной системе может образоваться огромная «черная дыра» бесконтрольного расходования до 40% средств консолидированного бюджета страны, или более 2 трлн руб. Ведь на муниципальном уровне система государственного финансового контроля еще не создана, а органы внешнего государственного финансового контроля вышестоящих уровней бюджетной системы лишены возможности контролировать работу муниципалитетов».
Понимая нелогичность такого положения, федеральный законодатель поспешил восстановить право КСП субъектов по контролю нал бюджетами муниципальных образований, и в декабре 2005 г. в ст. 157 БК РФ были внесены дополнения, даюшне право органам государственного финансового контроля проводить проверки нижестоящих бюджетов- получателей межбюджетных трансфертов.
Анализ нормативных правовых актов субъектов РФ свидетельствует о том, что на первом этапе создания собственной законодательной базы контрольно-счетной деятельности (до введения в действие БК РФ) региональным законодателем были предложены следующие концептуальные составляющие законов о финансовом контроле в субъектах, о контрольно-счетных палатах субъектов России и других актов:
1) принципы осуществления бюджетно-финансового контроля (законность, плановость, полнота и достоверность информации, целевое использование финансовых ресурсов, эффективность контрольной деятельности, се гласность);
2) цель бюджетно-финансового контроля - обеспечение устойчивости бюджетно-финансовой системы субъекта;
3) объекты финансового контроля в лице регионального бюджета, собственности субъекта, договоров и соглашений, заключенных в сфере финансов, займов и кредитов, государственных целевых федеральных и региональных программ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов:
4) виды контроля - предварительный, текущий, разовый целевой;
5) формы контроля - ревизии и проверки, а также сроки, объемы и способы их проведения;
6) информационное обеспечение контрольной деятельности;
7) взаимодействие органов законодательной Власти субъекта с контролирующими и правоохранительными органами;
8) основы контрольной компетенции законодательного органа, включая рассмотрение итогов контрольной деятельности.
На последующих этапах законотворческой деятельности субъектов РФ по созданию региональных законов о финансовом контроле и о контрольно-счетной деятельности предмет правового регулирования был заметно расширен. В него были включены:
1) дефиниции важнейших категорий (в том числе финансового контроля, форм и видов контроля и др.);
2) правовые основы осуществления финансового контроля;
3) система органов финансового контроля в субъекте Федерации;
4) задачи и функции контрольно-счетного органа;
5) механизм осуществления финансового контроля;
6) ответственность и гарантии правового статуса органов финансового контроля и их должностных лиц.
Следует также отметить дальнейшее совершенствование отдельных, ранее учрежденных концептуальных компонентов в анализируемых законах. Так, произошло четкое разграничение трех ветвей контроля: внешний финансовый контроль, осуществляемый контрольно-счетными органами субъекта; контроль, осуществляемый контрольно-счетными органами, создаваемыми на уровне местного самоуправления; административно-финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти субъекта РФ. Замелю были расширены формы осуществления финансового контроля, в их число, кроме ревизий и разного рода проверок, включены обследования и экспертизы.
Особое значение законодатель придает вопросам процедуры проведения финансового контроля, что объясняется, скорее всего, появившейся практикой обжаловании действий проверяющих, в т.ч. и в судебном порядке. Предметом особого внимания становится порядок реализации материалов проверок органов финансового контроля. Так. правом применения мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства по материалам проверок органов финансового контроля в Волгоградской области наделен начальник (заместитель начальника) Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области (Закон Волгоградской области «О финансовом контроле на территории Волгоградской области» от 6 декабря 2002 г.)|.
В числе гарантий правового статуса должностных лип органов финансового контроля закрепляется недопустимость воздействия на должностных лиц органов финансового контроля с целью воспрепятствовать исполнению ими служебных обязанностей либо добиться принятия решения в чьих-либо интересах. За совершение насильственных действий, нанесение оскорблений или клевету, распространение искаженной информации о выполнении должностным лицом служебных обязанностей в сфере финансового контроля виновные привлекаются к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации. Наряду с этим в законодательстве появляются положения об ответственности и самих должностных лиц органов финансового контроля, что свидетельствует о выстраивании взаимоотношений между проверяющими и проверяемыми на цивилизованных началах.
Отдельного внимания заслуживает вопрос о внешнем формальном выражении концепции финансового контроля в субъектах Федерации. Речь идет о трех разновидностях форм и их особенностях, применяемых в разных субъектах Российской Федерации. Первоначально это были законы о контрольных функциях или самого субъекта Федерации, или его законодательного органа (например. Свердловская обл. В некоторых субъектах идеи финансового контроля были формализованы в законах о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в соответствующем субъекте Федерации (например, в Алтайском крае.
Предпочтительной формой должны стать законы субъектов Российской Федерации о финансовом контроле на соответствующей территории, как это имеет место в Волгоградской области, Республике Саха (Якутия). Именно в таких законах возможно наиболее полно и обстоятельно на основе теоретической концепции урегулировать все отношения, возникающие в сфере финансового контроля, согласовав их с федеральным уровнем. Помимо этих законов должны быть приняты или усовершенствованы действующие законы субъектов о контрольно-счетных органах.
Заключение
Таким образом, можно резюмировать, что первоначальные основные компоненты концепции финансового контроля, осуществляемого на уровне субъектов Российской Федерации, обозначились в течение десяти лет. Однако по ряду причин нельзя считать этот процесс завершенным, а концепцию - сформированной. Во-первых, далеко не во всех субъектах приняты соответствующие законы (возможно, это связано с отсутствием соответствующего закона на федеральном уровне. Во-вторых, и это главное, в принятых законах имеются многочисленные противоречия, несогласованность, пробелы, по-разному определяются одни и тс же категории, присутствует различие в трактовках норм федерального законодательства, в частности, норм об ответственности и возможностях их применения, имеются и другие недостатки.
В итоге, следует отметить, что в нормативно- правовых актах, обеспечивающих правовое регулирование и осуществление контрольно-счетной деятельности в субъектах России, должно быть в достаточной степени обозначено концептуально правовое пространство государственного и муниципального финансового контроля, должны быть в полной мере учтены все социально-экономические и политические условия, сложившиеся не только в регионе, но и в стране в целом в настоящий момент, а их концептуальная основа должна полностью отвечать требованиям нынешнего этапа государственного строительства и проводимой в государстве политики в области финансово-экономической стабилизации в обществе.
Итак, общая концепция правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах РФ должна увязывать общегосударственные процессы с региональными, обеспечивать их гармоничное сочетание и развитие. Она должна иметь конкретно-исторические рамки, т.е. быть рассчитанной на текущий период, среднесрочную и долгосрочную перспективу. Кроме того, в концепции должны быть аккумулированы современные требования информационно-технологического характера, направленные на решение задач первостепенной важности и обеспечения стабильности.
Список использованной литературы
1) Тарасов А. М. Проблемы законодательного обеспечения государственного контроля // Государство и право. 2009. № 10. С. 15.
2) Степашин С. В. Давайте беречь бюджетную копейку // Финансовый контроль. - 2008. № 10(12). С. 28 - 29.
3) Нуриев В. В. Государственный контроль: аспекты развития нормативно-правовой базы// Российская юстиция. 2009. N? 4. С. 41.
4) Бурцев В. В. Государственный контроль: аспекты развития нормативно-правовой базы // Российская юстиция. - 2010. - № 4. - С. 40 - 44.
5) Синева Е. И. Законодательное обеспечение деятельности органов внешнего государственного и муниципального контроля // Государство и право. 2006. № 3. С. 90 - 93.
6) Погосям И.Д. Счетная палата Российской Федерации. М.: Юристь, 1998. С. 106.
7) Бурцев В. В. Государственный контроль: аспекты развития нормативно-правовой базы// Российская юстиция. 2009. N? 4. С. 40.
8) Тарасов А. А/. Проблемы законодательного обеспечения государственного контроля // Государство и право. 2010. № 10. С. 15- 16.
9) Бурцев В. В. Государственный контроль: аспекты развития нормативно-правовой базы // Российская юстиция. 2009. № 4. С. 42.
10) Синева Е. Н. Законодательное обеспечение деятельности органов внешнего государственного и муниципального контроля // Государство и право. 2006. №3. С. 90-93.
11) Областной закон от 14.10.1996№42-03 «О контрольных функциях Законодательного Собрания Свердловской области в сфере бюджета и финансов», в редакции областных законов от 19.11.1998 № 36-03 и от 28.12.2001 № 88-03 //Областная газета. 19%. № 156.
12) Закон Калининградской области от 20.04.1998 № 54 «О контрольных функциях Калининградской областной Думы в сфере бюджета и финансов» (Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
13) Двуреченских В. А. Выступление // Седьмая Конференция Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации. М., 2005. С. 64.