Описание предметного поля
Как государство может контролировать и анализировать эффективность своей деятельности? Что необходимо для того, чтобы вновь создаваемые государственные программы или отраслевые политики действовали во благо обществу? Необходима их качественная оценка. Под оценкой понимают “комплекс мероприятий, направленный на изучение результатов и эффектов политических и административных решений и действий и обратное включение этой информации в процесс принятия решений”[1].
Осознание необходимости оценивания государственных инициатив пришло в мировую практику относительно недавно, и становление оценки происходило поэтапно. Традиционно выделяют три ключевых периода развития оценки программ и политик.
Первым временным промежутком – «первой волной»- можно считать 1960-70е годы, где основной акцент делался на планирование государственных программ. В данный период начали появляться «передовые государства всеобщего благосостояния», которые ставили во главу угла концепцию укрепления потенциала государства. Это означало, что страны были готовы вести активную политику, модернизируя свои политические и административные институты. Оценка данных действий была просто необходима. В связи с этим активно использовалась модель «Policy cycle Triad», где на первом этапе происходит формирование политики, на втором – её осуществление и оценка, а на третьем собирается вся необходимая информация, касающаяся данной политики. Затем цикл повторяется. Данный этап, по мнению многих исследователей, характеризуется становлением оценки политик как инструмента принятия политических решений.
Второй этап становления оценки программ и политик можно отнести к середине 1970х- 1980м годов. На волне мирового экономического и бюджетного кризиса, вызванного «нефтяным эмбарго» в 1973 году, в разработке программ и политик государств преобладала потребность в экономии ресурсов. Поэтому в данный период оценка программ и политик приобрела новую направленность: государствами проводился анализ «затраты-выгоды», предпринимались попытки снизить любые издержки.
Третья волна, начавшаяся в конце 1980х- 1990х годов и которая, по мнению многих экспертов, имеет место и сегодня, шла в ногу с новым государственным менеджментом (the New Public Management). На данном этапе оценка начинает проводиться с двух сторон: оценка «затраты-выгоды», заимствованная из второй волны, всё так же активно проводилась и в данный период, и её можно отнести к «внешней оценке». К внутренней оценке можно отнести мероприятия, предусмотренные в соответствии с «управленческим циклом», где основными этапами являются постановка целей, их реализация и оценка.
Бесспорно, оценка программ и политик необходима в современном мире. По окончании действия той или иной программы мы получаем результат. Государство должно задумываться о том, насколько этот результат, эти последствия значимы, насколько сильный позитивный эффект они несут в себе, сопоставимы ли издержки с выгодами. Именно для того, чтобы ответить на вопрос: “а хороша ли программа?” и производится оценка программ и политик. Более того, грамотная оценка позволит специалистам сделать выводы о том, что нужно изменить в программе или политике, чтобы добиться наибольшей эффективности и достичь всех поставленных целей.
Сегодня рассмотрение оценки программ и политик представляется весьма актуальным в области изучения государственного и муниципального управления, что подтверждается многообразием научно-исследовательской литературы по данной проблематике и большим количеством стандартов и принципов оценивания в разных странах.
Описание пяти журналов
1) Journal of Policy Analysis and Management (JPAM)
Кто издаёт: Wiley Online Library
Журнал был основан Ассоциацией Анализа Государственной Политики и Управления (The Association for Public Policy Analysis and Management) в США в 1981 году и публикуется от её имени и сегодня. Публикуется ежеквартально.
2) Public Administration and Development (PAD)
Кто издаёт: Wiley Online Library
В журнале рассматриваются и оцениваются практики государственного управления на местном, региональном, национальном и международном уровнях.
Публикуется пять раз в год.
3) Public Administration Review (PAR)
Кто издаёт: Wiley Online Library
Журнал посвящён исследованиям, теории и практике в области государственного управления. Будучи созданным в 1940 году, он сегодня является официальным журналом Американского Общества по Вопросам Государственного Управления (the American Society for Public Administration).
Публикуется раз в два месяца.
4) Policy Studies Journal (PSJ)
Кто издаёт: Wiley Online Library
Это официальный журнал Организации Политических Исследований (the Policy Studies Organization) и the American Political Science Association's Public Policy Section. Журнал публикует статьи по широкому кругу вопросов, затрагивающих государственную политику. Начал публиковаться в 1972 году.
Публикуется ежеквартально.
5) Australian Journal of Public Administration (AJPA)
Кто издаёт: Wiley Online Library
Это официальный журнал Института Государственного Управления Австралии (the Institute of Public Administration Australia). Направленный на разнообразный круг читателей, журнал освещает круг вопросов, затрагивающих практику государственного управления и политик. Хотя журнал и фокусируется на проблемах Австралии по данному вопросу, в нём также имеют место и статьи, касающиеся международных событий, имеющих отношение к опыту данного государства.
Публикуется ежеквартально.
Описание лидирующих статей
1) Presidential address: From the Great Society to Continuous Improvement Government: Shifting from "Does It Work?" to "What Would Make It Better?"
Автор: Douglas J. Besharov, юрист и первый директор национального центра США по Жестокому Обращению с Детьми и Безнадзорности. Также является профессором в Университете штата Мериленд, в Школе Государственной Политики.
ИЦ: 3.
Журнал: JPAM, Sep 2009
2) Overcoming the Barriers to Cooperation: Intergovernmental Service Agreements.
Авторы: Kwon, Sung-Wook- Доцент факультета Политических Наук Техасского университета. Получил докторскую степень государственного управления в Университете штата Флорида.
Feiock, Richard C. – Директор-основатель научно-исследовательской лаборатории Местного Управления в университете штата Флориды. Ph.D.
ИЦ: 3.
Журнал: PAR, Nov-Dec 2010
3) Reassessing Privatization Strategies 25 Years Later: Revisiting Perry and Babitsky's Comparative Performance Study of Urban Bus Transit Services
Авторы: Leland, Suzanne- Профессор политических наук в Университете Северной Каролины на факультете Политических Наук и Государственного Управления. Она преподает и исследует городскую политику, государственное и местное самоуправление, а также межправительственные отношения. Ph.D.;
Smirnova, Olga.- Доцент факультета Политологии в университете Восточной Каролины.
ИЦ: 3.
Журнал: PAR, Sep-Oct 2009
4) The Program Assessment Rating Tool and the Government Performance and Results Act Evaluating Conflicts and Disconnections.
Авторы: Gueorguieva Vassia, Accius Jean,
Apaza Carmen - 5 лет работа в Организации Американских Государств в качестве главного эксперта в области государственного управления; Разработала инновационную
государственную программную реформу, направленную на достижение более высокого уровня эффективности в правительстве.
Bennett Lamar, Brownley Clinton, Cronin Shea, Preechyanud Panote.
Все авторы преподают в American University и имеют Ph.D.
ИЦ: 4.
Журнал: ARPA, 2009 (в порядке исключения, из запасной группы журналов)
5) Australia's Indicator-Based Sustainability Assessments and Public Policy.
Авторы: Hezri Adnan A.,
Dovers Stephen R. – Директор (Fenner School of Environment and Society
ANU College of Medicine, Biology and Environment)
ИЦ: 3.
Журнал: AJPA, Sep 2009
Краткое описание статьи
Проблема оценки программ и политик относится к числу актуальных в мировой практике. Опыт США в данном направлении является одним из наиболее интересных для рассмотрения, так как Соединённые Штаты – это признанным лидер в области оценки программ на сегодняшний день. В статье «The Program Assessment Rating Tool and the Government Performance and Results Act. Evaluating Conflicts and Disconnections” авторами рассматривается оценка семи программ на основе GPRA (Закона «Об оценке результатов деятельности правительства»- 1993г.) и PART (Системы рейтинговой оценки программ).
Хотя Административно-бюджетное управление (Office of Management and Budget) и утверждало, что данные инструменты взаимодополняют друг друга, однако в реальности связь между ними крайне слаба. Ввиду этого уместно было бы выдвинуть гипотезу о том, что система PART далеко не совершенна и по некоторым аспектам она противоречит GPRA.
Описывая суть GPRA, авторы подчёркивают, что данный закон является первым представителем инициативы конгресса, который принял форму законодательства, и направлен на оценку эффективности деятельности правительства. Законом предусматривается, что учреждения определяют свои цели и задачи на срок от 3 до 5 лет; также задаётся направление для осуществления этих целей и задач; выделяются ключевые внешние факторы, которые могли бы существенно повлиять на достижение поставленных целей и задач; наконец, определяются показатели деятельности, которые будут использованы для оценки прогресса во время или по истечению действия программы.
PART - совершенно новый механизм, целью которого было осуществление более эффективного использования средств госбюджета при помощи рейтингового механизма - был разработан Административно-бюджетным управлением (Office of Management and Budget). Сегодня PART используется для выявления плюсов и минусов федеральных программ, основное внимание уделяет эффективности исполнения программ. Суть PART заключается в том, что он состоит из 30 вопросов, которые относятся к четырём областям оценки, таким, как структура и цель программы, степень конкретизации целей и задач, достигнутых результатов; необходимость проведения програмы в дальнейшем; необходимость обеспечения программы бюджетными и небюджетными средствами; оценка качества показателей конченого эффекта и результата. Ответы на данный вопросник оцениваются от 0 до 100 (100 – наилучший ответ). Далее оценки формируются в общие баллы, исходя из которых составляется конечный рейтинг: «эффективные, достаточно эффективные, формально приемлемые, неэффективные» [2] программы.
В контексте работы авторами была рассмотрена типология программ по Дж.Уилсону, который разделяет организации на 4 типа – «процедурные, производственные, ремесленные и справляющиеся». Исследовав 7 различных программ, их тип в соответствии с типологией Уилсона, рейтинг PART и оценку GPRA, авторы приходят к заключению, что некоторые программы обладают ненаблюдаемыми и неизмеримыми результатами, а значит, что не все из них можно отнести к производственному типу. Однако при оценке в соответствии с PART все программы заранее определяются как производственные, что неправильно, и это значительно ограничивает применимость данной оценки к реальности. Исследователями подчеркивается, что PART не учитывается факт, что результаты некоторых программ могут не быть измеримы. Более того, после проведённого анализа освещаются семь основных недостатков PART[3], которые необходимо учесть в процессе дальнейшей модернизации этой системы. Выяснилось, что PART и GPRA имеют много противоречий в своих методах оценивания, что негативно влияет на результат, особенно если при оценке программ учитываются оба метода.
1) Хотя некоторые показатели PART и GPRA схожи и данные инициативы
изначально предполагались как взаимодополняющие друг друга, в большинстве случаев при оценке программ показатели никак не пересекаются друг с другом, что, безусловно, влияет на результат оценки. Так, например, в рассмотренном исследовании оценка PART в 3х из 7ми случаев совершенно не принимала во внимание ранее созданные показатели GPRA.
2) GPRA и PART могут предоставлять весьма противоречивую информацию об
эффективности программы. Расхождения в оценке программ авторы связывают с системными недостатками, то есть отсутствием согласованности в показателях PART и GPRA.
3) В отличие от GPRA, при оценке PART не учитываются намерения составителей
программы, что значительно снижает эффективность оценки.
4) В системе PART также не учитывается исторический аспект, который привёл к
возникновению тех или иных программ; более того, не принимались во внимание особые намерения конгресса при составлении данной программы.
5) При оценке при помощи системы PART уделяется внимание только программному
уровню: целям программы и дизайну; измерению эффективности программы; управлению программой и ее результатами и т.д. Напротив, при помощи GPRA предоставляется информация об общей производительности учреждения в управлении его программами. Данная оценка является гораздо более глубокой и всеобъемлющей, чем в PART.
6) При помощи PART противоречиво оцениваются программы, которые имеют
сходные цели и задачи. Одна программа может быть оценена негативно, если она повторяет некоторые аспекты предыдущих федеральных, государственных или местных программ. Однако другая будет оценена положительно, если в ней имеет место «сотрудничество» со схожими программами, где есть аналогичные цели и задачи. За это противоречие и субъективизм многие и критикуют систему оценки PART.
7) При помощи GPRA уделяется внимание большому количеству внешних факторов,
которые влияют на достижение целей программ. В то время как, исходя из системы PART, важным фактором считается лишь то, как партнёры влияют на исполнение программы.
Так, например, в программе Medicare одной из основных целей является улучшение здоровья пожилых людей. Однако очевидно, что эта цель сможет быть достигнута не только при осуществлении программы, но и при успешном развитии медицины и появлении новых технологий. В оценке GPRA данный фактор принимается во внимание, в то время как при оценке PART он не учитывается.
Таким образом,из-за существования двух методов оценки программы, которые дают разные результаты, в США сложно дать реальную оценку эффективности той или иной программы. Авторы статьи считают, что на данный момент полезность и эффективность системы PART как дополнительного инструмента для GPRA является весьма ограниченной, она вызывает много споров. Поэтому в соответствии с выделенными в статье недостатками, необходима полная модернизация системы PART.
[1] Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов, Вып.1// под ред. Д.Б.Цыганкова, - М., 2006. –стр.7.
[2] Gueorguieva V., Accius J., Apaza C., Bennett L., Brownley C., Cronin Sh., Preechyanud P. The Program Assessment Rating Tool and the Government Performance and Results Act. Evaluating Conflicts and Disconnections// The American Review of Public Administration. - May 2009. -Vol. 39, - №3, p.227.
[3] Gueorguieva V., Accius J., Apaza C., Bennett L., Brownley C., Cronin Sh., Preechyanud P. The Program Assessment Rating Tool and the Government Performance and Results Act. Evaluating Conflicts and Disconnections// The American Review of Public Administration. - May 2009. -Vol. 39, - №3, pp.237-242.