ЗК РФ Статья 7. Состав земель в Российской Федерации
1. Земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:
1) земли сельскохозяйственного назначения;
2) земли населенных пунктов;
(В ред. Федерального закона от 18.12.2006 N 232-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
4) земли особо охраняемых территорий и объектов;
5) земли лесного фонда;
6) земли водного фонда;
7) земли запаса.
2. Земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.
Консультант Плюс: примечание.
Разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения классификатора видов разрешенного использования, признается действительным вне зависимости от его соответствия классификатору (ФЗ от 23.06.2014 N 171-ФЗ).
Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.
(Абзац введен Федеральным законом от 22.07.2010 N 167-ФЗ)
3. В местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и представителей других этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен особый правовой режим использования земель указанных категорий.
(В ред. Федерального закона от 27.06.2018 N 164-ФЗ)
(См. текст в предыдущей редакции)
Деление земель на категории в зависимости от их целевого назначения традиционно для российского земельного права, соответствующие семь категорий земель существовали и в советский период, они выделялись всеми предыдущими земельными кодексами. Небольшие изменения претерпели лишь названия данных категорий. Так, категория, называвшаяся прежде «земли населенных пунктов», комментируемым Кодексом первоначально была названа «земли поселений», но после пяти лет действия данного Кодекса было решено вернуться к прежнему названию, и в соответствии с изменениями, внесенными ФЗ о внесении изменений в Градостроительный кодекс, данная категория называется «земли населенных пунктов».
ЗК РФ Статья 8. Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую
2.
3. 1. Перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении:
4. (в ред. Федерального закона от 22.07.2008 N 141-ФЗ)
5. (См. текст в предыдущей редакции)
6. 1) земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством Российской Федерации;
7. 2) земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
8. 3) земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - органами местного самоуправления;
9. 4) земель, находящихся в частной собственности:
10. земель сельскохозяйственного назначения - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
11. земель иного целевого назначения - органами местного самоуправления.
12. Перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.
13. (в ред. Федерального закона от 18.12.2006 N 232-ФЗ)
14. (см. текст в предыдущей редакции)
15. Абзац утратил силу. - Федеральный закон от 04.03.2013 N 21-ФЗ.
16. (см. текст в предыдущей редакции)
17. Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.
18. 2. Категория земель указывается в:
19. 1) актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков;
20. 2) договорах, предметом которых являются земельные участки;
21. 3) государственном кадастре недвижимости;
22. (п.п. 3 в ред. Федерального закона от 13.05.2008 N 66-ФЗ)
23. (см. текст в предыдущей редакции)
24. 4) документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
25. 5) иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
26. 3. Нарушение установленного настоящим Кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.
Законодатель выделил категорию земель сельскохозяйственного назначения, установив, что перевод в отношении земель сельскохозяйственного назначения (за исключением находящихся в федеральной собственности) осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ. Это связано с тем, что планирование использования земель сельскохозяйственного назначения относится к полномочиям субъектов РФ (подп. 10 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") и принимая во внимание такой основной принцип земельного законодательства, как учет значения земли как основы жизни и деятельности человека <1>. -------------------------------- <1> В п. 1 комментируемой статьи не совсем корректно используется только понятие "земли", учитывая, что ст. 6 ЗК РФ рассматривает земли и земельные участки как разные объекты земельных отношений. Исходя из п. 3 ст. 6 ЗК РФ, положений Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", в собственности конкретного публичного образования или в частной собственности может находиться только земельный участок. Земли находятся в государственной неразграниченной собственности. Порядок и особенности перевода земель или земельных участков из одной категории в другую, а также порядок отнесения земель или земельных участков к определенной категории урегулированы в Федеральном законе от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". По общему правилу перевод земель или земельных участков из одной категории в другую осуществляется на основании решения уполномоченного органа по результатам рассмотрения ходатайства заинтересованного лица о переводе земель или земельных участков из состава земель одной категории в другую. Ходатайство о переводе может быть подано и органами государственной власти, органами местного самоуправления, но только с согласия правообладателя земельного участка. Без согласия правообладателей земельных участков подача ходатайства допускается только в случаях перевода земельных участков из одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты населенных пунктов (п. 5 ст. 2 Закона N 172-ФЗ). Согласно п. 2 ст. 2 Закона N 172-ФЗ содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности РФ, и уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в отношении иных земель. Содержание ходатайства о переводе земель водного фонда в земли другой категории и составе прилагаемых к нему документов утверждено Приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 10 ноября 2011 г. N 882 (Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. N 12). Описание содержания ходатайства о переводе находящихся в собственности РФ земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию и состав прилагаемых к нему документов утверждены Приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 17 мая 2010 г. N 168 (РГ. 2010. 16 июля). Содержание ходатайства о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, а также исчерпывающий перечень прилагаемых документов непосредственно установлены п. п. 3 и 4 ст. 2 Закона N 172-ФЗ. Таким образом, органы государственной власти не уполномочены устанавливать требования к содержанию ходатайства и составу прилагаемых к нему документов при переводе земельных участков из одной категории в другую, в том числе из категории земель сельскохозяйственного назначения, поскольку содержание ходатайства и прилагаемых к нему документов может быть установлено только для целей перевода земель, а не земельных участков, из одной категории в другую. Позицию о необходимости руководствоваться ч. ч. 3 и 4 в случае подачи ходатайства о переводе земельных участков из одной категории в другую отметил и Верховный Суд РФ в своем Определении от 11 ноября 2009 г. N 8-Г09-30. Определением Верховного Суда РФ от 25 июня 2008 г. N 67-Г08-5 доводы о тождественности понятий "земля" и "земельный участок" применительно к переводу земель и земельных участков из одной категории в другую признаны несостоятельными. Статья 4 Закона N 172-ФЗ определяет исчерпывающий перечень оснований для отказа в переводе земель или земельных участков из одной категории в другую: 1) установление в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод; 2) наличие отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами; 3) установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации. Ограничения перевода земель или земельных участков из отдельной категории земель установлены самим Законом N 172-ФЗ (ст. ст. 7, 9 - 12). Кроме того, такие ограничения также предусмотрены иными федеральными законами (например, п. 1 ст. 99 ЗК РФ, подп. 2 п. 1 ст. 11 Федерального закона от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал"). Согласно ст. ст. 11, 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" объектами государственной экологической экспертизы являются материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального, регионального значения. В таком основании для отказа в переводе земель или земельных участков из одной категории в другую, как несоответствие испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования, необходимо отметить, что исходя из ч. 12 ст. 9 Градостроительный Кодекссамо по себе утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон, т.е. не приводит к изменению категорий земель. Только установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов (ст. 8 Закона N 172-ФЗ, п. 1 комментируемой статьи, ст. 84 ЗК РФ). Об установлении и изменении границ населенных пунктов подробнее см. комментарий к ст. 84 ЗК РФ. Из общего правила перевода земельных участков из одной категории в другую в соответствии с Законом N 172-ФЗ можно выделить следующие исключения. Так, в соответствии с ч. 14 ст. 26 Федерального закона от 31 декабря 2014 г. N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. N 1 (ч. I), ст. 52) по заявлению органа, принявшего решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, либо организации, подавшей ходатайство об изъятии, на основании которого было принято такое решение, в государственный кадастр недвижимости (далее - ГКН) в отношении земельных участков, предназначенных в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и проектом планировки территории для размещения линейных объектов федерального значения, регионального или местного значения, независимо от принадлежности таких земельных участков к определенной категории земель вносятся сведения о принадлежности таких земельных участков к категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности или земель иного специального назначения, за исключением случаев, если такие земельные участки отнесены к категории земель населенных пунктов. При этом принятие решения о переводе земельного участка из одной категории земель в другую или об отнесении земельного участка к определенной категории земель не требуется. Упрощенный порядок перевода земельных участков из одной категории в другую предусмотрен и в отношении земельных участков, предоставленных гражданам в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 2016 г. N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Согласно указанному Федеральному закону в случае, если выбранные гражданином вид или виды разрешенного использования земельного участка не соответствуют целевому назначению категории земель, к которой относится земельный участок, а также в случае, если в ГКН отсутствуют сведения о принадлежности земельного участка к определенной категории земель, орган регистрации прав одновременно с внесением сведений о таких виде или видах разрешенного использования земельного участка вносит сведения или изменения в сведения ГКН о принадлежности такого земельного участка к определенной категории земель. При этом принадлежность земельного участка к определенной категории земель определяется в зависимости от выбранных вида или видов разрешенного использования земельного участка, а принятие решения о переводе земельного участка из одной категории в другую категорию земель или об отнесении земельного участка к определенной категории земель не требуется (ч. 11 ст. 8, ч. 14 ст. 10). Согласно п. 3 ст. 5 Закона N 172-ФЗ перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с даты осуществления государственного кадастрового учета земельных участков в связи с изменением их категории. При этом переоформление правоустанавливающих документов на земельные участки, в отношении которых приняты акты о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, не требуется. В соответствии с правовой позицией, отраженной в Постановлении Президиума ВАС РФ от 28 октября 2010 г. N 5743/10, вид разрешенного использования земельного участка отображается в сведениях государственного земельного кадастра, а не устанавливается этим документом <1>. Важно при этом отметить, что Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", вступающим в силу с 1 января 2017 г., устанавливается достоверность сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, частью которого является кадастр недвижимости (ст. ст. 1, 7 указанного Федерального закона). -------------------------------- <1> Постановлением ФАС Волго-Вятского округа от 21 августа 2013 г. по делу N А82-11557/2012 также отмечено, что по смыслу п. 2 ст. 8 ЗК РФ указанные в ней документы лишь фиксируют категорию земель, но не определяют ее. Статьей 14 Закона 172-ФЗ установлены правила отнесения земель или земельных участков к определенной категории (на основании документов государственного кадастра недвижимости, правоустанавливающих, правоудостоверяющих документов, при отсутствии указания на категорию в таких документах - на основании решений органов местного самоуправления городского округа или муниципального района в зависимости от цели использования, для которой предоставлялся земельный участок). Земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, подлежат отнесению к землям населенных пунктов, а вне границ населенных пунктов - к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка. Частью 21 ст. 34 Закона N 171-ФЗ также предусмотрено, что в случае если земельный участок образуется на основании схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории из земель или земельного участка, в отношении которых не установлен вид разрешенного использования, либо из земельного участка, который не отнесен к определенной категории земель, решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка и решение об утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории являются решениями об установлении вида разрешенного использования земельного участка или земельных участков и (или) об отнесении земельного участка или земельных участков к определенной категории земель. При этом принятие отдельного решения об установлении вида разрешенного использования земельного участка и (или) об отнесении земельного участка к определенной категории земель не требуется. Органом, управляющим и распоряжающимся земельными участками, находящимися в собственности РФ, является на федеральном уровне прежде всего Правительство РФ в соответствии со ст. 14 и др. ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (см.: Комментарий к Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации" / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2005).