НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[14] деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами: а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации; б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; г) единство системы государственной власти; д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий; з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения даты выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения указанных выборов.

Система органов исполнительной власти утверждается, как правило, законодательными органами субъектов Российской Федерации по представлению председателя правительства (губернатора, главы администрации). Эти органы и их структурные подразделения могут наделяться статусом юридического лица, создаются и функционируют в соответствии с положениями о них, утверждаемыми соответствующим правительством или единоличным руководителем исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Основы правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, порядок их формирования и укомплектования кадрами государственных служащих регламентируются Конституциями, уставами, специальными законами - о правительстве, о губернаторе, об администрации, о схеме органов исполнительной власти и т.п.[15]

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации содействуют развитию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации.

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации и (или) пересмотра ее положений, путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в настоящий Федеральный закон, путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты.[16]

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и принятия федеральных законов устанавливаются настоящим Федеральным законом.

2.3. ПРОБЛЕМЫВЗАИМОДЕЙСТВИЯ, СУЩЕСТВУЮЩИЕ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛНОЙ ВЛАСТИ

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполни­тельной власти субъектов РФ в пределах ведения РФ и субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ).

Но в этой системе вертикали исполнительной власти Правитель­ству РФ отведена роль координатора деятельности органов испол­нительной власти субъектов РФ.

В ч. 2 ст. 43 ФКЗ «О Прави­тельстве Российской Федерации»[17] записано: «Правительство Рос­сийской Федерации в пределах своих полномочий в целях обеспече­ния сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Рос­сийской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере осуществле­ния исполнительной власти координирует деятельность органов ис­полнительной власти субъектов Российской Федерации».

Проблема взаимоотношения органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти ее субъек­тов нашла конституционное закрепление в ч. 1 ст. 78 Конституции РФ. Федеральные органы исполнительной власти для осуществле­ния своих полномочий и федерального контроля могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих долж­ностных лиц, которые согласовывают свою деятельность с феде­ральными органами исполнительной власти.[18]

Кроме этого, федеральные органы исполнительной власти могут передавать свои полномочия органам исполнительной власти субъ­ектов Федерации, которые, в свою очередь, также могут осуществ­лять передачу части своих полномочий органам исполнительной власти Российской Федерации на основе взаимного соглашения.

В соответствии с Конституцией Президент и Правительство Рос­сии обеспечивают осуществление полномочий федеральной госу­дарственной власти на всей территории Российской Федерации. На­пример, Президенту дано право приостановить действие правовых актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, если они противоречат Конституции или Федеральным законам, между­народным обязательствам Российской Федерации или нарушают права человека и гражданина, до решения этого вопроса в Консти­туционном Суде.

Что же касается Правительства РФ, то оно вправе лишь вносить предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов ор­ганов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоре­чия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нару­шения прав и свобод человека и гражданина.

Исследуя проблему взаимоотношений Правительства РФ с органами исполнительной власти, субъектов РФ, многие авто­ры приходят к выводу, что действующая правовая система не обеспечивает должной эффективности власти Правительства РФ по вертикали исполнительной власти и высказывают различ­ные предложения по ее совершенствованию. По мнению этих авто­ров, наличие у Правительства права лишь вносить предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции и российским законам, международным обязательствам РФ или в случае наруше­ния прав и свобод человека и гражданина не обеспечивает должно­го контроля со стороны Правительства РФ и поэтому предлагается дополнительно урегулировать порядок разрешения коллизий и кон­фликтов следующим образом:

1) Если Правительством РФ принято постановление в пределах его компетенции и с учетом полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, но администрация субъекта РФ приняла свой нормативный акт, противоречащий акту Правительства РФ», то в этом случае должен действовать институт приостановления действия такого акта решением Правительства РФ до разрешения вопроса по существу в Конституционном Суде РФ.

2) Если Правительство РФ приняло нормативный акт, который «вторгся» в компетенцию субъекта РФ, то в этом случае должен действовать институт приостановления действия акта Правительст­ва РФ на территории соответствующего субъекта РФ до разрешения конфликта в Конституционном Суде РФ.

3) Если Правительство РФ или правительство (администрация) субъекта РФ нарушили заключенное ими соглашение по распре­делению предметов совместного ведения, то в этом случае должна быть обеспечена согласительная процедура, осуществляемая под патронажем Президента Российской Федерации.[19]

У профессора И.Н. Барцица еще более глобальные и более реши­тельные предложения. Он считает, что «единство государственной власти в системе исполнительных органов государственной власти обеспечивается подчинением:

а) органов исполнительной власти субъектов Российской Федера­ции решениям федеральных органов исполнительной власти в преде­лах, установленных Конституцией и законами Российской Федерации;

б) местных органов исполнительной власти решениям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в преде­лах, установленных конституциями (уставами) и законами субъек­тов Российской Федерации».[20]

По Указу Президента России со­здано семь федеральных округов и в каждом из них назначены пол­номочные представители Президента РФ, которые могут более тесно работать с органами государственной власти субъектов РФ. И хотя эти органы субъектов РФ не находятся в прямом подчинении полно­мочных представителей Президента РФ, деятельность последних в федеральных округах, безусловно, будет способствовать укреплению вертикали исполнительной власти.

В целях повышения эффективности деятельности в феде­ральных округах многие федеральные органы исполнительной власти — Министерство внутренних дел, Министерство юсти­ции и др. создали свои территориальные подразделения.

Для регламентации отношений Правительства РФ и федераль­ных органов исполнительной власти с полномочными представите­лями Президента в федеральных округах Правительство РФ приня­ло специальное Постановление от 12 августа 2000 г. № 592 «О вза­имодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов исполнительной власти».[21]

Таким образом, в настоящее время во вновь созданных федераль­ных округах есть полномочные представители Президента и есть территориальные органы федеральных исполнительных органов вла­сти (министерств и ведомств). Но нет полномочных представите­лей Правительства РФ. В результате территориальные органы фе­деральных министерств и ведомств в федеральных округах фактиче­ски оказались в двойном подчинении: с одной стороны, они подчине­ны непосредственно своим федеральным органам исполнительной власти, а с другой - в федеральном округе их действия координиру­ют и направляют полномочные представители Президента РФ.

Для этой цели в федеральных округах создаются координирую­щие органы, например Совет Центрального федерального округа.[22]

Представляется, что отсутствие полномочного представите­ля Правительства в федеральном округе делает вертикаль исполни­тельной власти непоследовательной, а поэтому и уязвимой с точки зрения науки управления: при сложившейся схеме получается, что Президент через своих полномочных представителей руководит территориальными подразделениями федеральных исполнитель­ных органов непосредственно, минуя Правительство РФ. Такое иг­норирование Правительства может отрицательно сказаться и на его информированности и на его авторитете.

То же самое может произойти и с руководством министерств и ведомств, чьи территориальные подразделения созданы и функцио­нируют в федеральных округах. При возникновении различных оценок и подходов к решению конкретных вопросов у полномоч­ных представителей, с одной стороны, и руководителей федераль­ных министерств и ведомств - с другой, перед территориальными (окружными) органами федеральной исполнительной власти вста­нет вопрос: каким указаниям отдавать предпочтение? Ответа на этот вопрос пока в действующем законодательстве нет. И в этом по­тенциально заложен источник конфликтов.

Все это обязывает и научных и практических работников уделять серьезное внимание обобщению и изучению первого опыта работы территориальных органов в федеральных окру­гах, с тем чтобы определить эффективность различных звеньев вертикали исполнительной власти на уровне федеральных ок­ругов и субъектов РФ, уточнить их правовой статус.

Что же касается исполнительной власти на уровне местного са­моуправления, то здесь положение осложняется, во-первых, тем, что Конституция РФ не распространяет на местное самоуправление принцип разделения властей, а во-вторых, согласно ст. 12 Конститу­ции РФ органы местного самоуправления не входят в систему орга­нов государственной власти.

Таким образом, на муниципальном уровне вертикаль государст­венной исполнительной власти как бы не распространяется, что в практике повседневного управления страной не может не вызвать много серьезных осложнений.

Возникают противоречия: с одной стороны, Конституция РФ, фе­деральные законы, указы и распоряжения Президента, постановле­ния и распоряжения Правительства действуют на всей территории России, конституция (устав), акты законодательного (представитель­ного) и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ - на всей территории этого субъекта РФ, а с другой стороны - главы муниципальных образований не входят в вертикаль государст­венных органов исполнительной власти и не находятся в подчинении высших должностных лиц и правительств субъектов РФ, а также Президента РФ и Правительства РФ. До последнего времени государственные органы исполнительной власти России и субъектов РФ не имели юридических прав привлекать виновных глав муниципаль­ных образований к ответственности.

Что же касается Правительства РФ, то оно наряду с не­которыми другими органами наделено лишь правом вносить Прези­денту РФ предложения об отрешении глав муниципальных образова­ний по тем же, указанным в Федеральном законе, основаниям. Нам представляется, что такой рычаг воздействия на глав муниципальных образований как со стороны федерального Правительства, так и со стороны органов исполнительной власти субъектов РФ признать дей­ственным очень трудно. А без эффективных способов воздействия органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов трудно се­бе представить сильную, эффективную вертикаль исполнительной власти в масштабе всей Российской Федерации. Из этого можно сде­лать вывод о необходимости дальнейшего реформирования ис­полнительных органов власти на всех без исключения уровнях.

Здесь необходимо сказать и о ст. 44 ФКЗ, которая регулирует контроль Правительства Российской Федерации за деятельностью органов исполнительной власти и урегулирование разногласий между этими органами.

Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, способствует взаимодействию указанных органов.

Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.

Правительство Российской Федерации вносит предложения Президенту Российской Федерации о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исполнительная власть впервые была законодательно закреплена как самостоятельная ветвь государственной власти в ст.10, 11 и 110 Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 г.

Концепция исполнительной власти, воспринятая Конституцией РФ 1993 г., принципиально отличается от положений, содержавшихся в ранее действовавшей Конституции РСФСР 1978 г. Суть новизны состоит, прежде всего, в том, что отныне Президент не является главой исполнительной власти и высшим должностным лицом.

Главный исторический урок состоит в том, что к регламентации организации исполнительной власти необходимо подходить системно и органично, обеспечивая взаимоувязку и взаимодействие исполнительных структур, их правового статуса, методов и форм работы с новой структурой экономики, социальной и культурной сферы, новым статусом уже не управляемых, а регулируемых объектов.

Исполнительная власть призвана действовать самостоятельно, строго в пределах компетенции, очерченной Конституцией и законами, без каких-либо согласований с органами других ветвей власти. Исполнительная власть ориентирована, прежде всего, на реализацию законов, т.е. исполнение Конституции РФ и федеральных законов, указов Президента, нормативно-правовых актов субъектов РФ. От других ветвей государственной власти исполнительная власть принципиально отличается предметом и сферой своей деятельности. Ее основное назначение – организация исполнения актов законодательной власти и других нормативных актов.

Основываясь на анализе принципа разделения властей функция исполнительной власти состоит в осуществлении управленческой, организационной деятельности, направленной на исполнение правовых актов, принятых непосредственно народом, или его представительными органами.

Конституция РФ (ст. 104, 115) наделяет органы исполнительной власти и полномочиями по созданию нормативных актов и участию в законотворческом процессе. Это не означает вмешательства в область законодательной власти, не облегчает задачу последней, а сам процесс организации исполнения законов становится более гибким.

Организация исполнительной власти строится согласно принципам федерализма. Именно в силу этого положения Конституция РФ (ст. 71) разграничивает предметы ведения и полномочия между федерацией и субъектами.

В РФ существует два уровня органов исполнительной власти, создаваемых и функционирующих принципиально независимо друг от друга, а именно: 1) федеральные органы исполнительной власти; 2) органы исполнительной власти субъектов федерации. Так, в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Проблема взаимоотношения органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти ее субъек­тов нашла конституционное закрепление в ч. 1 ст. 78 Конституции РФ. Федеральные органы исполнительной власти для осуществле­ния своих полномочий и федерального контроля могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих долж­ностных лиц, которые согласовывают свою деятельность с феде­ральными органами исполнительной власти. Кроме этого, федеральные органы исполнительной власти могут передавать свои полномочия органам исполнительной власти субъ­ектов Федерации, которые, в свою очередь, также могут осуществ­лять передачу части своих полномочий органам исполнительной власти Российской Федерации на основе взаимного соглашения.

В последние годы особое внимание в России уделяется обсуждению проблем, связанных с необходимостью совершенствования исполнительной ветви власти, созданию механизмов для ее эффективного функционирования, формированию оптимальной системы органов, осуществляющих повседневное государственное управление. Исполнительная власть является объективной необходимостью, она все чаще выступает как организующая деятельность государства. Именно эта ветвь власти обладает разветвленной системой разнообразных государственных органов с многочисленным кадровым составом государственных служащих как в центре, так и на местах.

Актуальной проблемой улучшения государственного управления является реализация принципа единства исполнительной власти, закрепленного в ст.77 Конституции РФ. Бесспорно, исполнительная власть должна иметь четкое субъектное выражение, отраженное в системе органов исполнительной власти, согласованной по вертикали, на вершине которой находится Правительство РФ.

Важной задачей является существенное улучшение структуры аппарата государственного управления в субъектах Федерации.

Необходимо также произвести некоторые изменения в самом аппарате Правительства РФ. Следует скорректировать статус Президиума Правительства РФ в сторону придания ему дополнительной значимости как коллегиального органа, формируемого Председателем Правительства РФ, органа, принимающего решения по многим важным вопросам от имени Правительства РФ. Именно это структурное подразделение Правительства страны может стать мощной опорой Председателя Правительства РФ и его замов.

Совершенствование законодательства о федеральных органах исполнительной власти должно сыграть особую служебную роль: 1) обеспечить унификацию видов органов и их систем, их организационно - правовые формы в соответствии с видом деятельности, которую они выполняют; 2) усилить эффективность деятельности этих органов в условиях рыночных отношений путем более четкого определения их прав и гарантий при их осуществлении; 3) повысить престижность этих органов и их влияние на обеспечение единства совместных действий.

 

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

 

1. Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. // Российская газета от 25 декабря 1993 г. N 237

2. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (ред. от 2007) // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

3. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 29.12.2004) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. 2007 г.) // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822

5. Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 2007) "О системе и структуре Федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

Учебная и научная литература

6. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. - М.: ИНФРА-М, 1997.

7. Бахрах Д.Н. Исполнительный орган государственной власти (понятие, правовой статус) // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. - М., 2003.

8. Бахрах Д.И. Административное право. Учебник для вузов. – М.: Норма, 2006.

9. Бачило И.Л. Исполнительная власть в РФ. Проблемы развития. М., 2011.

10. Володин В.В. Субъект РФ: проблемы власти и управления. - СПб., 2004.

11. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник. В 2 т. Т.2/ Под ред. В.А. Козбаненко. – М.: «Статут», 2007.

12. Гошуляк В.В. Конституционное и уставное законодательство субъектов РФ. - М., 2003.

13. Гошуляк В.В. Система органов государственной власти в субъектах РФ. - М., 2005.

14. Домин Б.П. Система органов государственной власти в РФ. - М., 2004.

15. Зимин В.А. Исполнительная власть. - Самара, 2007.

16. Игнатюк Н.А. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. - М., 2007.

17. Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в РФ. – М., 2002.

18. Калинина Л.А. К вопросу о функциях исполнительной власти // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. - М.: Новая Правовая культура, 2003.

19. Макарейко Н.В. Административное право. - М.: Юрайт-издат, 2004.

20. Ноздрев А.Ф. Исполнительная власть в РФ. - М., 2004.

21. Полянский И.А. Организация исполнительной власти субъектов РФ. - М., 2001.

22. Полянский И. Структура органов исполнительной власти субъекта РФ // Право и жизнь. - 2000. - № 30. - С. 22-23.

23. Пронина В.С. Правовое регулирование органов исполнительной власти // Журнал российского права. - 2001. - № 2. - С. 27-28.

 

 

[1] Бахрах Д.Н. Исполнительный орган государственной власти (понятие, правовой статус) // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. - М., 2008. - С. 27.

[2] Там же. - С. 28.

[3] Там же.

[4] Там же.

[5] Бахрах Д.Н. Исполнительный орган государственной власти (понятие, правовой статус). - С. 28.

[6] Там же..

[7] Гошуляк В.В. Конституционное и уставное законодательство субъектов РФ. М., 2006. С. 14.

 

[8] Бачило И.Л. Исполнительная власть в РФ. Проблемы развития. - М., 2011. - С. 26.

[9] Полянский И. Структура органов исполнительной власти субъекта РФ // Право и жизнь, 2000. - № 30. - С. 22.

 

[10] Полянский И. Структура органов исполнительной власти субъекта РФ. С. 22.

[11] Государственное управление: основы теории и организации. Учебник. В 2 т. Т.2/ Под ред. В.А. Козбаненко. М.: «Статут», 2007. С.163.

[12] Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. 2007 г.) // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822

[13] Гошуляк В.В. Конституционное и уставное законодательство субъектов РФ. - М., 2005. - С. 128-130.

[14] Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 29.12.2004) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

 

[15] Бачило И.Л. Исполнительная власть в РФ. Проблемы развития. - С. 34.

[16] Игнатюк Н.А. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. М., 2007. С. 46.

 

[17] Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (ред. от 2007) // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

[18] Володин В.В. Субъект РФ: проблемы власти и управления. СПб., 2004. - С. 78.

[19] Цыганенка И.Г. Правовой статус Правительства Российской Федерации. // Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. - М., 2009. - С. 95.

[20] Барциц И.Н. Федеративная ответственность. Конституционно-правовые ас­пекты. - М., 2002. - С. 126.

[21] Российская газета. 2000. 22 августа.

[22] Российская газета. 2001. 10 февраля.