Исходя из принципа федерализма, установленного конституцией Российской Федерации, следует, что часть полномочий и функций лежит на федерации, другая же часть лежит на субъектах федерации. Несмотря на то, что Россия по своему территориально-правовому устройству является федерацией, существуют определенная уверенность, в том, что многие проблемы децентрализации ещё не решены, а в некоторых вопросах, ещё более усугубились.
Неурегулированность Конституцией возможности для субъектов федерации получения достаточных собственных средств и доходов, что ведёт к огромному влиянию со стороны «центра». Отмена выборности глав субъектов фактически лишила самостоятельности граждан в вопросах муниципальной власти и переподчинила высшую власть в субъекте центральному аппарату.
Действующее законодательство еще больше усугубляет и без того слабое положение субъектов, и в целом ряде случаев Конституционный Суд Российской Федерации «одобряет» эту тенденцию. В качестве примера можно привести Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (и его редакцию по состоянию на декабрь 2006 года). Закон устанавливает очень далеко идущие и детализованные возможности вмешательства центра в деятельность исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации. В области законотворчества по предметам совместного ведения большинство полномочий субъекты были вынуждены передать Федерации. Ситуацию не изменили и недавно внесенные в этот Закон поправки. Губернаторы и президенты субъектов Федерации фактически назначаются Президентом РФ. Косвенно, с помощью связанной с процедурой замещения постов глав исполнительной власти субъектов возможностью роспуска местных парламентов, Президент РФ контролирует и региональные законодательные органы. В конце 2005 года Конституционный Суд РФ признал это нововведение конституционным. В Совете Федерации (органе, призванном представлять интересы субъектов на федеральном уровне) больше не заседают влиятельные представители регионов; изменение порядка формирования состава Совета Федерации привело к тому, что направление представителей из региона и для региона со стороны исполнительных и законодательных органов власти субъекта стало необязательным: в палату попадают политики, не имеющие устойчивых связей с регионами и их интересами.
|
|
Возвращаясь к вопросу регулирования полномочий федерации и её субъектов. Устанавливая предметы ведения Российской Федерации, ее субъектов, а также предметы их совместного ведения, Конституция Российской Федерации тем самым разделяет предметы ведения на три категории. В ходе федеративной реформы за органами государственной власти субъектов Российской Федерации, как известно, закреплено 59 групп полномочий по предметам совместного ведения, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и за исполнение которых несут ответственность. Остальные полномочия оставлены за федеральным центром, в этой связи приобрели статус федеральных полномочий и могут быть переданы субъектам Российской Федерации только с субвенциями из федерального бюджета (пункт 7 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ).
|
|
В настоящее время наметился процесс обратной передачи некоторых федеральных полномочий по предметам совместного ведения на места путем их законодательного делегирования с передачей федеральных субвенций. Федеральными законами от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований8 и от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»9 органам государственной власти субъектов Российской Федерации переданы некоторые полномочия Российской Федерации в сфере совместного ведения: по социальной поддержке и обеспечению занятости населения; использованию, охране, защите и воспроизводству лесов; государственной регистрации актов гражданского состояния; проведению экологической экспертизы и государственной экспертизы отдельных видов проектной документации в области градостроительства.
Перечисленные полномочия не определены как собственные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации путем расширения их перечня, установленного пунктом 2 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, и поэтому за субъектами Российской Федерации не закреплены доходные источники, необходимые для их исполнения. Федеральные полномочия переданы в регионы как делегированные сверху с субвенциями из Федерального фонда компенсаций, то есть со сметой расходов на их исполнение. Такой правовой механизм перераспределения компетенции между центром и регионами по предметам совместного ведения, как законодательное делегирование федеральных полномочий, порождает ряд проблем и вопросов.
Даже столь неполный анализ положений российской Конституции и текущего законодательства показал, что Федерация в законодательной сфере обладает большей частью полномочий и, прежде всего, по предметам совместного ведения. Однако также можно увидеть, что и субъекты обладают рядом полномочий, существующих, правда лишь в делегированном виде.