аккредитованного в качестве независимого эксперта антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов распоряжением Минюста России от 29.01.18. №2918, в соответствии со статьей 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ “Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов”*, пунктом 4 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, проведена антикоррупционная экспертиза.
Закона Кемеровской области от 05.07.12 №81-ОЗ (в ред. от 21.03.18 №11-ОЗ) «О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий» принят в целях реализации отдельных положений Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".
В представленном законе, с внесенными изменениями от 25.10.2017 г выявлены следующие коррупциогенные факторы[1]:
1. Широта дискреционных полномочий, а именно отсутствие и неопределенность сроков, условий, оснований принятия решений.
(Подпункт «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.10 № 96).
Так, пунктами 2, 3, 4, 7, 8 части 1 ст. 2. закона предусмотрено, что
«В целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности дополнительно к местам, в которых в соответствии с Федеральным законом проведение публичного мероприятия запрещается, настоящей статьей определяются места, в которых проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций запрещается. Это места, в которых проведение публичных мероприятий может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры, в том числе:
2) территории, прилегающие ближе чем на 100 метров к местам, указанным в подпункте 1 настоящего пункта;
3) территории, прилегающие ближе чем на 100 метров к зданиям, в которых располагаются органы государственной власти и органы местного самоуправления;
4) территории, прилегающие ближе чем на 100 метров к котельным, водоочистным и водозаборным сооружениям, объектам хранения горюче-смазочных и взрывоопасных материалов;
7) парки, детские и спортивные площадки, а также территории, прилегающие ближе чем на 100 метров к ним;
8) места, где проводятся мероприятия с участием детей, а также территории, прилегающие ближе, чем на 100 метров к ним».
Исходя из цитируемой нормы закона у органа местного самоуправления при принятии решения разрешить или запретить публичное мероприятие в заявленном организатором месте возникает неопределенность в вопросе идентификации условия запрета, а именно ни данный закон, ни ФЗ «О митингах…» не регулируют, ни что именно является «территорией прилегающей, ближе чем на 100м», ни соответственно как они должны оценивать данный запрет при наличии границ «прилегающей территории»: для всей «территории» в рамках ее границ, или только в той ее части, которая является «прилегающей ближе, чем на 100м». Например, в г.Новокузнецк организаторам неоднократно отказывалось в согласовании проведения публичного мероприятия на Площади общественных мероприятий Центрального района на том основании, что несколько квадратных метров площади попадают под зону ближе 100м от здания Следственного комитета, хотя оставшейся площади более чем 15000м2 за пределами указанной зоны было более чем достаточно для соблюдения предельного норматива заполняемости 2 кв.м. на человека Федеральный же закон «О митингах» в регулировании терминов (п.9. ст.2) раскрывает значение «прилегающей территории», что не идентично новому термину, предложенному областным законодателем «территория, прилегающая ближе, чем на 100м», но не нашедшего адекватного правового регулирования в тексте анализируемого областного закона, что в итоге и создает правовую неопределенность для правоприменителя.
2. Принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов. (Подпункт «д» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.10 № 96).
Так, пунктом 8 части 1 ст. 2. закона предусмотрено, что
В целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности дополнительно к местам, в которых в соответствии с Федеральным законом проведение публичного мероприятия запрещается, настоящей статьей определяются места, в которых проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций запрещается. Это места, в которых проведение публичных мероприятий может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры, в том числе:
8) места, где проводятся мероприятия с участием детей, а также территории, прилегающие ближе, чем на 100 метров к ним.
Под местами, где проводятся мероприятия с участием детей, в настоящем пункте понимаются:
территории (площади, улицы, скверы, площадки, пляжи, водоемы, территории, непосредственно прилегающие к зданиям, сооружениям) при проведении на них таких мероприятий;
территории (площади, улицы, скверы, площадки, пляжи, водоемы, территории, непосредственно прилегающие к зданиям, сооружениям), подготовленные для проведения на них таких мероприятий;
территории, специально предназначенные для проведения таких мероприятий.
Под мероприятиями с участием детей в настоящем пункте понимаются торжественные, культурные, спортивные, культурно-спортивные, развлекательные мероприятия с участием детей, не достигших 16-летнего возраста, организуемые и проводимые органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и (или) юридическими лицами».
То есть в силу буквального содержания ч.2.2. ст. 8 ФЗ «О митингах» в компетенции госоргана было установить именно места в которых запрещается проведение публичных мероприятий, в указанном же пункте регулирование запрещенных мест подменяется регулированием субъектов-участников, на что федеральный законодатель региональному прав не делегировал. Иными словами региональный законодатель за пределами своей компетенции запретил проведение публичных мероприятий в ЛЮБЫХ местах, или в неопределенном перечне мест, если в них проводятся или подготовлены мероприятия с определенным субъектным составом (дети). И это одновременно является следующим нарушением:
3. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт (подпункты «г» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.10 № 96).
В том же пункте 8 части 1 ст. 2. Закона установление в перечне запрещенных для проведения публичных мероприятий мест еще одного или категории подменено делегированием правоприменителю запрещать проведение публичных мероприятий в ЛЮБОМ месте, мотивируя это субъектным составом участников (с участием детей) иного мероприятия, запланированного в заявленном организатором месте. То есть при такой формулировке запрета ЛЮБОЕ место по желанию правоприменителя может признаваться им запрещенным, достаточно лишь издать локальный правовой акт о проведении мероприятий с участием детей, что и происходило десятки раз в г.Новокузнецк.
В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается:
Привести все нормы в соответствии с действующим законодательством, исключить из нормативных актов нормы, содержащие коррупциогенные факторы.
1. Принимая во внимание наличие правового регулирования в п.9. ст. 2 ФЗ «О митингах» термина «непосредственно прилегающая территория» именно для регулируемых законом правоотношений исключить использование в тексте закона термина, не нашедшего в нем правового регулирования - «территория, прилегающая ближе, чем на 100м». То есть изложить пункты 2, 3, 4, 7, части 1 ст. 2. закона в следующей редакции:
«В целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности дополнительно к местам, в которых в соответствии с Федеральным законом проведение публичного мероприятия запрещается, настоящей статьей определяются места, в которых проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций запрещается. Это места, в которых проведение публичных мероприятий может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры, в том числе:
2) непосредственно прилегающие территории, к местам, указанным в подпункте 1 настоящего пункта;
3) непосредственно прилегающие территории к зданиям, в которых располагаются органы государственной власти и органы местного самоуправления;
4) непосредственно прилегающие территории к котельным, водоочистным и водозаборным сооружениям, объектам хранения горюче-смазочных и взрывоопасных материалов;
7) парки, детские и спортивные площадки, а также непосредственно прилегающие территории к ним;
2. В связи с необоснованным наделением правоприменителя полномочиями осуществлять запрет проведения публичных мероприятий в любом удобном ему месте или в неопределенном на уровне закона перечне мест путем издания не подлежащих обязательному опубликованию локальных правовых актов об проведении иных мероприятий с определенным субъектным составом (дети): исключить п.8. части 1 ст. 2 Закона.
(указывается способ устранения коррупциогенных факторов: исключение из текста документа, изложение его в другой редакции, внесение иных изменений в текст рассматриваемого документа либо в иной документ или иной способ)
| Эксперт | Мальцев О.Г. | |||
| (наименование статуса) | (подпись) | (инициалы, фамилия) |
Св-во №2918 от 22.01.18
[1] Отражаются все положения нормативного правового акта, его проекта или иного документа, в которых выявлены коррупциогенные факторы, с указанием его структурных единиц (разделов, глав, статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) и соответствующих коррупциогенных факторов со ссылкой на положения методики, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, № 10, ст. 1084).