Выполнил студент:
группа 1117БО5, 3 курс
очной формы обучения
направление подготовки
юриспруденция
Мамедов Орхан Акрам оглы
Научный руководитель:
Старший преподаватель
кафедры конституционного и
муниципального права
Григорьев Александр
Алексеевич
г. Нижний Новгород
2020 год
Введение
Проблема коррупции в последнее время приобрела огромную и вполне обоснованную актуальность. Сегодня коррупция в России является основной негативной характеристикой институтов государственного управления, препятствуя эффективному социально-экономическому и общественному развитию страны. В связи с этим разработка единой политики в сфере противодействия коррупции стала приоритетным направлением реформирования системы государственной службы Российской Федерации.
Среди антикоррупционных механизмов в системе государственной службы в первую очередь следует выделить административные процедуры, обусловливающие порядок ее прохождения, в том числе проведение конкурсов на замещение вакантных должностей, аттестаций, квалификационных экзаменов и др. Помимо перечисленного важным механизмом является институт преодоления конфликта интересов.
Темы урегулирования конфликта интересов в системе государственного управления актуальна ввиду того, что одним из условий, препятствующих эффективному противодействию коррупции, является существование в Российской Федерации неправовых средств государственного управления (протекционизм, корпоративизм, клиентелизм и др.), обусловленных наличием у публичных должностных лиц личной заинтересованности, в том числе нематериального характера, возникающей в процессе принятия публично-властных решений и наносящей ущерб общественным интересам[1].
Результатом принятия государственным служащим решений по вопросам, входящим в его компетенцию, на основе личной заинтересованности, в том числе не имеющей явного материального выражения, может стать предоставление конкретным лицам или организациям не предусмотренных законом и необоснованных преимуществ, не имеющих прямого имущественного выражения, что противоречит принципам объективности и справедливости, а также равноправия и конкуренции в рамках правового поля.
Как показывает практика, в основе любого коррупционного правонарушения находится конфликт интересов лиц, занимающих публичные должности в системе государственного управления и обладающих в связи с предоставленными им государством полномочиями соответствующим влиянием, которое может быть использовано ими в личных интересах, в том числе вопреки интересам государства.
Правовые основы
Государственная (муниципальная) служба отождествляется с доверием общества. Чиновники обязаны ставить соблюдение Конституции государства, законов и этических правил выше своих частных интересов, поэтому понимание и соблюдение этических правил являются важнейшими слагаемыми оказываемого государственным (муниципальным) служащим доверия. Ведь негативное впечатление от поступков должностного лица, даже если оно не имеет под собой достаточных объективных оснований или просто ошибочно, подрывает общественный престиж государственной (муниципальной) службы и доверие к власти, а следовательно, и к демократии в целом. Поэтому соответствие поведения служащих достаточно высоким моральным стандартам — это цена веры граждан в демократию[2]. И ставка эта для государства, легитимирующего свои властные полномочия посредством демократических институтов, весьма высока[3].
Общая картина политики российской правовой системы, нашедшая воплощение в конституционных принципах, основана на фундаментальном различии между политикой прямого действия, предназначенной, чтобы не допустить потенциально возможных ситуаций конфликта интересов через специальные нормы (ограничения и запреты), и политикой косвенного действия, предназначенной для предотвращения таких ситуаций через реформирование системы государственного управления[4].
Сложность определения признаков каждой потенциально возможной ситуации конфликта интересов настоятельно требует постоянного развития законодательной базы, т.е. принятия после изучения каждого конкретного случая специальных правовых норм, способных регулировать такие ситуации и возможное поведение сторон. Как уже указывалось, в российском законодательстве, регули рующем функционирование государственной службы, впервые в «Общих принципах служебного поведения государственных служащих», утвержденных Указом Президента Российской Федерации «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» от 12 августа 2002 г. № 885 (в ред. от 16.07.2009 г. № 814), была установлена норма о том, что служащий, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим служащим, призван «принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов». Эта норма вошла в ст. 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в следующем виде: «Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом».
Более детально процедура устранения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе прописана в Федеральном законе от 25 декабря 2009 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в который специально включена ст. 11 «Порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе». Согласно нормам этой статьи государственный или муниципальный служащий обязан принимать меры по недопущению возможности возникновения конфликта интересов.
Введение института урегулирования конфликта интересов на государственной службе было предопределено международными обязательствами России, которые вытекают из Конвенции ООН против коррупции, соответственно и последовало внесения соответствующих поправок, а именно Федеральным законом от 5 октября 2015 г. N 285-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов".
На данный момент проблемы урегулирования конфликта интересов на государственной службе достаточно широки и многообразны, помимо указанного выше закона, они регулируются Конституцией Российской Федерации, нормами антикоррупционного законодательства, принципами охраны и защиты прав и свобод человека, государственной службы, внедрением механизма противодействия и предотвращения коррупции, формированием непосредственно государственной службы, а также совершенствованием системы государственных отношений.
Понятийный аппарат и специфика института
Конфликт интересов является одним из основных факторов, приводящих к возникновению коррупции. Согласно части 1 статьи 10 Федерального закона № 273-ФЗ под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий)[5]. Между тем, Федеральный закон № 79-ФЗ, несмотря на то, что непосредственно устанавливает запреты и ограничения на государственной гражданской службе, вовсе не предусматривает определения понятия «конфликт интересов», хотя в части 1 статьи 19 Федерального закона № 79-ФЗ имеется отсылка к вышеуказанной части 1 статьи 10 Федерального закона № 273 -ФЗ[6].
Данное определение является достаточно широким и абстрактным, поскольку, в силу очевидных причин, не может отразить все предполагаемые ситуации, в ходе которых может возникнуть конфликт интересов. Вместе с тем основным посылом законодателя в данном случае является наличие прямой корреляции между ненадлежащим образом исполненными государственным гражданским служащим должностными обязанностями и его личными, частными интересами или же гипотетической возможности ненадлежащего исполнения обязанностей. Как отмечает Дедов Д.И., для конфликта интересов характерно наличие следующих признаков: противоречие интересов, неправомерное поведение, а также причинная связь между ними[7].
Таким образом, определение данного понятия, в основном, базируется на связи с такими понятиями как «коррупция», «взятка» и «злоупотребление должностными полномочиями».
Важным термином, использованным законодателем в определении конфликта интересов, является понятие «личной заинтересованности» («личного интереса») гражданского (муниципального) служащего.
Следует подчеркнуть двойственность статуса чиновника – как личности и как представителя государства или муниципального образования, что ведет и к разделению интересов, поскольку чиновник обязан действовать, руководствуясь исключительно интересами представляемого (государства, муниципального образования)[8].
При этом у служащего, безусловно, сохраняются свои собственные интересы, поэтому потенциальный конфликт между собственными интересами гражданского и муниципального служащего и интересами государства всегда возможен[9]. Интерес – это не только ожидание определенного результата, но также и субъективная направленность, т.е. определенный мотив, который заставляет заинтересованное лицо добиваться результата определенного содержания[10]. Вместе с тем от государственной и общественной заинтересованности в исходе дела необходимо отличать личную заинтересованность, которая может быть основана на отношениях подчиненности, родства или дружбы. При этом необходимо понимать, что наличие личного фактического интереса у гражданского (муниципального) служащего не всегда влечет правовые результаты, ожидаемые от применения закона.
Итак, личная заинтересованность служащего определяется как особое состояние служащего, которое в соответствии с нормативными правовыми актами обусловливает возникновение, изменение и прекращение его прав и обязанностей. Заинтересованность предполагает удовлетворение личных интересов (материальных или иных), не совпадающих с интересами общества в целом, и ведет, как правило, к конфликту интересов. В зависимости от ситуации заинтересованность может вызывать возникновение, изменение и прекращение прав и обязанностей у заинтересованных лиц непосредственно, а в некоторых случаях может порождать правовые последствия у тех, кто связан определенными отношениями с лицами, имеющими заинтересованность. Таким образом, заинтересованность гражданского (муниципального) служащего как должностного лица может быть выражена как в прямых, так и в косвенных связях[11].
Гражданский (муниципальный) служащий может проявлять личную заинтересованность, если он или (и) его родственники:
1) являются стороной или выгодоприобретателем по сделке или другим действиям, связанным с исполнением служащим должностных обязанностей;
2) выступают в интересах третьих лиц в их отношениях с органом власти и управления, где служащий осуществляет гражданскую (муниципальную) службу;
3) владеют самостоятельно или в группе лиц акциями (долями, паями) юридического лица, являющегося стороной сделки, или выступают в интересах третьего лица.
Однако понятие личной заинтересованности служащего нельзя свести только к заинтересованности в получении материальной выгоды, сюда надо включать и стремление к любому неправомерному преимуществу, что, кстати, отсутствует в формулировке закона.
Следует отметить, что формулировка «ситуация, при которой личная заинтересованность … может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение» устанавливает значительные пределы усмотрения для членов комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов, действующих в соответствии с частью 5 статьи 19 Федерального закона № 79-ФЗ, что также не может способствовать четкому определению данного понятия. В данном случае можно утверждать, что конфликт интересов не всегда приводит к возникновению коррупции, но предполагается потенциальная возможность совершения государственным гражданским служащим противоправных действий.
По мнению ряда исследователей, сводить институт конфликта интересов исключительно к противодействию коррупции было бы неправильно, поскольку необязательно такой конфликт имеет коррупционный результат – государственные гражданские служащие нередко попадают в ситуацию, характеризующуюся конфликтом интересов помимо своей воли, и не совершая никаких противоправных действий[12].
Вместе с тем конфликт интересов чаще всего следует рассматривать как основу возникновения коррупции, поскольку именно личные интересы государственного гражданского служащего могут привести к таким коррупционным проявлениям, как злоупотребление должностными полномочиями и получение взятки. По мнению Ильякова А.Д., в основе любого коррупционного правонарушения находится конфликт интересов лиц, занимающих публичные должности в системе государственного управления[13].
Таким образом, противодействие коррупции фактически должно основываться на недопущении ситуаций возникновения конфликта интересов. Необходимо подчеркнуть, что исполнение государственным гражданским служащим своих должностных обязанностей не должно создавать почву для возникновения коррупционной составляющей в служебной деятельности, а инструменты, предоставляемые служащему государством для обеспечения функционирования соответствующего государственного органа или организации, не должны способствовать решению личных задач.
Обеспечение соблюдения государственными гражданскими служащими антикоррупционных ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов является одной из основных задач мероприятий по противодействию коррупции[14].
Следует считать ошибочным мнение Горного М.Б., который одним из наиболее эффективных инструментов противодействия коррупции полагает формирование независимой от любых коммерческих интересов государственной службы, поскольку фактически это неосуществимо в связи с тесными взаимоотношениями органов государственной власти и государственных организаций с юридическими и физическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями, даже несмотря на такие существующие правовые механизмы как запрет на совмещение государственной службы и коммерческой деятельности, урегулирование конфликта интересов и раскрытие государственными гражданскими служащими сведений о своих доходах и имуществе[15].
Чанновым С.Е. в качестве мер по противодействию коррупции и недопущению возникновения конфликта интересов предлагается перспективным закрепление в нормативных правовых актах, перечня ситуаций, связанных с наличием потенциальной угрозы возникновения конфликта интересов. Однако с учетом широкого многообразия органов государственной власти, спектра исполняемых ими функций, а также исполняемых государственными гражданскими служащими должностных обязанностей, наличие определенного перечня возможных оснований возникновения конфликта интересов может негативно отразиться на принятии решения в конкретной ситуации — если она не подпадает под описанные в гипотетическом перечне[16].
По мнению ряда исследователей, наиболее эффективным методом предупреждения конфликта интересов является разработка механизма, который позволял бы ограничивать участие должностных лиц в принятии решений, затрагивающих каким-либо образом их личные интересы[17].
В связи с изложенным следует полагать, что наиболее целесообразным решением проблемы возникновения конфликта интересов является разработка и соблюдение ряда превентивных мер, направленных на сокращение пределов усмотрения государственного гражданского служащего при исполнении им должностных обязанностей и четкого законодательного регламентирования порядка и сроков осуществления административных процедур.