Водный фонд Российской Федерации, а также водохозяйственный комплекс, представленный совокупностью водохозяйственных систем и сооружений, имеют важнейшее значение для развития экономики России. Водно-ресурсный потенциал Российской Федерации оценивается в 23,2 трлн. рублей. Среднемноголетние ресурсы речного стока России составляют 4264 км3 (11% от мирового стока). В России насчитывается более 2,5 млн. рек общей протяженностью более 3 млн. км, и 2,7 млн. озер, в которых сосредоточено около 26,5 тыс. км3 пресных вод. Общий запас подземных вод составляет 228 км3.
Целью государственной политики в области использования, охраны и восстановления водных объектов является обеспечение устойчивого водопользования, безопасной эксплуатации водохозяйственного комплекса, защиты населения и объектов экономики от наводнений и другого вредного воздействия вод.
Цели государственной политики определяются на ближней, среднесрочный и долгосрочный период.
На первом этапе целью является преодоление негативных тенденций в состоянии водных объектов, оздоровление водных объектов - источников питьевого водоснабжения, обеспечение безопасной эксплуатации гидротехнических сооружений и защита от наводнений.
В среднесрочной перспективе планируется устранение причин, вызывающих деградацию, истощение и загрязнение водных объектов, снижение антропогенной нагрузки на водные объекты до экологически допустимых пределов, оздоровление и восстановление водных объектов, создание экологического каркаса территорий в виде сети особо охраняемых природных водных объектов, обеспечение устойчивого функционирования водохозяйственного комплекса.
В долгосрочной перспективе достигаются цели совершенствования и оптимизации структуры водохозяйственного комплекса и устранение имеющихся диспропорций, гармонизации потребностей в водных, рекреационных и иных ресурсах водных объектов и обеспечения приведения этих потребностей в соответствие с возможностями природы.
Государственная водная политика основывается на следующих основных принципах:
бассейновое планирование и государственное регулирование использования водных объектов;
предупреждение экологически неблагоприятных последствий принимаемых решений по использованию водных ресурсов;
устранение неблагоприятных последствий водохозяйственной деятельности в первую очередь в самом источнике этой деятельности;
платность пользования водными объектами и целевое расходование водных платежей ("вода платит за воду", т.е. финансирование водохозяйственных и водоохранных мероприятий за счет водных платежей);
ресурсосбережение;
экосистемность;
открытость и гласность планирования водопользования, согласование интересов различных групп водопользователей на основе законодательно установленных приоритетов и процедур;
разграничение сфер и пределов ответственности государства, местного самоуправления, хозяйствующих субъектов и граждан за состояние водных объектов, водохозяйственных систем и сооружений, за предотвращение вредного воздействия вод и обеспечение компенсации за нанесенный ущерб имуществу и здоровью в результате нерационального использования водных объектов или вредного воздействия вод;
международное сотрудничество.
Совершенствование структуры органов государственного управления использованием и охраной водных ресурсов и водохозяйственным комплексом связано с решением следующих основных задач:
- созданием схемы эффективной координации деятельности федеральных государственных органов, осуществляющих государственное регулирование в области водопользования, функционирования водохозяйственного комплекса, предотвращения чрезвычайных ситуаций на водных объектах;
- укреплением бассейнового звена государственного управления;
- четким разграничением полномочий по управлению использованием и охраной водного фонда и водохозяйственным комплексом, а также разделение сфер ответственности между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
На федеральном уровне задачи по государственному управлению использованием и охраной водных ресурсов и развитием водохозяйственного комплекса возлагаются на государственную водную службу, взаимодействующую в рамках своей компетенции с заинтересованными министерствами и ведомствами и субъектами Российской Федерации, наделяемую необходимыми ресурсами и несущую ответственность за достижение целей государственной водной политики и реализацию Национальной программы "Вода Росси и - XXI век". Статус государственной водной службы при необходимости уточняется Правительством Российской Федерации. Центральным вопросом совершенствования структуры органов государственного управления является укрепление бассейнового звена, которое заключается в передаче на бассейновый уровень значительной части полномочий федеральных государственных органов управления использованием и охраной водного фонда, а также соответствующих ресурсов. Практически на бассейновом уровне должны быть сконцентрированы все необходимые полномочия по решению задач рационального использования и охраны водных ресурсов, развития водохозяйственного комплекса, а также сконцентрированы ресурсы. На территориальном уровне государственное управление в координации друг с другом осуществляют территориальные органы федеральных государственных органов и государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, установленных законом. Разграничение осуществляется на основе принципа исключения наблюдаемого в настоящее время дублирования полномочий, а также предоставления каждой из сторон исключительных полномочий по тем или иным вопросам государственного управления. В необходимых случаях может использоваться институт взаимного согласования принимаемых решений (принцип "двойного ключа"). Могут также быть использованы иные взаимно приемлемые схемы взаимодействия и осуществления полномочий.
Бассейновые органы управления и подчиненные им по вертикали управления территориальные органы федерального государственного органа образуют систему органов, осуществляющих непрерывное взаимодействие с водопользователями в плане выдачи им соответствующих государственных предписаний, осуществления государственного контроля и надзора, проведения государственной водной экспертизы, заключения договоров на водопользование и т.д.
Для поддержки деятельности бассейновых органов государственного управления при них создаются (передаются им в ведение и подчинение) подведомственные организации в виде соответствующих федеральных государственных учреждений и государственных унитарных предприятий, задачей которых является выполнение технических и отдельных распорядительных функций, связанных с осуществлением бассейнового планирования и регулирования, а также для выполнения водохозяйственных работ. Указанные учреждения и предприятия образуют инфраструктуру управления водопользованием на бассейновом уровне.
Стратегическое планирование осуществляется путем разработки бассейновых схем комплексного использования и охраны водных ресурсов и на их базе - Генеральной схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов Российской Федерации, которая является основой для координации на межведомственном и правительственном уровне деятельности в области градостроительства, осуществляемой на основе Генеральной схемы расселения и размещения производительных сил Российской Федерации. Развитие территорий должно осуществляться с учетом перспективной обеспеченности их водными ресурсами.
Схемам комплексного использования и охраны водных ресурсов (СКИОВР) должен быть на законодательном уровне придан статус государственных плановых документов, обязательных для учета и руководства при планировании водохозяйственной и водоохранной деятельности на объектовом, муниципальном и территориальном уровнях. СКОИВР являются основой для согласования на бассейновом уровне территориальных программ субъектов Российской Федерации по использованию и охране водных ресурсов, развитию водохозяйственного комплекса в целях обеспечения при их выполнении целевых показателей бассейновых государственных программ.
Создание водохозяйственного комплекса было связано с формированием сложных природно-технических систем в виде каскадов водохранилищ на реках, систем внутрибассейнового и межбассейнового перераспределения стока и т.п. Это в настоящее время, как и ранее, определяет необходимость централизованного принятия практически всех управленческих решений по управлению водными ресурсами и обеспечению безопасного функционирования водохозяйственного комплекса. В свою очередь это объективным образом определяет необходимость централизованного планирования и использования финансовых ресурсов. В связи с этим, а также с учетом отрицательной практики передачи в 2001 году доходов бюджета от водных платежей субъектам Российской Федерации (ими было освоено только 7% от выделенных средств) средства от платежей за пользование водными объектами подлежат в полном объеме (100%) направлению в федеральный бюджет. Из бюджета эти средства, имеющие характер неналоговых платежей, строго целевым образом должны через соответствующий целевой бюджетный фонд расходоваться на реализацию первоочередных противопаводковых мероприятий, иных программных мероприятий Национальной программы "Вода России - XXI век". Целесообразно также создание специального резервного (страхового) фонда на выполнение мероприятий по предотвращению чрезвычайных ситуаций на водных объектах, связанных с авариями гидротехнических сооружений и наводнениями, и на ликвидацию их последствий.
В соответствии с целями государственной водной политики и задачами Национальной программы "Вода России - XXI век" определяются следующие основные направления и этапы развития водохозяйственного комплекса.
На первом этапе (2004-2008 гг.) стоят следующие задачи:
решение проблемы гидротехнических сооружений, не имеющих в настоящее время собственника, осуществление передачи гидротехнических сооружений в собственность или на баланс эксплуатирующих организаций с возложением на них обязанностей по обеспечению безопасной эксплуатации ГТС;
решение проблемы неэффективных собственников гидротехнических сооружений за счет усиления системы государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений, с одной стороны, а с другой - за счет создания у собственников стимулов к снижению вероятности аварий и уровня гражданско-правовой ответственности при нанесении ущерба;
ликвидация гидротехнических сооружений, находящихся в аварийном состоянии и одновременная с этим ликвидация малых водохранилищ, утративших свое хозяйственное значение;
завершение строительства крупных гидроузлов и водохранилищ в Курской, Московской, Челябинской, Тамбовской, Кемеровской областях в целях существенного улучшения водохозяйственной и экологической обстановки на территориях указанных областей, и обеспечения экологической безопасности в районах строительства и на прилегающих территориях, особенно в нижних бьефах строящихся водохранилищ;
выполнение комплекса берегоукрепительнах работ и строительство до 60 объектов инженерной защиты от наводнений и обрушения берегов в Республике Адыгея, Республике Ингушетии, Республике Дагестан, Республике Северная Осетия-Алания, Республике Марий Эл, Чувашии, Алтайском, Приморском, Ставропольском краях, Усть-Ордынском Бурятском автономном округе, Астраханской, Волгоградской, Иркутской, Калининградской, Кировской, Нижегородской, Новосибирской, Оренбургской, Пермской, Саратовской, Самарской, Тверской, Челябинской, Ярославской и других областях;
совершенствование системы управления водными ресурсами водохранилищ на основе разработки новых Правил использования водных ресурсов водохранилищ;
перемещение объектов экономики и переселение населения с территорий, наиболее подверженных наводнениям;
обеспечение оптимальных режимов регулирования стока в бассейнах с целью согласования интересов различных категорий водопользователей (гидроэнергетика, судоходство, рыборазведение и рыболовство, мелиорация и др.);
разработка и внедрение правовых механизмов охраны водосборных территорий для сохранения и восстановления стокорегулирующего значения водосбора;
восстановление на 40-60% сети гидрометрических постов мониторинга;
предотвращение деформаций берегов в нижних бьефах ГЭС за счет совершенствования режимов суточного регулирования.
На втором этапе (2009-2013 гг.) стоят следующие задачи:
организация разработки и реализация новых проектов перераспределения стока в целях снижения имеющихся социально-экономических проблем в ряде бассейнов;
строительство новых гидроузлов в вододефицитных районах и реконструкция гидроузлов и водохранилищ, предназначенных для регулирования стока в целях водоснабжения, орошения, срезки паводков, комплексного использования водных ресурсов;
строительство противооползневых, противоселевых и иных сооружений для предотвращения чрезвычайных ситуаций на водных объектах;
расчистка русел рек;
окончание ликвидации гидротехнических сооружений, находящихся в аварийном и предварийном состоянии и одновременной с этим ликвидации малых водохранилищ, утративших свое хозяйственное значение;
выполнение комплекса противопаводковых мероприятий;
выполнение строительства комплекса берегоукрепительных работ;
восстановление и развитие сети гидрометрических постов мониторинга.