В формировании норм, касающихся прав человека, большая роль принадлежит ООН и ее специализированным учреждениям. Именно в рамках этой организации государствами были разработаны и приняты все важнейшие международные соглашения в области прав человека. Функции и полномочия ООН в области прав человека чрезвычайно разнообразны. Кроме разработки и принятия международных соглашений проводятся исследования в области прав человека, оказывается консультативная и техническая помощь отдельным странам. В ряде случаев осуществляются и контрольные функции за соблюдением государствами обязательств, взятых в соответствии с Уставом ООН и международными соглашениями.
Наряду с деятельностью ООН все большее значение для защиты прав и свобод человека на международном уровне приобретает функционирование конвенционных органов, учрежденных на основании ряда универсальных международных соглашений по правам человека, принятых после создания ООН.
Действующая в настоящее время система конвенционных органов по правам человека появилась сравнительно недавно. До ее создания действовала система представления государствами — членами ООН Генеральному секретарю ООН для рассмотрения Специальным комитетом докладов об экономических, социальных и культурных правах, а также гражданских и политических правах и свободе информации. Однако после вступления Пактов о правах человека в силу эта система была заменена новой процедурой, предусмотренной в этих международных договорах, одной из главных функций которой является рассмотрение докладов государства.
Комитет по правам человека был одним из первых контрольных органов, созданных на основании универсальных международных конвенций в области прав человека. В настоящее время функции контроля за соблюдением международных договоров наряду с ним выполняют еще шесть органов: Комитет по расовой дискриминации (1970), Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин (1982), Комитет по экономическим, социальным и культурным правам (1985), Комитет против пыток (1988), Комитет по правам ребенка (1990), а также Рабочая группа трех, созданная в соответствии с Конвенцией 1973 г. о пресечении преступления апартеида и наказании за него.
Все эти органы были созданы на основании соответствующих международных конвенций. Единственным исключением является Комитет по экономическим, социальным и культурным правам. Согласно Пакту об экономических, социальных и культурных правах государства-участники должны представлять доклады о принимаемых ими мерах и о прогрессе на пути к достижению прав, признаваемых в этом Пакте, на рассмотрение Экономическому и Социальному совету ООН1. Однако в этом международном договоре не было предусмотрено создание специального органа для обсуждения докладов государств. В 1976 г. ЭКОСОС учредил специальную Рабочую группу для рассмотрения таких докладов. В 1985 г. без внесения каких-либо поправок в Пакт было принято решение учредить вместо Рабочей группы Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, который и рассматривает теперь доклады государств-участников. Сейчас выдвигаются предложения, чтобы Комитет обсуждал жалобы государств друг на друга о невыполнении ими обязательств, взятых по Пакту, а также сообщения отдельных лиц.
В 1976 г. в соответствии со статьей 28 Пакта о гражданских и политических правах был создан Комитет по правам человека. Комитет состоит из 18 экспертов, которые избираются государствами-участниками из числа своих граждан и обладают высокими нравственными качествами и признанной компетентностью в области прав человека, причем принимается во внимание полезность участия нескольких лиц, обладающих юридическим опытом (пп. 1, 2 ст. 28).
Одна из основных функций Комитета состоит в рассмотрении докладов государств-участников о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав, признаваемых в Пакте, и о прогрессе, достигнутом в использовании этих прав (п. 1 ст. 40). При рассмотрении докладов государств их представители могут присутствовать на заседаниях Комитета, отвечать на поставленные вопросы, делать заявления по докладам и представлять дополнительную информацию.
Комитет по правам человека, как и другие конвенционные органы, может рассматривать жалобы государств друг на друга о невыполнении взятых ими на себя обязательств (ст. 41). 30 сентября 1992 г. Республика Беларусь сделала заявление о признании компетенции Комитета по правам человека в соответствии со статьей 41 Пакта получать и рассматривать жалобы государств-участников о невыполнении другими государствами-участниками обязательств по Пакту3. Однако такие жалобы не получили какого-либо распространения в практике международных отношений.
Комитет по правам человека может принимать и рассматривать сообщения от лиц, находящихся под юрисдикцией государства — участника Пакта о гражданских и политических правах и Факультативного протокола к Пакту, которые утверждают, что являются жертвами нарушения данным государством прав, изложенных в Пакте5. Индивидуальная жалоба не должна быть анонимной, до ее подачи должны быть исчерпаны все имеющиеся внутренние средства правовой защиты и этот вопрос не должен обсуждаться в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования. Если Комитет признает жалобу приемлемой, она рассматривается по существу. Об этом сообщается соответствующему государству, которое в течение шести месяцев может представить Комитету письменные объяснения по данному вопросу. Все сообщения рассматриваются Комитетом на закрытых заседаниях. Комитет сообщает свои соображения соответствующему государству и лицу, подавшему жалобу (п. 4 ст. 5). Они не являются юридически обязательными, а рассматриваются в качестве рекомендаций Комитета государству.
За время своей деятельности Комитет по правам человека рассмотрел сотни сообщений и вынес по ним соответствующие рекомендации, большинство из которых были приняты государствами к исполнению.
Наряду с Комитетом по правам человека индивидуальные жалобы рассматриваются и другими конвенционными органами, такими, как, например, Комитет по расовой дискриминации, Комитет против пыток и др. Функции этих контрольных органов во многом аналогичны полномочиям Комитета по правам человека.
Практический интерес представляет работа Комитета против пыток, созданного в 1988 г. на основе Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г. Эта Конвенция была подписана БССР 19 декабря 1985 г. и ратифицирована 13 марта 1987 г.
Комитет против пыток состоит из десяти экспертов, обладающих высокими моральными качествами и признанной компетентностью в области прав человека и выступающих в личном качестве (ст. 17). Члены Комитета избираются государствами-участниками тайным голосованием сроком на четыре года.
Государства-участники представляют Комитету против пыток доклады о принятых ими мерах по осуществлению своих обязательств. Комитет может сделать общие замечания по докладу и направить их государству, а также включить их в свой годовой доклад Генеральной Ассамблее ООН и государствам-участникам.
На основании статьи 20 Конвенции Комитет против пыток может по собственной инициативе провести расследование, если он получает достоверную и, по его мнению, обоснованную информацию о систематическом применении пыток на территории какого-либо государства-участника. С этой целью Комитет поручает своим членам провести конфиденциальное расследование и представить ему соответствующий доклад. Такое расследование может включать посещение территории государства — участника Конвенции, однако только с его согласия. После рассмотрения результатов расследования Комитет направляет соответствующему государству-участнику свои предложения и замечания. Комитет против пыток рассматривает эти вопросы на своих закрытых заседаниях. О них лишь кратко говорится в ежегодных докладах Комитета, и страны, о которых идет речь, не называются.
Комитет против пыток может также рассматривать сообщения государств — участников Конвенции о невыполнении другими государствами-участниками своих обязательств (ст. 21) и индивидуальные жалобы лиц, находящихся под юрисдикцией государства — участника Конвенции (ст. 22).
В работе универсальных контрольных механизмов, учрежденных на основе международных конвенций по правам человека, за время их функционирования выявились значительные недостатки, которые и являются причиной их недостаточной эффективности.
Во-первых, как уже упоминалось выше, одной из основных функций конвенционных органов по правам человека является рассмотрение докладов государств-участников о принятых ими мерах по претворению в жизнь тех прав, которые предусмотрены в международных соглашениях. На основании докладов и информации, полученной от государств-участников, выносились предложения и рекомендации Генеральной Ассамблее ООН. Использовать информацию из других источников контрольные органы не могли, так как это могло быть расценено как вмешательство во внутренние дела государства. Однако государства нередко предоставляли необъективную информацию либо нарушали сроки представления доклада о выполнении взятых ими по международным соглашениям в области прав человека обязательств.
В связи с этим, исходя из опыта работы в первые годы после создания конвенционных органов, позднее был проведен ряд мер по повышению эффективности их деятельности. Так, например, в отношении государств, не представивших доклад в установленные сроки, многие конвенционные органы приняли решение о рассмотрении ситуации в данных странах на основе последнего представленного доклада, был также расширен круг источников информации о нарушениях государствами своих обязательств по правам человека. Так, Комитет против пыток в Правилах процедуры предусмотрел, что он «может предложить специализированным учреждениям, заинтересованным органам ООН, межправительственным региональным организациям и неправительственным организациям с консультативным статусом при ЭКОСОС представить ему в надлежащем порядке информацию, документацию и письменные заявления, относящиеся к деятельности Комитета» (правило 62).
Во-вторых, многие страны мира не ратифицировали международные соглашения по правам человека. Почти 50 государств — членов ООН не присоединились к Пактам о правах человека. Поэтому они не несут никаких обязательств по представлению докладов в конвенционные органы. Так, по состоянию на 31 мая 1999 г. участниками Пакта о гражданских и политических правах 1966 г. является 141 государство, а Пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. — 144 государства. Республика Беларусь ратифицировала оба Пакта по правам человека 12 ноября 1973 г.
В то же время количество конвенционных органов и масштаб их деятельности постоянно растут, расширяется объем и число рассматриваемых докладов. Многие конвенционные органы дублируют друг друга. Так, Комитет по правам человека рассматривает такие вопросы, как запрещение дискриминации и равенство перед законом, которые обсуждаются практически всеми другими конвенционными органами. Существует параллелизм в работе конвенционных органов и различных органов ООН. Все это приводит к неоправданному расходованию людских ресурсов и финансовых средств. Нередко рекомендации, замечания, принимаемые как конвенционными органами, так и органами ООН, государствами не выполняются и контроль за их осуществлением не ведется. В то же время в рамках ООН создаются дополнительные органы, разрабатываются новые международные соглашения по правам человека и факультативные протоколы. В связи с этим вносятся предложения об объединении или слиянии ряда конвенционных органов, о внесении поправок в существующие международные договоры и т. п. Однако предлагаемые меры могут лишь частично улучшить существующую систему деятельности конвенционных органов. Необходима кардинальная реорганизация для повышения эффективности их деятельности.
В-третьих, представляется, что одной из основных причин недостаточной эффективности конвенционных органов является то, что универсальные международные соглашения по правам человека наделили их правом выносить в адрес государств лишь «общие замечания» или «общие рекомендации».
Так, например, Комитет по правам человека в своих общих замечаниях, выносимых в соответствии с пунктом 4 статьи 40 Пакта о гражданских и политических правах, дает толкование отдельных статей Пакта и предлагает меры, которые должны предприниматься государствами для их выполнения. При этом он воздерживается от вынесения рекомендаций в адрес конкретных государств. За последние годы этот орган, не изменяя ранее принятых решений, стал включать в свой доклад Генеральной Ассамблее конкретные замечания, высказываемые его членами в адрес отдельных государств в процессе завершения обсуждения их докладов. Наряду с Комитетом по правам человека конкретные замечания по докладам стали высказывать и другие конвенционные органы.
Таким образом, несмотря на все предпринимаемые меры по усилению контроля за выполнением государствами-участниками своих обязательств, контрольные органы все же не наделены международными соглашениями по правам человека достаточными полномочиями. Трудности в работе таких органов возникают также и потому, что многие нормы по правам человека сформулированы неточно и не имеют конкретных правовых границ.