Территория каждого государства делится на составные части, определяющие внутреннюю структуру государства, его территориальное устройство. В рамках территориального устройства государства складывается определенная система территориальных единиц, из которых состоит государство, система государственных связей между государством в целом и этими территориальными единицами, характер которых зависит от правового статуса как государства в целом, так и каждой из его территориальных единиц.
Такого рода устройство территории государства принято называть государственным устройством. Таким образом, можно сказать, что государственное устройство - это территориальная организация государства, характеризующаяся определенной формой правовых отношений между государством в целом и его частями, связанной с их правовым статусом.
В отечественном конституционном праве институт, связанный с территориальной организацией государства, получил свое название «государственное устройство» только в советский период, после принятия Конституции СССР 1936 года, в которой содержалась специальная глава «Государственное устройство», посвященная этим вопросам. После принятия Конституции СССР 1977 года, в которой раздел, посвященный территориальной организации Союза ССР, именовался «Национально-государственное устройство», аналогичным образом был назван и соответствующий институт конституционного права. В последнее время и в законодательстве, и в учебной литературе стал снова использоваться термин «государственное устройство».
С точки зрения формы их государственного устройства все государства делятся на две группы - унитарные и федеративные. Унитарным считается государство, не имеющее в своей внутренней территориальной структуре Других государств. В этом смысле унитарное государство (т. е. одно, единое) принято называть простым государством. Унитарное государство делится, как правило, лишь на административно-территориальные единицы (районы, города, сельские поселения и т.д.), из которых складывается его административно-территорнальное устройство. Административно-территориальные единицы не наделяются собственным правовым статусом. Им обладают лишь управляющие ими органы государственной власти либо местного самоуправления,
Поскольку унитарное государство не имеет в своем составе других государств, для него характерны - одна конституция, один высший орган законодательной власти, один высший орган исполнительной власти, одна система высших судебных органов, единственное гражданство.
Например, известный дореволюционный российский государствовед Н.М. Коркунов в своем пособии к лекциям «Русское государственное право» вопросы территориального устройства России излагал в главе названной им «Государственное единство», а в главе, носившей название «Государственное устройство», у него рассматривались вопросы самодержавия и законности.
Правда, имеются унитарные государства, включающие в свой оостав автономии (Италия, Испания, Китай и др.)
Унитарное государство может существовать самостоятельно как отдельное суверенное государство. Оно может также входить в состав другого государства на федеративных началах, т. е. сохраняя определенный комплекс своих суве-ренных прав, либо на автономных началах.
В бывшем Союзе ССР унитарными государствами считались все союзные республики, кроме Российской Федерации, а также все автономные республики. В современной Российской Федерации унитарными государствами являются все республики в составе Российской Федерации. Унитарными государствами являются также большинство государств мира.
Федерация - это объединение двух или нескольких государств в одно новое государство. Таким образом, федеративное государство является сложным государством, в состав которого входят другие государства.
Следует сказать, что, объединяясь, государства не обязательно образуют федерацию. Они могут образовать и конфедерацию. Однако в отличие от конфедерации, которая представляет собой союз государств, т. е. международно-правовое объединение, федерация является союзным государством, т. е. государственно-правовым объединением, которое обеспечивает государственное единство всех входящих в его состав государств, сохраняя за ними определенную политико-юридическую самостоятельность.
Вместе с тем утверждение, что федерация является государственно-правовым союзом в отличие от международно-правового союза - конфедерации, совсем не означает, что федерация, выступая вовне как единое государственное образование, исключает возможность поддерживать какие-либо международно-правовые отношения с зарубежными государствами и международными организациями для входящих в нее государств или других образований. Наоборот, многие конституции федеративных государств, в том числе и Консти-туция Российской Федерации, показывают, что такая возможность вполне допускается.
Имея в своем составе другие государства, федеративные государства характеризуются тем, что наряду с федеральной конституцией и законодательством в них могут иметься конституции и законодательство входящих в их состав государств. Наряду с наличием высших государственных органов, гражданства, территории федерации, включающей территории вошедших в ее состав государств, эти государства сохраняют и систему своих высших государственных органов, собственное гражданство, свою территорию, которая, как правило, не может быть изменена без их согласия. Они могут также иметь свои государственные символы.
Государства, образующие новое федеративное государство, называются его субъектами. Последние, как правило, обладают одинаковым правовым статусом. Однако мировой практике известны и такие федерации, субъекты которых об-ладают различным правовым статусом.
Между федерацией и ее субъектами проводится разграничение компетенции, имеющее цепью обеспечить наиболее эффективное осуществление федерацией своих задач и целей на базе объединения ресурсов и возможностей всех ее членов и в интересах как самой федерации в целом, так и ее субъектов. Сохраняя за собой определенный объем полномочий, субъекты федерации добровольно ограничивают свою компетенцию в пользу федерации, исходя из признания приоритета задач и целей созданной ими федерации. Они также признают на своей территории высшую юридическую силу нормативных правовых актов федерации.
Государственная власть федерации является единственной суверенной властью на ее территории. Она опирается на волю всего народа федерации. Признание полного суверенитета субъектов федерации означало бы одно из двух: либо формальный характер такого признания, не влекущий за собой никаких юридических последствий, либо ликвидацию федерации, которая в этом случае утрачивает характер союзного государства и превращается в союз суверенных государств либо распадается на отдельные суверенные государства, существующие самостоятельно.
В мире в настоящее время существует немало различных федераций, включая такие крупные государства, как США, ФРГ, Индия, Бразилия. Федеративным государством был бывший Союз ССР. Федеративным государством является и Россия.
Однако Российская Федерация характеризуется рядом особенностей, существенно отличающих ее от другах федераций. До создания Российской Федерации под федерацией обычно понималось объединение двух или нескольких государств в единое союзное государство. Однако образование Российской Федерации шло совсем другим путем. Россия не является федерацией, созданной путем объединения нескольких государств. Она была образована в результате создания в ее составе ряда автономных государств и автономных национально-государственных образований народов, населяющих территорию России. Эти государства, а также национально-государственные образования и были признаны ее субъектами.
Именно поэтому Российская Федерация с самого начала ее создания рассматривалась одновременно и как национальное государство русского народа, составляющего подавляющее большинство ее населения и давшего имя республике, и как основанная на автономии федерация, объединившая в своем составе русский и многие другие народы.
Порядок образования Российской Федерации свидетельствует о том, что с самого начала своего возникновения эта федерация носила не договорно-конституционный или договорный характер, как многие другие федерации, а конституционно-правовой характер, поскольку она была создана не в результате заключения договора между ее субъектами, а на основе провозглашения ее конституцией республики.
Не обладая классическими признаками федеративного государства, Россия как федеративное государство вызывала немало споров. Однако главным аргументом в защиту ее федерального характера служили не те или иные формальные признаки федерации, а воля ее народов, выразивших желание рассматривать свое государство в качестве федеративного.
Ныне Российская Федерация в большей мере походит на классическое федеративное государство, чем ее предшественница - РСФСР. В настоящее время субъектами Российской Федерации являются не только бывшие или настоящие автономии, но и области, края, города федерального значения. Таким образом, в настоящее время не часть, как это было прежде, а вся территория Российской Федерации складывается из территорий ее субъектов.
Однако, несмотря на изменение многих ее черт, Российская Федерация была и осталась конституционно-правовой федерацией.
Российская Федерация, как и любая другая федерация, является не союзом государств, а единым государством. Поэтому находящиеся в ее составе государства не могут заключать с ней межгосударственные договоры на тех же основаниях, что и с зарубежными государствами. Другое дело - многосторонние и двусторонние соглашения между Российской Федерацией и ее субъектами о распределении полномочий между ними. Именно таким соглашением является Федеративный договор - Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации. Сегодня этот договор в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, наряду с Конституцией Российской Федерации лежит в основе отношений Российской Федерации с республиками, подписавшими этот договор.
Таким соглашением является также Договор Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 января 1994 года «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан». Этот договор наряду с Конституцией Российской Федерации является основой отношений Российской Федерации с Республикой Татарстан, не подписавшей в свое время Федеративный договор. Думается, что такие договоры могут быть подписаны Российской Федерацией и с другими республиками - субъектами Федерации как подписавшими Федеративный Договор, так и не подписавшими его. Однако их цель состоит не в том, чтобы установить конституционно-правовой статус этих государств, уже определенный Конституцией Российской Федерации, а в том, чтобы более точно определить механизм реализации государственных полномочий как Федерацией так и ее субъектами. Они позволяют повысить уровень взаимопонимания Российской Федерации с ее субъектами, стабилизировать в них политическую обстановку.
В настоящее время Российская Федерация имеет в своем составе три вида субъектов " государства в составе Российской Федерации, преобразованные, как правило, из бывших автономных республик; государственно-территориальные образования - края, области и города федерального значения, бывшие прежде наиболее крупными административно-территориальными единицами Российской Федерации: и национально-государственные образования - автономная область и автономные округа.
Таким образом, в составе субъектов Российской Федерации и сейчас сохраняются традиционные автономные образования. Автономия в Российской Федерации - это самостоятельное осуществление государственной власти находящимися в ее составе национально-государственными образованиями в пределах компетенции, устанавливаемой федеральными органами государственной власти при участии соответствующей автономной единицы.
В настоящее время такие договоры подписаны также с Башкортостаном, Кабардино-Балкарией и Северной Осетией. Российская автономия построена по национальному признаку. Это значит, что она создается с учетом национального состава населения, проживающего на ее территории, В зависимости от количества населения, уровня и перспектив развития экономики и других факторов создаются различные виды автономии - автономная область или автономный округ. При этом принимается во внимание воля населения образовать то или иное автономное образование или преобразовать один вид автономии в другой.
В Российской Федерации автономия длительное время осуществлялась в двух формах: государственной, которая воплощалась в национальном государстве - автономной республике, и административной, представленной автономными областями и автономными округами. Государственная автономия характеризовалась более значительным объемом прав, наличием конституции, высших органов государственной власти, законодательства, гражданства. Административная автономия всех этих признаков, характеризующих государственную автономию, не имела. В настоящее время в Российской Федерации автономия осуществляется только в одной форме - административной.
С учетом изложенного можно сказать, что государственное устройство Российской Федерации - это территориальная организация Российской Федерации, характеризующаяся федеративной формой ее государственных связей с республиками в составе Российской Федерации краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами.
Государственное устройство Российской Федерации - один из важнейших институтов конституционного права Российской Федерации. Объединяемые им нормы регулируют широкий круг общественных отношений, возникающих в процессе создания и функционирования Российской Федерации и ее субъектов. Они регулируют не только различные стороны государственного устройства Российской Федерации, но и оказывают существенное влияние на содержание других конституционно-правовых институтов, поскольку именно госу-дарственным устройством Российской Федерации определяются в значительной мере порядок образования, система и компетенция как государственных органов самой федерации, так и ее субъектов, вопросы гражданства и т. д.
Нормы института государственного устройства содержатся в третьей главе Конституции Российской Федерации «Федеративное устройство», определяющей правовые основы статуса Российской Федерации и ее субъектов, дающей полный перечень этих субъектов, устанавливающей исключительную, а также совместную с ее субъектами компетенцию Российской Федерации. Вместе с тем, нормы института государственного устройства содержатся также в Федеративном договоре от 31 марта 1992 года, в нормативных актах органов государственной власти Российской Федерации; Президента и Правительства Российской Федерации; в конституциях, уставах и других законодательных актах субъектов Российской Федерации.
Однако Конституция Российской Федерации рассматривает федерацию в России не только в качестве формы государственного устройства страны, но и как одну из основополагающих основ конституционного строя Российской Федерации, установленных в главе первой Конституции Российской Федерации. В государственном устройстве Российской Федерации, основывающемся на принципе федерализма, проявляется демократизм Российской Федерации как государства.
В России федерализм выступает прежде всего в качестве формы государственной организации национальных отношений. Исторический опыт российского федерализма подтвердил его жизненную необходимость для разрешения национального вопроса в республике, для обеспечения и осуществления суверенитета наций, составляющих многонациональный народ Российской Федерации.
Российский федерализм обеспечивает суверенитет наций, проживающих на территории Российской Федерации. Суверенитет нации означает ее самостоятельность и независимость в решении вопросов своей внутренней жизни и взаимоотношений с другими нациями, ее свободное волеизъявление в избрании формы своей национальной государственности. Российский федерализм обеспечивает также свободное развитие наций и народностей, проживающих на территории России. Оно получило свое выражение в создании различных форм национальной государственности народов Российской Федерации - республик, автономной области, автономных округов, а также в преобразовании одних форм национальной государственности в другие. Свободное развитие наций и народностей означает также развитие национальных языков. Однако российский федерализм - это не только форма разрешения национального вопроса в многонациональной республике, но и форма демократизации управления государством. Федерализм имеет существенные преимущества в этом отношении перед унитарным государством. Децентрализация государственной власти и распределение ее по регионам является важной гарантией демократизма в управлении государством. Центральная власть в этих условиях лишается монополии на власть и поэтому не может употребить ее произвольно, она повсеместно встречается со «сдержками и противовесами». В этих условиях открывается больше возможностей для устройства управления на местах в соответствии с их интересами, а интересы одного региона не приносятся в жертву другим. В результате образуются многочисленные центры интересов, характеризующиеся своими особенностями, и вместо единообразия, установленного центром, обеспечивается единство в разнообразии, что и составляет высшую цель общественного развития.
Базирующаяся на принципе федерализма децентрализация государственной власти обеспечивается разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами и местным самоуправлением. В соответствии с принципом федерализма основы правового статуса республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливаются и гарантируются Конституцией Российской Федерации. Конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов не могут противоречить Конституции Российской Федерации. Полномочия государственной власти, не отнесенные Конституцией Российской федерации к ведению Российской Федерации либо к совместному ведению Российской Федерации и республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, осуществляются республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Федеративное устройство Российской Федерации основывается на ряде принципов, обусловленных ее демократической сущностью. Эти принципы являются исходными началами территориального устройства не только самой федерации, но и ее субъектов. К ним согласно Конституции Российской Федерации (ст. 5) относятся государственная целостность Российской Федерации; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации; равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
1. Государственная целостность Российской Федерации. Российская Федерация является соединением ряда государств, государственно-территориальных и национально-государственных образований, созданным для достижения общих целей с помощью федеральной власти. Это предполагает стремление субъектов Российской Федерации к государственному, политическому и социально-экономическому единству, которое выражается в государственной целостности Российской Федерации.
Каждому подлинно федеративному государству свойственно унитарное начало. Это начало не является противоположностью федерализму. Такой противоположностью является абсолютно единое государство. Унитаризм и федерализм - это те две основные силы, которые действуют внутри федеративного государства и определяют его действительный облик в зависимости от преобладания одной из них. Однако ни одна из этих составляющих не теряет своего влияния полностью. Поэтому, если исчезнет унитарное начало, то федеративное государство подвергается опасности дезинтеграции, и наоборот, если нежизненным оказывается федерализм, федеративное государство превращается в полностью единое. Государственная целостность Российской Федерации обеспечивается целостностью и неприкосновенностью ее территории: единством экономического пространства, которое не допускает установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; верховенством Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации: единым гражданством Российской Федерации; отсутствием у субъектов Российской Федерации права выхода из состава федерации или иного изменения своего статуса без согласия Российской Федерации, поскольку одностороннее решение такого рода вопросов представляет угрозу для государственной целостности Российской Федерации, единству системы государственной власти.
2. Единство системы государственной власти. Единство системы государственной власти является одной из гарантий государственной целостности Российской Федерации. Вместе с тем это единство является одним из важнейших проявлений суверенитета Российской Федерации. Единство системы государственной власти выражается в наличии единого высшего органа или системы органов, составляющих в своей совокупности высшую государственную впасть. Юридические признаки единства системы государственной власти состоят в том, что совокупная компетенция этих органов охватывает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства, а различные органы, принадлежащие к этой системе, не могут предписывать одновременно одним и тем же субъектам при одних и тех же обстоятельствах взаимно исключающие друг друга правила поведения.
В Российской Федерации государственная власть реализуется системой, в которую входят федеральные государственные органы: Президент, законодательные, исполнительные и судебные, а также государственные органы всех субъектов федерации.
3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Система органов государственной власти основана не только на принципе разделения властей по горизонтали, т. е. между законодательной, исполнительной и судебной властями, но и по вертикали - разграничением предметов ведения и полномочий различных видов органов Российской Федерации и ее субъектов. Конституция Российской Федерации устанавливает рамки полномочий для каждого вида федеральных органов, за пределы которых они не вправе выходить, а также характер их взаимоотношений с органами власти субъектов федерации.
Реализуя принцип разделения властей по вертикали, свойственный сегодня практически всем демократическим государствам, и признавая при этом в достаточно широком масштабе права на самостоятельность субъектов федерации,
Российская Федерация тем самым не только значительно увеличивает круг реальных носителей власти, но и устанавливает разграничения их полномочий, т. е. создает систему, в которой каждый орган осуществляет государственные полномочия по строго определенному кругу вопросов, и только вся система в своей совокупности реализует государственную власть в целом. Вместе с тем, необходимо подчеркнуть, что разграничение компетенции между органами власти федерации и ее субъектов базируется на добровольном признании субъектами фе-дерации приоритета задач и целей федерации, а следовательно. на ограничении субъектов в их правах.