К основным причинам конфликта интересов на гражданской службе можно отнести следующее:
– нарушение основных требований к служебному поведению гражданских служащих;
– невыполнение обязанностей гражданского служащего;
– несоблюдение при их исполнении прав и законных интересов граждан, организаций, общества и государства;
– несоблюдение норм действующего законодательства;
– нарушение ограничений и запретов, связанных с гражданской службой, в том числе установленных Законом о противодействии коррупции и др.
Среди условий, способствующих возникновению конфликта интересов на гражданской службе, можно назвать:
– высокий уровень неопределенности компетенции;
– дублирование полномочий государственных органов, их структурных подразделений, государственных служащих;
– недостаточное информирование о деятельности органов государственной власти;
– наличие противоречий между нормативными правовыми актами органов власти различного уровня, включение в них положений, способствующих созданию условий для коррупционного поведения, существующие пробелы в правовом регулировании;
– несоблюдение служебной и организационной дисциплины;
– отсутствие или недостаточное использование моральных и материальных ресурсов мотивации государственного служащего, дискриминацию и неодинаковое вознаграждение при выполнении равного объема служебных функций ввиду необъективности и неэффективности системы оплаты труда и др.
Федеральным законом "О противодействии коррупции" четко дается описание способов «избегания» проблем, которые связанны с урегулированием конфликта интересов. Они заключаются в том, что:
1) государственный служащий должен принимать меры, предусмотренные действующим антикоррупционным законодательством по недопущению возникновения конфликта интересов, а также в письменном заявлении ввести в курс дела своего непосредственного руководителя о наличии возникшего конфликта интересов или о предстоящей возможности возникновения конфликта интересов, как только ему станет об этом известно, в противном случае (при непринятии лицом указанных действий) лицо совершит правонарушение, влекущее увольнение указанного лица;
2) руководитель, при наличии необходимой информации о возникновении у государственного служащего личной заинтересованности, которая может привести или приводит к конфликту интересов, должен принять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры по предотвращению или урегулированию данного конфликта интересов.
Служащий не вправе отказаться от исполнения принятого решения руководителя по предотвращению и урегулированию конфликта интересов даже на том основании, что он считает это решение несправедливым или противоправным. Важно понимать, что вовремя не урегулированный конфликт интересов всегда предполагает возможность коррупционных действий со стороны служащего, последствия которых уже могут подпасть под уголовное наказание[18].
Необходимо заметить, что речь может идти не только о материальных выгодах. Предупреждение конфликта интересов нацелено на то, чтобы предотвратить получение служащим любых выгод в ущерб служению государству, обществу и гражданам. Тогда в чем разница между уголовным кодексом и этическими правилами? Прежде всего в том, что за нарушение этических правил при конфликте интересов чиновник привлекается к ответственности самим органом, где он служит, и этот же орган обычно выносит решение по конкретному случаю. В отличие от уголовного судопроизводства разбирательство по делам этического характера обычно проводится в закрытом режиме, а служащие, признанные виновными в этических нарушениях, как правило, подвергаются иным санкциям, чем тюремное заключение. Конечно, этические соображения не могут сравниться по силе предупредительного воздействия с опасением быть разоблаченным и наказанным. Честность должна постоянно подкрепляться опасением перед хорошо работающим прокурором. Уголовный кодекс и этические правила действуют независимо, но дополняют друг друга, ведь законодательство предусматривает, что факты, вскрытые в ходе расследования конфликтов интересов, включая нарушения этики, могут лечь в основу уголовного обвинения[19].
Урегулирование конфликта интересов может быть как в изменении должностного (служебного) положения государственного служащего, который является стороной возникшего конфликта интересов, или же увольнение государственного служащего с занимаемой им должности в установленном законом порядке, так и (или) в отказе от определенной выгоды, которая послужила причиной возникновения конфликта интересов.
Применительно к недопущению и урегулированию конфликта интересов государственных (муниципальных) служащих уже сложилась определенная судебная практика. Например, суд признал правомерным увольнение К., который, будучи начальником отдела ГИМС ГУ МЧС России, осуществлял организацию и контроль ежегодного технического освидетельствования баз (сооружений) для стоянок маломерных судов, а также выдачу разрешений на эксплуатацию указанных баз (сооружений). При этом жена К. являлась учредителем общества с ограниченной ответственностью, на средства которого на водохранилище была возведена дамба-волнолом. К. в период прохождения службы не информировал о своей личной заинтересованности в строительстве и функционировании дамбы-волнолома, мер по урегулированию конфликта интересов не принимал. К. был уволен с государственной службы. Суд, руководствуясь п. 12 ч. 1 ст. 15, п. 10 ч. 1 ст. 16, ст. 19, п. 1 ч. 1 ст. 59.2, п. 1.1 ст. 37 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», признал наличие в действиях К. конфликта интересов и в иске об отмене приказа об его увольнении отказал[20].
Урегулирование конфликта интересов, стороной которого является государственный служащий, производится путем самоотвода или же отвода государственного служащего в порядке, предусмотренном действующем законодательстве Российской Федерации.
Если государственный служащий имеет в собственности ценные бумаги, акции или облигации, то он должен в целях предотвращения конфликта интересов передать указанные ценные бумаги, акции или же облигации в доверительное управление иному лицу в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Рассматривая указанные способы урегулирования конфликта интересов на государственной службе, необходимо отметить основные проблемы урегулирования конфликта интересов, которые заключаются:
- во внесении изменений в должностное (служебное) положение, государственного служащего, который является стороной конфликта интересов, вплоть до увольнения его с занимаемой должности;
- отказе государственного служащего от определенной выгоды, которая является причиной возникновения конфликта интересов;
- отводе (самоотводе) государственного служащего в установленных действующим законодательством порядке и случаях.
Однако данные способы не направлены на полноценный анализ, направленный на урегулирование конфликта интересов на государственной службе.
Сложность применения данных способов, заключающегося во внесении изменений в должностное (служебное) положение, государственного служащего, который является стороной конфликта интересов, вплоть до увольнения его с занимаемой должности в соответствии с нормами действующего законодательства, состоит в том, что термин «изменение должностного (служебного) положения государственного служащего» в действующем законодательстве отсутствует.
Однако подразумевается, что под «изменением должностного (служебного) положения государственного служащего» понимается перевод государственного служащего на иную должность государственной службы или же увольнение его с занимаемой им ранее должности на государственной службе.
Перевод, в данном случае, осуществляется исключительно на основании письменного заявления государственного служащего, а не на основании волеизъявления руководителя органа государственной власти.
Однако следует отметить, что такое основание для прекращения служебного контракта, как участие в конфликте интересов, нормы законодательства Российской Федерации о государственной службе не предусматривают.
Способ урегулирования конфликта интересов заключающийся в отказе государственного служащего от определенной выгоды, которая является причиной возникновения конфликта интересов, состоит исключительно в добровольном отказе государственного служащего от причины возникновения конфликта интересов выгоды.
Вместе с тем, термин «выгода» не закреплен ни в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ни в Федеральном законе «О противодействии коррупции».
В научной литературе под «выгодой» понимается получение государственным служащим преимуществ, связанных с выполнением его должностных (служебных) обязанностей, а также иных обязанностей вытекающих из «не служебной» деятельности (например, из владения ценными бумагами, имуществом).
Также в нормах законодательства не отображена процедура отказа государственного служащего от намечающейся к получению или полученной выгоды, а также последствия нарушения данной процедуры, способов урегулирования процедуры отказа государственного служащего от указанной выгоды, которая послужила причиной возникновения конфликта интересов.
Помимо этого стоит обратить внимание, что в законодательстве о государственной службе в Российской Федерации не указана сама процедура отвода или самоотвода государственного служащего.
Данная позиция обусловлена процессуальной необходимостью, которая должна возникать, в частности, при осуществлении судьей, прокурором, секретарем судебного заседания своих непосредственных полномочий.
Вместе с тем, исходя из перечисленных субъектов судьи, например, вообще не относятся к государственным служащим, а работники органов прокуратуры и секретари судебного заседания подлежат отводу только в случаях, прямо предусмотренных нормами процессуального законодательства Российской Федерации.
Целесообразно предложить три общие рекомендации для предотвращения незнания и непонимания служащими сути феномена конфликта интересов и процедуры их предотвращения и урегулирования:
1) органы государственной власти и органы местного самоуправления должны разработать свои кодексы поведения, которые бы отражали установленные законом требования к служебному поведению чиновников;
2) внутренние системы поддержания этических стандартов в учреждениях следует дополнять независимым механизмом контроля (финансовый контроль со стороны налоговой службы, прокурорский надзор за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе);
3) следует предпринимать больше усилий для поддержания и упрочения этических норм поведения чиновников в государственных и муниципальных учреждениях, в частности с помощью составления различных руководств служебного поведения и осуществления образовательных программ по переподготовке служащих с отрывом и без отрыва от работы.
В целях предотвращения и урегулирования конфликта интересов на службе можно использовать методы, давно использующиеся в сфере бизнеса: этические кодексы, обучение этичному поведению, этическая экспертиза, этическое консультирование и т.п. В ситуации конфликта интересов требование об обязательном его разрешении, когда стороны ведут спор по существу конфликта интересов, создает мнение, что некий справедливый и оправданный компромисс в виде рационального решения руководителя всегда может быть достигнут. Но для начальства разрешение конфликта интересов в большинстве случаев представляет значительное затруднение, поскольку ему часто приходится делать вывод о том, что само наличие конфликта показывает отсутствие этических критериев определения единственно верной точки зрения на конкретную ситуацию. Рецептов на все случаи жизни здесь нет. Этические правила не могут быть эффективными, если нет механизма их проведения в жизнь в виде предотвращения и урегулирования конфликта интересов. Необходима значительная работа по формированию практики справедливого разрешения конфликта интересов, разработки значительного количества различных разъяснений и рекомендаций по возможным случаям[21]. Но следует иметь в виду, что предотвращение и урегулирование конфликтов интересов должно основываться на нормах универсальной этики с учетом профессиональных этических ценностей гражданской и муниципальной службы[22].
Специальные комиссии
Использование вышеперечисленных мер отнесено к компетенции представителя нанимателя. Поскольку конфликт интересов является категорией оценочной, что означает возможность разных подходов и разной оценки ситуации с его возникновением сторонами служебного контракта (гражданского служащего, представителя нанимателя), то в этом случае необходим кто-то третий, кто может и имеет право разрешать подобную ситуацию.
Поэтому для урегулирования конфликта интересов на гражданской службе предусматривается создание специальных комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов.
В соответствии со статьей 19 Закона о гражданской службе такая Комиссия образуется правовым актом государственного органа. В ее состав входят:
– представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие;
– представитель соответствующего органа по управлению государственной службой;
– представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов – специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой.
Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов, определившее задачи комиссий, их состав и порядок работы, было утверждено Указом Президента Российской Федерации от 3 марта 2007 г. № 269. Вместе с тем, практика работы этих комиссий, созданных в соответствии с этим Указом, в целом показала формальный характер и неэффективность их деятельности.
С целью обеспечения действенного функционирования механизма предупреждения коррупции, выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе Указом Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821 утверждено новое Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Данный акт призван унифицировать практику деятельности этих комиссий, изменить подход к их формированию, а также обеспечить прозрачность в работе.
Новшеством данного Указа является возложение на Комиссию по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов задач по осуществлению в государственном органе мер по предупреждению коррупции.
Среди новелл также можно отметить:
– включение в состав комиссий должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений в государственном органе;
– возможность вхождения в состав комиссий представителей общественных и профсоюзных организаций;
– изменение оснований проведения заседаний комиссий и ее полномочий, сроков, а также принимаемых ею решений.
Важным моментом является и то, что теперь комиссия может рекомендовать руководителю применить к государственному служащему, допустившему нарушение, конкретную меру ответственности.
Заключение
Подводя итог, следует подчеркнуть, что система государственного управления по своей сути является конфликтной зоной человеческой деятельности, где плотно переплетаются частные интересы государственного служащего с публичными интересами, которые реализуются путем надлежащего исполнения им должностных обязанностей. Перед человеком, как отметил профессор И.Н. Барциц, ставится дилемма: личность или функция[23]. Поскольку полностью устранить возможность возникновения конфликтных ситуаций в системе государственного управления невозможно, одним из основных способов профилактики коррупции в этой сфере является своевременное выявление конфликта интересов и эффективное его урегулирование, в том числе с учетом внесенных предложений.
Действующее антикоррупционное законодательство имеет ряд пробелов в содержании вопроса урегулирования и предотвращения конфликта интересов. Устранения обозначенных пробелов, требует внесения изменений в антикоррупционное законодательство, в частности актуальным является разработка компетентным органом государственной власти рекомендации по урегулированию конфликта интересов на государственной службе путем отображения в данных рекомендациях типовых ситуаций по урегулированию и предотвращению конфликта интересов с конкретными примерами (ситуациями), мерами по урегулированию и предотвращению их, в которых необходимо отобразить порядок «выхода» из определенной ситуации.
Необходимо отметить и то, что нормативная база относительно конфликта интересов продолжает совершенствоваться, так среди «свежих» изменений можно выделить: ограничения касательно дополнительного трудоустройства, контроль в посттрудовой деятельности государственных служащих; запрет на дарение подарков[24]. Немаловажен и Указ Президента Российской Федерации от 01 апреля 2016 года №147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016-2017 годы», в котором первично указывается на совершенствование правовых основ и организационных механизмов предотвращения выявления конфликта интересов в отношении лиц, замещающих должности, по которым установлена обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов[25].
Библиографический список:
1. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» // «Собрание законодательства Российской Федерации», 29.12.2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
2. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // «Собрание законодательства Российской Федерации», 02.08.2004. № 31. Ст. 3215.
3. Указ Президента Российской Федерации от 01 апреля 2016 года №147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016-2017 годы» [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс».
4. Варанкина Ю. Проблемы квалификации преступлений, совершаемых из корыстной или иной личной заинтересованности // Уголовное право. - 2008. - № 6.- С. 19.
5. Выжутович В. Цена карьеры. Интервью с Барцицом И.Н. // Российская газета.. 3 сентября 2014.
6. Выжутович В. Цена карьеры. Интервью с Барцицом И.Н. // Российская газета. 3 сентября 2014.
7. Горный М.Б. Предупреждение коррупции: что может общество / Под ред. М.Б. Горного. СПб.: Норма, 2003. С. 5-23.
8. Дедов Д.И. Конфликт интересов. М.: Волтерс Клувер, 2004. 288 с.
9. Дементьев А.Н. Институт конфликта интересов и предотвращение коррупции на государственной гражданской службе / А.Н. Дементьев, С.В. Качушкин // Государственная власть и местное самоуправление. - 2008. - № 2. - С. 19-24.
10. Ильяков А.Д. Государственная служба как форма «семейного бизнеса» // Бизнес в законе. 2014. № 1. С. 168—173
11. Ильяков А.Д. Урегулирование конфликта интересов как основной способ предупреждения коррупции в системе государственного управления // Современное право, 2016. № 4. С. 32-36.
12. Казаченкова О.В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе // Журнал российского права. - 2006. - № 3. - С. 82–83.
13. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование: Научно-практическое пособие / Под ред. А.Ф. Ноздрачева. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, «ИНФРА-М», 2016. 224 с.
14. Кулакова Ю. Некоторые вопросы правовых ограничений на государственной гражданской службе // Арбитраж. и граждан. процесс. - 2007. - № 9. - С. 22.
15. Мэннинг Н. Реформа государственного управления: международный опыт / Н. Мэннинг, Н. Парисон. — М., 2003. — С. 104.
16. Ноздрачев А.Ф., Автономов А.С. Меры профилактики и контроля конфликта интересов по законодательству Российской Федерации и зарубежных государств // Административное право и процесс, 2017. № 5. С. 4-14.
17. Переладов А. Баланс частных и публичных интересов // Законность. - 2006. - № 3. - С. 21.
18. Петрунин Ю.Ю. Этика бизнеса: Учеб. пособие / Ю.Ю. Петрунин, В.К. Борисов. — М., 2000. — С. 106–107.
19. Рих А. Хозяйственная этика. - М., 1996. - С. 575.
20. Темницкий А.Л. Проблема доверия в отношениях руководства-подчинения как предмет социологического анализа и элемент концепции согласия в российском обществе // Социология и современная Россия. - М., 2003. - С. 168.
21. Хабермас Ю. Демократия. Разум. Нравственность. - М., 1995. - С. 62.
22. Чаннов С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение / Под ред. В.В. Володина. М.: Ось-89, 2009. 220 с.
23. Чаннов С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение / Под ред. В.В. Володина. М.: Ось-89, 2009. 220 с.
24. Шнитенков А.В. Корыстная заинтересованность при злоупотреблении должностными полномочиями // Уголовный процесс. - 2005. - № 12. - С. 5.
25. Обзор практики по рассмотрению дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков, утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 30 июля 2014 г. [Электронный ресурс]. URL: https://rospotrebnadzor.ru/ anticonuption/normativ/obzor.php (дата обращения: 23.03.2020).
[1] Ильяков А.Д. Государственная служба как форма «семейного бизнеса» // Бизнес в законе. 2014. № 1. С. 168—173
[2] Темницкий А.Л. Проблема доверия в отношениях руководства-подчинения как предмет социологического анализа и элемент концепции согласия в российском обществе // Социология и современная Россия. - М., 2003. - С. 168.
[3] Хабермас Ю. Демократия. Разум. Нравственность. - М., 1995. - С. 62.
[4] Мэннинг Н. Реформа государственного управления: международный опыт / Н. Мэннинг, Н. Парисон. — М., 2003. — С. 104.
[5] Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» // «Собрание законодательства Российской Федерации», 29.12.2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
[6] Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // «Собрание законодательства Российской Федерации», 02.08.2004. № 31. Ст. 3215.
[7] Дедов Д.И. Конфликт интересов. М.: Волтерс Клувер, 2004. 288 с.
[8] Кулакова Ю. Некоторые вопросы правовых ограничений на государственной гражданской службе // Арбитраж. и граждан. процесс. - 2007. - № 9. - С. 22.
[9] Переладов А. Баланс частных и публичных интересов // Законность. - 2006. - № 3. - С. 21.
[10] Варанкина Ю. Проблемы квалификации преступлений, совершаемых из корыстной или иной личной заинтересованности // Уголовное право. - 2008. - № 6.- С. 19.
[11] Шнитенков А.В. Корыстная заинтересованность при злоупотреблении должностными полномочиями // Уголовный процесс. - 2005. - № 12. - С. 5.
[12] Чаннов С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение / Под ред. В.В. Володина. М.: Ось-89, 2009. 220 с.
[13] Ильяков А.Д. Урегулирование конфликта интересов как основной способ предупреждения коррупции в системе государственного управления // Современное право, 2016. № 4. С. 32-36.
[14] Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование: Научно-практическое пособие / Под ред. А.Ф. Ноздрачева. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, «ИНФРА-М», 2016. 224 с.
[15] Горный М.Б. Предупреждение коррупции: что может общество / Под ред. М.Б. Горного. СПб.: Норма, 2003. С. 5-23.
[16] Чаннов С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение / Под ред. В.В. Володина. М.: Ось-89, 2009. 220 с.
[17] Ноздрачев А.Ф., Автономов А.С. Меры профилактики и контроля конфликта интересов по законодательству Российской Федерации и зарубежных государств // Административное право и процесс, 2017. № 5. С. 4-14.
[18] Дементьев А.Н. Институт конфликта интересов и предотвращение коррупции на государственной гражданской службе / А.Н. Дементьев, С.В. Качушкин // Государственная власть и местное самоуправление. - 2008. - № 2. - С. 19-24.
[19] Петрунин Ю.Ю. Этика бизнеса: Учеб. пособие / Ю.Ю. Петрунин, В.К. Борисов. — М., 2000. — С. 106–107.
[20] Обзор практики по рассмотрению дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков, утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 30 июля 2014 г. [Электронный ресурс]. URL: https://rospotrebnadzor.ru/ anticonuption/normativ/obzor.php (дата обращения: 23.03.2020).
[21] Казаченкова О.В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе // Журнал российского права. - 2006. - № 3. - С. 82–83.
[22] Рих А. Хозяйственная этика. - М., 1996. - С. 575.
[23] Выжутович В. Цена карьеры. Интервью с Барцицом И.Н. // Российская газета.. 3 сентября 2014.
[24] Выжутович В. Цена карьеры. Интервью с Барцицом И.Н. // Российская газета. 3 сентября 2014.
[25] Указ Президента Российской Федерации от 01 апреля 2016 года №147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016-2017 годы» [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс».