Введение
Переход экономики Украины к рыночным отношениям обусловил объективную необходимость системного исследования региональной экономики, анализа недостатков и противоречий, существующих между центром и регионами в сфере межбюджетных отношений, механизма организации власти в регионах, в частности в разграничении полномочий между местными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, а также административно-территориального строя Украины.
Проблемам региональной экономической политики посвящены многочисленные публикации как молодых научных работников, так и опытных ученых, в частности М. Долишнего, И. Лукинова, С. Дорогунцова, Б. Данилишина, М. Паламарчука, Л. Чернюк, Л. Руденко, О. Шаблия и др., которые создали теоретико-методические предпосылки для дальнейших научных поисков в этой отрасли. В настоящее время анализу финансовых отношений посвящен ряд публикаций, но все они рассматривают проблему в одной плоскости, не учитывая многоаспектность явления и специфику его проявления для отдельных регионов Украины. Среди неотложных проблем в этой сфере - чрезмерность бюджетных расходов на центральную власть, отсутствие реального финансового обеспечения местного и регионального развития.
Основными причинами такого положения являются: нечеткое разграничение полномочий между местными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, большое количество так называемых делегированных полномочий, что лишает субъектов местного самоуправления организационно-правовой самостоятельности; несовершенство статуса органов местного самоуправления регионального уровня, которые фактически лишены собственных исполнительных органов; несовершенство правовой базы; неопределенности по вопросам финансово-экономических основ развития местного самоуправления.
Цель работы - исследовать причины определяющие несовершенство местного самоуправления и проследить пути оптимизации работы его.
Перекосы региональной политики
Согласно статье 95 Конституции Украины, "Бюджетная система Украины строится на основах справедливого и непредвзятого распределения общественного богатства между гражданами и территориальными общинами", то есть предполагает формирование ее снизу - от уровня территориальной общины. Однако до настоящего времени весь бюджетный процесс продолжает базироваться на откровенном финансовом диктате центральных, областных и районных органов государственной власти. Сегодня органы местного самоуправления не в состоянии влиять на формирование как централизованных местных бюджетов (областного или районного), так и Государственного бюджета Украины, поскольку их собственные доходы мизерны.
Чрезмерная централизация государственных финансовых ресурсов искажает рыночные реформы, ведь теоретические обобщения и опыт многих стран мира неопровержимо доказали, что никакие централистские и автаркистские модели управления территориальными и региональными системами страны не в состоянии обеспечить положительные экономические и политические сдвиги, тормозят инициативу и экономические интересы регионов, приводят к отставанию, застою и кризисному положению хозяйства регионов и всего государства 1. Вместе со слабой руководимостью экономики государства указанные негативы усиливаются отсутствием четкого, понятного, прогрессивного законодательства и правовых норм ответственности за бюджетно-финансовые просчеты и излишние расходы государства из-за ошибочных решений должностных лиц, законодательных актов, причиняющих вред экономике. Речь идет, следовательно, и об отсутствии ответственности Президента Украины как активного участника законодательного и исполнительного процессов за осуществляемую в Украине экономическую стратегию и ее возможные последствия 2, когда, к тому же, не обеспечен эффективный механизм функционирования национальной экономики 3.
На примере финансового и экономического положения регионов хорошо видно хаос в национальной экономике вследствие отсутствия действенного рационального механизма хозяйствования и четкого законодательства относительно распределения в первую очередь бюджетных средств и функциональных полномочий между всеми звеньями власти в процессе реализации финансовой политики государства. В настоящее время в связи с тем, что метод распределения финансовых ресурсов государства по звеньям бюджетной системы в отношении регионов имеет конфиска-ционный характер 4, все финансовое бремя переложено с центра на регионы, подтверждением чему является то, что регионы задыхаются от острых, годами не решаемых и постоянно возрастающих проблем из-за хронического недофинансирования со стороны государства. В наиболее сложном положении оказалась социальная сфера регионов, что не позволяет реально сдерживать процессы обнищания и депопуляции населения, а демографический кризис приобрел катастрофический характер, вследствие чего на региональном уровне возникли очаги повышенной социально-политической напряженности. Искажение и имитация рыночных реформ сопровождаются утратой частью населения мотивации к предпринимательской деятельности, что привело к такому разрушительному общественному явлению, как полное безразличие населения. Следовательно, устранение первопричин этих и других отрицательных явлений становится одной из самых главных задач по национальной безопасности.
Сегодня промышленный потенциал регионов, по нашим выборочным исследованиям, используется на уровне 15-50%, и это свидетельствует о том, что значительная часть предприятий вообще не работает. В некоторых регионах большое количество промышленных объектов с высокими капитале - и энергоемкостью истощают местные ресурсы, продолжают загрязнять окружающую среду и не дают ощутимого эффекта ни регионам, ни государству.
Днепропетровщина, требующая значительных средств на возмещение самого высокого в стране уровня экологической и техногенной нагрузки, наоборот, по вкладу в формирование национального дохода занимает одно из ведущих мест в стране, а по использованию - двенадцатое, хотя этот регион требует намного больших затрат, чем Херсонская, Николаевская и другие области 5.
От внутренней несбалансированности страдает и структура экономики многих аграрных регионов Украины. В соответствии с этим продолжает деформироваться макроструктура экономики, обостряющая дефицит государственного и региональных бюджетов.
Валютно-финансовая, кредитная, налоговая и ценовая политика государства должны были бы создавать предпосылки для внутрирегионального накопления, формирования финансово достаточных местных бюджетов и крайне необходимых для регионов фондов финансового регулирования. Только при таких условиях властные структуры областей и районов могут влиять на развитие предпринимательства, активизацию инициативы по совершенствованию и эффективному использованию трудового потенциала, ресурсов, росту товарного производства и жизненного уровня людей. Однако продолжается изъятие государством бюджетных средств некоторых областей и Киева, что ослабляет финансово-экономическую базу многих регионов и
Это не позволяет принимать целенаправленные меры государственной региональной экономической политики, которые обеспечивали бы эффективное регулирование процессов регионального и местного развития, согласование действий центральных и местных органов исполнительной власти относительно структурной перестройки экономики страны, поскольку в Украине за последние годы сформирована неконтролируемая власть феодального типа.
Вспомним известный еще со времен директивного управления постулат: "Рациональное размещение производительных сил, то есть территориальное распределение предприятий и их комплексов по административным и крупным экономическим районам, обеспечивает экономию общественного труда, комплексное развитие районов и специализацию их хозяйств, устраняет чрезмерное скопление населения в крупных городах, способствует преодолению существенных различий между городом и селом, дальнейшему выравниванию условий экономического развития регионов страны". Этот постулат продолжает эксплуатироваться в Украине и в настоящее время в том плане, что слова "с одинаковым успехом" означают, что ни тогда, ни теперь практическое воплощение в жизнь такой идеи (или даже философии) так и не сдвинулось с нулевой отметки.
И все же, если во времена командно-административных методов управления экономикой объективно существовали хотя бы какие-то предпосылки планово-территориальной организации производства, то при рыночных отношениях такая идея даже теоретически не имеет оснований для существования. Ведь рыночная экономика опирается, прежде всего, на предприимчивость субъектов хозяйствования, и стремление со стороны государства регулировать эту способность - напрасное дело. Можно, конечно, говорить о создании условий для расцвета предпринимательства, но это уже совсем другое дело.
Несмотря, однако, на объективные предпосылки, исключающие саму возможность разработки и реализации государственной региональной экономической политики в приведенном понимании, этот вопрос уже в течение нескольких лет инициируется к рассмотрению на самом высоком государственном уровне. Речь идет, в частности, о воплощении Концепции государственной региональной политики 6, в которой провозглашены очень правильные и довольно привлекательные императивы, но не более того. В ней не просто отсутствует, а объективно сделано невозможным создание реальных механизмов, которые могли бы обеспечить реализацию этих, по существу, призывов, что и превратило их в утопию.
По этой Концепции, механизм государственного регулирования развития регионов должен предусматривать прежде всего права и обязанности регионов в бюджетно-налоговой политике страны, соответствующие полномочия в управлении государственным имуществом, участие в реализации государственных программ. Сознательно или нет, но этот перечень не имеет логического продолжения в том понимании, что общее благосостояние населения региона будет непосредственно зависеть от уровня развития производительных сил в пределах его территории. С точки зрения рыночных отношений именно в такой плоскости нужно было бы определять экономические полномочия центра и отдельных территориальных образований.
Простые обещания и призывы к братским отношениям центра и провинций при формировании соответствующих бюджетов относительно стабилизации и либерализации налоговой нагрузки, финансовые жертвы центра в новых, рыночных условиях выглядят не какими-то там пустяками, а попытками и в дальнейшем держать регионы на коротком поводке. И такие попытки никак не "вписываются" в законы рыночной экономики, что вызывает даже подозрение относительно двойных стандартов в проведении в Украине рыночных реформ. В последнее время в экономической литературе высказывается мысль о цели формирования экономической политики украинского государства, которая осуществляется не в интересах общества, а в интересах "группы давления", которая не причастна к исполнительной власти. Таким образом, украинское государство из универсального общественного института, призванного политически и экономически обеспечивать национальные интересы и регулировать правила поведения субъектов экономической деятельности, превратилось в акционерную компанию, наделенную правами произвольно изменять "правила игры" в свою пользу. При таких условиях владение контрольным пакетом акций открывает широкий доступ бизнес-элитам к колоссальному обогащению в результате ожесточенной борьбы за места в высших эшелонах государственного аппарата для осуществления ими фактически асоциальных клановых интересов 7, пренебрежения национальными интересами с одновременным "калькулированием" недостаточно эффективных шагов соседних и других государств 8.
Неудержимое желание центра и в дальнейшем оставаться монополистом в перераспределении финансовых ресурсов страны привело к определенному искажению действующего законодательства. Несмотря на провозглашенную приверженность рыночным реформам, центральные органы власти остаются фундаментом почти полного финансового диктата в отношении местных органов власти, и это стало возможным прежде всего вследствие вполне сознательного "исключения из игры" местных представительских органов власти и местного самоуправления.
Полномочиям центральных и местных органов власти вместе с бюджетной сферой в Конституции Украины уделено особое внимание, и только внимательное рассмотрение позволяет проследить некоторое, так сказать, своеобразие общей системы организации власти в государстве. В наибольшей мере имеющиеся противоречия и нестыковки этой системы касаются областного и районного уровней, поэтому именно о данных звеньях наш дальнейший разговор.
В соответствии с Конституцией органами местного самоуправления, представляющими общие интересы территориальных общин сел, поселков и городов, являются районные и областные советы (ст.140). Они утверждают программы социально-экономического и культурного развития соответствующих областей и районов и контролируют их выполнение (ст.143). Материальная и финансовая основа местного самоуправления - движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов (ст.142). Все, как будто, на месте, за исключением небольшой "мелочи" - представительские органы имеются, но их исполнительных подразделений нет. Раньше их называли исполкомами - исполнительными комитетами соответствующих советов. Этот пробел закрыт довольно неожиданным способом: исполнительную власть в областях и районах, городах Киеве и Севастополе осуществляют местные государственные администрации (ст.118). На первый взгляд, вопрос организации власти на местах полностью урегулирован. Но цепная реакция на этом этапе еще не завершена, ведь местные советы - выборные органы, а местные государственные администрации - это структуры Президента Украины.
При таких условиях вопрос о том, кто является в регионе самым главным, не мог не возникнуть, и он действительно возник. И здесь начинаются уже совсем удивительные вещи. В соответствии со ст.118 Конституции местные государственные администрации подотчетны и подконтрольны советам в части полномочий, делегированных им соответствующими районными или областными советами. Отметим: лишь в определенной части. В то же время органам местного самоуправления могут передаваться законом отдельные полномочия органов исполнительной власти, и в таком случае они становятся подконтрольными этим органам (ст.143). Даже при большом желании подобное "сотрудничество" не может принести полезных результатов регионам. Скорее - наоборот, и очевидно, формирование такого механизма организации власти на местах предполагало какие-то другие задачи, а не пропорциональное и динамичное развитие регионов.
Как бы там ни было, но модель региональной политики, закрепленная в Основном Законе страны, как и раньше, опирается главным образом на непосредственное вмешательство центра в деятельность местных органов власти.
В целом, по мировым критериям, уровень экономического развития Украины был самым низким, а сегодня наблюдается его рост, но среди отдельных регионов этот уровень колеблется в довольно широких пределах. Как и в предыдущие 10 лет, более высокая деловая активность наблюдается в центральных, южных и восточных регионах. Подобные факты показывают, что факторы, тормозящие рыночную активность, остаются довольно весомыми. Привлекает значительное внимание то обстоятельство, что центр тяжести экономической деятельности последовательно и неуклонно смещается в сторону финансово-посреднической деятельности. Например, Киев по объему полученной прибыли (даже без учета прибыли банков) далеко опередил такие традиционно производственные регионы, как Донецкая и Запорожская области.
Из общего количества административно-территориальных образований самодовлеющими можно считать лишь 10. Остальные регионы - хронически бедные, которые и раньше нуждались в дотационной поддержке, и теперь прокормить себя не в состоянии (прежде всего это касается Волынской, Житомирской, Закарпатской и Тернопольской областей). С другой стороны, среди самодовлеющих регионов особенно следует выделить Киев, Донецкую, Днепропетровскую, Запорожскую, Одесскую и Сумскую области. Это - "дойные коровы" Украины, которые обеспечивают не только себя, но и через государственный бюджет дают возможность сводить концы с концами другим регионам.
Анализ структуры бюджетных поступлений областей позволил выявить еще одну довольно показательную тенденцию. При других равных условиях соотношение между подоходным налогом с граждан и налогом на прибыль предприятий свидетельствует о том, что имеющиеся ресурсы главным образом "проедаются", или о том, что эти ресурсы не используются для технического переоснащения и наращивания объемов производства в регионах. В целом в Украине это соотношение равняется примерно 0,8, что само по себе еще не свидетельствует об инвестиционном буме. Но тот факт, что в отдельных областях этот показатель колеблется от 0,27 до 2,3, довольно примечателен, ведь в конечном счете именно это соотношение определяет уровень бюджетного обеспечения, а следовательно, свидетельствует о недостаточности дотаций.
Годами высокие должностные лица государства неутомимо провозглашают тезисы о нормализации межбюджетных отношений, а воз и ныне там. Благие намерения - это только намерения, и Кабинет Министров Украины не имеет достаточно власти решать эти вопросы. Как бы там ни было, но государство в бюджетной сфере и дальше продолжает придерживаться феодальной философии - максимально опустошать местные бюджеты вследствие изъятий средств в государственный бюджет и несовершенных местных налогов и сборов, с последующим предоставлением им бюджетных дотаций и субвенций. Об этом свидетельствуют бюджетные составляющие (см. табл.1 и 2).
Таблиц 1 Доходы бюджетов в 1999-2006 гг. *
Годы | Сводный бюджет Украины (млн. грн) | В том числе | |||
государственный бюджет | местные бюджеты | ||||
всего (млн. грн) | в% к сводному | всего (млн. грн) | в% к сводному | ||
1999 (млрд. руб) | 1227,5 | 643,7 | 52,4 | 583,8 | 47,6 |
20689,9 | 12047,6 | 58,2 | 8642,2 | 41,8 | |
30218,7 | 19266,4 | 63,8 | 10952,3 | 36,2 | |
28112,0 | 15973,8 | 56,8 | 12138,2 | 43,2 | |
28915,8 | 15705,0 | 54,3 | 13210,8 | 45,7 | |
49117,9 | 34806,1 | 70,9 | 14311,8 | 29,1 | |
54934,6 | 37199,0 | 67,7 | 17735,6 | 32,3 | |
61954,3 | 42525,0 | 68,6 | 19429,3 | 31,4 |
* Статистичний щорічник України за 2007 рік. Державний комітет статистики України. К., "Консультант", 2003, с.60-62.
Правила бюджетных взаимоотношений сегодня очень часто напоминают "игру в одни ворота". Например, в 2006 г. было предусмотрено сначала сосредоточить в государственном бюджете 75,2% общих бюджетных поступлений, а уже потом решать, какому региону предоставить финансовую поддержку, а какому - нет. Причина такого поведения вполне понятна - непроизводительные расходы в Украине превысили все пределы. Однако перекладывать правительственные долги на плечи всего населения становится все труднее. Регионы оказывают все большее сопротивление манипулированию на государственном уровне нормативами отчислений из местных бюджетов в государственный бюджет.
Таким образом, действующая система налогов и сборов требует пересмотра на уровне центральных органов власти относительно налогов и сборов, следует ликвидировать неэффективное налогообложение, тормозящее производственные процессы. Назрела необходимость совершенствования налогово-бюджетного механизма регионов, который потенциально способен влиять на реальный сектор экономики, ведь действующая налоговая система превратила в убыточные предприятия такие отрасли, как машиностроение, капитальное строительство, легкая промышленность и даже - плодоовощная. Неотложным является реформирование бюджетной системы и межбюджетных отношений на основе повышения роли местных налогов и сборов, установление нормативной зависимости роста заработной платы в бюджетных организациях регионов от повышения доходов местного бюджета.