ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
К проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» в части допуска к управлению транспортными средствами водителей при осуществлении ими предпринимательской или трудовой деятельности»
Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон
«О безопасности дорожного движения» в части допуска к управлению транспортными средствами водителей при осуществлении ими предпринимательской или трудовой деятельности» (далее − законопроект) подготовлен во исполнение пункта 3 поручения Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева от 24 марта 2017 г. № ДМ-П9-1723 о совершенствовании системы профессионального обучения водителей большегрузных автотранспортных средств, а также пункта 1 Плана мероприятий по повышению качества подготовки водителей транспортных средств различных категорий и совершенствованию профессиональной подготовки и переподготовки водителей, осуществляющих коммерческую деятельность по перевозке пассажиров и грузов, утвержденного Первым заместителем Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шуваловым от 31 октября 2016 г. № 8374п-П9, о законодательном закреплении обязанности прохождения периодической переподготовки и (или) повышения квалификации по соответствующим образовательным программам водителей, допускаемых к осуществлению коммерческой перевозки пассажиров и грузов. Степень аварийности на дорогах в Российской Федерации остается очень высокой. По официальной статистике ГИБДД МВД России за январь-ноябрь 2017 г. произошло 152605 дорожно-транспортных происшествия (далее − ДТП), в которых погибло 17161 и ранено 193950 человек. Остаются высокими показатели ДТП и пострадавших из-за нарушения правил дорожного движения водителями автобусов и грузовых автомобилей. Так, за январь-ноябрь 2017 года эти показатели соответственно составили 4992 ДТП, в которых погибло 290 человек, 7673 пострадало и 9743 ДТП, в которых погибло 1597 человек и пострадало 12297.
По оценке экспертов, более 80% всех ДТП происходит по вине водителей, когда они не могут просчитать последствия превышения скоростного режима, оценить дорожные условия, техническое состояние транспортного средства. Именно поэтому ключевым моментом в обеспечении безопасности дорожного движения является подготовка водителей.
Система подготовки водителей транспортных средств в Российской Федерации основывается на положениях Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее – Закон о безопасности дорожного движения), Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ
«Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон об образовании), Примерных программ профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий, утвержденных приказом Минобрнауки России от 26 декабря 2013 г. № 1408 (зарегистрирован в Минюсте России 9 июля 2014 г., № 33026) (далее − приказ № 1408). Указанная система предусматривает единую подготовку водителей, желающих работать по найму или осуществлять предпринимательскую деятельность, связанную с управлением транспортными средствами (далее − «водитель-профессионал»), а также водителей, планирующих управлять транспортными средствами только для собственных нужд, без осуществления трудовой деятельности (далее − «водитель-любитель»).
Вместе с тем, лица, не желающие работать по найму, осуществлять предпринимательскую деятельность, связанную с управлением транспортными средствами (далее − профессиональная деятельность), вынуждены изучать ряд организационно-управленческих дисциплин, не связанных с безопасностью дорожного движения. Так, в соответствии программами, утвержденными приказом № 1408, при обучении на категорию «В» необходимо изучить:
нормативные правовые акты, определяющие порядок перевозки грузов автомобильным транспортом;
технико-эксплуатационные показатели работы грузовых автомобилей;
принципы организации перевозок массовых навалочных и сыпучих грузов;
специализированный подвижной состав;
диспетчерское руководство работой подвижного состава;
оперативный учет работы водителей;
нормативное правовое обеспечение пассажирских перевозок автомобильным транспортом;
заключение договора фрахтования транспортного средства для перевозки пассажиров и багажа по заказу,
организацию таксомоторных перевозок пассажиров и многое другое.
Представляется, что указанные требования избыточны для водителей, не планирующих заниматься профессиональной деятельностью.
В то же время водители, нацеленные на осуществление профессиональной деятельности, приходят к работодателю после обучения в автошколе с недостаточным уровнем подготовки. Так, Российский автотранспортный союз как представитель работодателей отмечает необходимость пересмотра программ подготовки профессиональных водителей в части усиления практического обучения вождению во внештатных ситуациях, дополнения программ отработкой вождения сочлененного и двухэтажного автобуса, блоками обеспечения транспортной безопасности при перевозке пассажиров и грузов, в том числе опасных.
В настоящее время работодатели с применением собственных ресурсов вынуждены осуществлять повторную подготовку водителей, окончивших автошколы, но не имеющих опыта работы по профессии водителя автомобиля.
Данная ситуация требует принятия дополнительных мер в отношении водителей, ориентированных на осуществление профессиональной деятельности, путем усиления их первичной подготовки и внедрения системы повышения квалификации.
Вместе с тем, Закон об образовании не позволяет применить такие меры выборочно только к «водителям-профессионалам», поскольку после прохождения обучения в автошколах все обучившиеся лица, вне зависимости от своих будущих ориентиров (на «водителя-любителя» или на «водителя профессионала») получают профессию «водитель автомобиля». Разделение подхода к различным по своей сути категориям водителей невозможно до тех пор, пока все водители находятся в категории профессионалов. Единство категории профессиональных водителей обусловлено отсутствием упрощенных программ обучения для лиц, планирующих управлять транспортным средством для собственных нужд без осуществления профессиональной деятельности. В связи с этим, для применения отдельных усиленных мер к профессиональным водителям в системе подготовки водителей должно произойти их разделение на «любителей» и «профессионалов». Такое разделение должно сопровождаться:
1) исключением из программ подготовки «водителей-любителей» организационно-управленческих дисциплин, не связанных с безопасностью дорожного движения;
2) усилением практической и теоретической подготовки водителей профессионалов при их первичном обучении, а также при последующем прохождении повышения квалификации.
Таким образом, статья 1 законопроекта предусматривает отделение «водителей-любителей» в отдельную категорию, без присвоения профессии «водитель автомобиля» и выведение системы подготовки таких «водителей-любителей» за рамки законодательства об образовании. Категория «водителей- любителей» будет проходить специальную подготовку по примерным программам, разработанным и утвержденным федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации, в организациях осуществляющих образовательную деятельность, прошедших проверку органов федерального надзора для осуществления специальных контрольных, надзорных и разрешительных функций в области обеспечения безопасности дорожного движения на соответствие имеющихся организационно-педагогических, кадровых, материально-технических, информационно-методических ресурсов, требованиям к реализации указанных программ, что будет подтверждаться соответствующим заключением указанного органа федерального надзора.
Соответствующие порядок проверки и выдачи заключения организации, осуществляющей образовательную деятельность, на соответствие требованиям к реализации программам подготовки, переподготовки водителей транспортных средств различных категорий и подкатегорий, а также порядок его аннулирования будут утверждаться МВД России.
Выведение системы подготовки «водителей-любителей» за рамки видов и форм обучения, предусмотренных Законом об образовании, необходимо, поскольку предусмотренные формы и виды обучения либо обязывают обучающихся водителей при получении профессии изучать организационно-управленческие дисциплины, не связанные с безопасностью дорожного движения, избыточные для водителей, не планирующих профессионально заниматься перевозками пассажиров и грузов, либо являются «свободными» и неконтролируемыми (с точки зрения обеспечения безопасности жизни и здоровья участников дорожного движения) формами обучения взрослых или детей в виде кружков и секций, что также не допустимо в вопросах безопасности дорожного движения.
Вместе с тем, законопроект предполагает, что подготовка «водителей-профессионалов» будет осуществляться в действующей системе профессионального обучения, требования к которой определены Законом образовании. Так, после получения водительских удостоверений водители смогут пройти профессиональное обучение, по примерным программам (в области перевозки пассажиров, грузов), утвержденным федерльным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации, в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, и получить соответствующий документ о квалификации. Профессиональное обучение водителей будет направленно на приобретение профессиональных навыков в области коммерческих перевозок, изучение правовых вопросов, трудового законодательства и иного.
Указанное разделение позволит установить требование о периодическом повышении квалификации «водителей-профессионалов», без необоснованного увеличения нагрузки на «водителей-любителей».
Законопроект также позволит работодателю, направлять соискателя, имеющего документ о квалификации, претендующего управлять транспортным средством для перевозки пассажиров или грузов, на прохождение независимой оценки квалификации, предусмотренной положениями Федерального закона
от 3 июля 2016 г. № 238-ФЗ «О независимой оценки квалификации» для подтверждения соответствия квалификации соискателя положениям квалификационных требований, утвержденных приказом Минтранса России от 28 сентября 2015 г. № 287 «Об утверждении профессиональных и квалификационных требований к работникам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом» (зарегистрирован в Минюсте России
9 декабря 2015 г., № 40032).
Механизмы, определяющие разделение «водителей-профессионалов» и «водителей-любителей», должны быть отражены в Законе о безопасности дорожного движения. При подготовке соответствующих изменений Закона о безопасности дорожного движения использован зарубежный опыт.
Основными документами в сфере подготовки «водителей-профессионалов» в Евросоюзе являются:
1. Директива Европейского парламента и Совета ЕС от 15 июля 2003 г.
№ 2003/59/ЕС «О базовой квалификации и периодической переподготовке водителей некоторых автотранспортных средств, занятых в перевозке товаров или пассажиров…», согласно которой каждый водитель, желающий работать по найму, обязан получить карточку водительской квалификации единого образца, либо отметку с кодом в водительском удостоверении под кодом «95». Срок действия такой отметки или карточки единого образца составляет 5 лет. Для повторного получения водительских документов, позволяющих водителю осуществлять профессиональную деятельность, необходимо пройти повышение квалификации, медицинское освидетельствование и сдать соответствующие экзамены.
2. Аналогичными являются положения Хартии качества международных автомобильных грузовых перевозок в системе многосторонней квоты ЕКМТ, которая была принята в мае 2015 года в ходе саммита Международного транспортного форума стран-участниц Европейской конференции министров транспорта.
Так, профессиональная компетентность водителя, в случае его обучения по профессиональным программам (программа профессиональной подготовки водителей транспортных средств, предназначенных для перевозки грузов, или программа профессиональной подготовки водителей транспортных средств, предназначенных для перевозки пассажиров, программа повышения квалификации водителей транспортных средств, предназначенных для перевозки грузов, или программа повышения квалификации водителей транспортных средств, предназначенных для перевозки пассажиров) будет подтверждаться свидетельством о профессии водителя транспортного средства, осуществляющего перевозки пассажиров или водителя транспортного средства, осуществляющего перевозки грузов, выданного организацией осуществляющей образовательную деятельность, после сдачи кандидатом квалификационного экзамена.
Законопроектом закладывается перспектива гармонизации требований профессиональной подготовки водителей в государствах-членах ЕАЭС, при которой документы, подтверждающие прохождение водителями в установленном порядке профессионального обучения будут взаимопризнаваемы.
Законопроектом устанавливается необходимость получения документа о квалификации при первичном обучении по программам профессиональной подготовки, а также каждые 5 лет после прохождения обучения по программам повышения квалификации.
Соответствующие положения законопроекта о необходимости наличия документа о квалификации не будут распространяться на водителей транспортных средств, используемых для осуществления деятельности пожарной охраны, аварийно-спасательных служб или принадлежащих Вооруженным Силам Вооруженным Силам Российской Федерации, другим войскам, воинским формированиям и органам, в которых федеральными законами предусмотрена военная служба, а также в случаях, когда транспортное средство участвует в международном движении.
В связи с масштабностью проектируемых изменений законодательства в сфере подготовки водителей статьей 2 законопроекта предусмотрены отлагательные сроки до вступления в силу от 2 лет.
П Е Р Е Ч Е Н Ь
федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон
«О безопасности дорожного движения» в части допуска к управлению транспортными средствами водителей при осуществлении ими предпринимательской или трудовой деятельности»
Принятие проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» в части допуска к управлению транспортными средствами водителей при осуществлении ими предпринимательской или трудовой деятельности» потребует принятия:
федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления административной ответственности лиц за нарушение требований к осуществлению предпринимательской и трудовой деятельности, связанной с управлением транспортными средствами»
Ответственные исполнители − Минтранс России, соисполнители −
МВД России, Минэкономразвития России.
П Е Р Е Ч Е Н Ь
нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон
«О безопасности дорожного движения» в части допуска к управлению транспортными средствами водителей при осуществлении ими предпринимательской или трудовой деятельности»
Принятие проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» в части допуска к управлению транспортными средствами водителей при осуществлении ими предпринимательской или трудовой деятельности» (далее − законопроект) потребует:
а) отмены следующих нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования:
‑ приказа от 26 декабря 2013 г. № 1408 «Об утверждении примерных программ профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий»;
- приказа от 12 мая 2015 г. № 486 «Об утверждении примерных программ переподготовки водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий»
Срок подготовки: 12 месяцев со дня официального опубликования федерального закона. Ответственный исполнитель – Минобрнауки России.
‑ постановления Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2013 г. № 980 «Об утверждении правил разработки примерных программ профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий
Срок подготовки: 12 месяцев со дня официального опубликования федерального закона. Ответственный исполнитель – Минтранс России.
- приказа МВД России от 4 февраля 2019 г. № 49 «Об утверждении Порядка согласования основных программ профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий».
- приказ МВД России от 4 февраля 2019 г. № 50 «Об утверждении Порядка выдачи заключений о соответствии установленным требованиям учебно-материальной базы организаций, осуществляющих образовательную деятельность и реализующих основные программы профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий, и соискателей лицензии на осуществление образовательной деятельности по указанным программам».
Срок подготовки: 24 месяца со дня официального опубликования федерального закона. Ответственный исполнитель – МВД России.
б) принятия следующих нормативных правовых актов:
‑ постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении порядка разработки примерных программ профессионального обучения водителей транспортных средств, предназначенных для перевозки пассажиров, водителей транспортных средств, предназначенных для перевозки грузов, примерных программ специальной подготовки, переподготовки и повышения квалификации водителей транспортных средств различных категорий и подкатегорий»;
Срок подготовки: 12 месяцев со дня официального опубликования федерального закона. Ответственный исполнитель – федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством Российской Федерации.
‑ приказа федерального органа исполнительной власти (уполномоченного Правительством Российской Федерации) «Об утверждении Примерных программ специальной подготовки, переподготовки и повышения квалификации водителей транспортных средств различных категорий и подкатегорий»;
Срок подготовки: 12 месяцев со дня официального опубликования федерального закона. Ответственные исполнители – федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством Российской Федерации.
‑ приказа федерального органа исполнительной власти (уполномоченного Правительством Российской Федерации) «Об утверждении примерных программ профессионального обучения водителей транспортных средств, предназначенных для перевозки пассажиров и примерных программ профессионального обучения водителей транспортных средств, предназначенных для перевозки грузов»;
Срок подготовки: 12 месяцев со дня официального опубликования федерального закона. Ответственные исполнители – федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством Российской Федерации.
‑ приказа МВД России, утверждающего «Об утверждении порядок проведения проверки и выдачи заключения организации, осуществляющей образовательную деятельность и реализующей программы подготовки, переподготовки и повышения квалификации водителей транспортных средств различных категорий и подкатегорий, на соответствие требованиям к реализации программам специальной подготовки, переподготовки и повышения квалификации водителей транспортных средств различных категорий и подкатегорий, приостановления, возобновления, прекращения действия заключения и аннулирования заключения»;
- приказа МВД России, утверждающего порядок согласования программам специальной подготовки, переподготовки и повышения квалификации водителей транспортных средств различных категорий и подкатегорий;
- приказа МВД России, утверждающего порядок контроля за соблюдением организациями, осуществляющими образовательную деятельность и реализующими программы подготовки, переподготовки и повышения квалификации водителей транспортных средств различных категорий и подкатегорий, требований к реализации программам специальной подготовки, переподготовки и повышения квалификации водителей транспортных средств различных категорий и подкатегорий.
Срок подготовки: 12 24 месяца со дня официального опубликования федерального закона. Ответственный исполнитель – МВД России, соисполнители Минтранс России, Минпросвещения России, Рособрнадзор.
- приказа Минтранса России, утверждающего порядок согласования программ профессионального обучения водителей транспортных средств, предназначенных для перевозки пассажиров, программ профессионального обучения водителей транспортных средств, предназначенных для перевозки грузов;
- Срок подготовки: 24 месяца со дня официального опубликования федерального закона. Ответственный исполнитель Минтранс России, соисполнители МВД России, Минпросвещения России, Ространснадзор.
в) внесения изменений в следующие нормативные правовые акты:
‑ Положение о лицензировании образовательной деятельности, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от
28 октября 2013 г. № 966, в части уточнения лицензионных требований при реализации программ специальной подготовки, переподготовки и повышения квалификации водителей транспортных средств различных категорий и подкатегорий, программ профессионального обучения водителей транспортных средств, предназначенных для перевозки пассажиров и программ профессионального обучения водителей транспортных средств, предназначенных для перевозки грузов».
Срок подготовки: 12 месяцев со дня официального опубликования федерального закона. Ответственный исполнитель –Рособрнадзор, соисполнители МВД России, Минтранс России.
- Правила проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 24 октября 2014 г. № 1097 «О допуске к управлению транспортными средствами» в части уточнения документов о прохождении специальной подготовки, переподготовки и повышения квалификации водителей транспортных средств, являющихся основанием для допуска к сдаче экзаменов.
Срок подготовки: 18 месяцев со дня официального опубликования федерального закона. Ответственный исполнитель – МВД России, соисполнители Минтранс России, Рособрнадзор.
- Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений, утвержденный приказом МВД России от 20 октября 2015 г. № 995, в части уточнения документов о прохождении специальной подготовки, переподготовки и повышения квалификации водителей транспортных средств, являющихся основанием для допуска к сдаче экзаменов.
Срок подготовки: 24 месяца со дня официального опубликования федерального закона. Ответственный исполнитель – МВД России, соисполнители Минтранс России, Рособрнадзор.
- Порядок взаимодействия с организациями, осуществляющими образовательную деятельность и реализующими основные программы профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий, и направления экзаменатора, утвержденный приказом МВД России от 31 января 2017 г. № 33;
Срок подготовки: 24 месяца со дня официального опубликования федерального закона. Ответственный исполнитель – МВД России, соисполнители Минтранс России.
- Примерные программы повышения квалификации водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий, утвержденные приказом Минобрнауки России от 1 марта 2018 г. № 161, в части уточнения вида обучения (специальная подготовка) при подготовке водителей, управляющих транспортными средствами, оборудованными устройствами для подачи специальных световых и звуковых сигналов.
‑ Приказ Минобрнауки России от 2 июля 2013 г. № 513 в части исключения профессии «водитель автомобиля», и дополнения новыми профессиями «водитель, осуществляющий перевозку пассажиров/грузов».
Срок подготовки: 12 месяцев со дня официального опубликования федерального закона. Ответственный исполнитель – Минпросвещения России, соисполнители Минтранс России, Минтруд России.
‑ Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. № 711, в части:
уточнения полномочий по согласованию программ специальной подготовки, переподготовки и повышения квалификации водителей транспортных средств различных категорий и подкатегорий, выдачи заключений о соответствии установленным требованиям учебно-материальной базы организаций, осуществляющих образовательную деятельность и реализующих программы специальной подготовки, переподготовки и повышения квалификации водителей транспортных средств различных категорий и подкатегорий.
Срок подготовки: 12 месяцев со дня официального опубликования федерального закона. Ответственный исполнитель – МВД России.
ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ
К проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» в части допуска к управлению транспортными средствами водителей при осуществлении ими предпринимательской или трудовой деятельности»
Реализация федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» в части допуска к управлению транспортными средствами водителей при осуществлении ими предпринимательской или трудовой деятельности» не потребует дополнительных расходов за счет средств федерального бюджета.
Полномочия, которыми будут наделены федеральные органы исполнительной власти в связи с принятием законопроекта, будут реализованы ими в рамках предельной численности работников и бюджетных ассигнований, предусмотренных на руководство и управление в установленной сфере.
| Проект |
| ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ |
| РАСПОРЯЖЕНИЕ |
от «_____» ______________________г. №_______
МОСКВА
1. Внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» в части допуска к управлению транспортными средствами водителей при осуществлении ими предпринимательской или трудовой деятельности».
2. Назначить статс-секретаря – заместителя Министра транспорта Российской Федерации Зверева Дмитрия Станиславовича официальным представителем Правительства Российской Федерации при рассмотрении палатами Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» в части допуска к управлению транспортными средствами водителей при осуществлении ими предпринимательской или трудовой деятельности».
Председатель Правительства
Российской Федерации Д. Медведев