Более развернутый ответ
Государственный (муниципальный) долг как неотъемлемая часть государственных и муниципальных финансов нуждается в управлении со стороны государства и муниципальных образований. При этом управление государственным (муниципальным) долгом можно рассматривать как в узком, так и в широком смысле.
В узком смысле управление государственным (муниципальным) долгом определяется как совокупность финансово-долговых операций, осуществляемых исполнительными органами государственной (муниципальной) власти и уполномоченными специализированными финансовыми организациями в одностороннем порядке или по согласованию с кредиторами в целях изменения структуры и состава государственного (муниципального) долга.
Данное определение соответствует положениям ст. 101 БК РФ, предусматривающим, что «управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации или уполномоченным им Министерством финансов Российской Федерации». Вместе с тем содержание понятия «управление государственным (муниципальным) долгом» в финансовом законодательстве Российской Федерации не раскрывается.
(Сама статья 1. Управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации либо уполномоченным им Министерством финансов Российской Федерации.2. Управление государственным долгом субъекта Российской Федерации осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо финансовым органом субъекта Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
3. Управление муниципальным долгом осуществляется исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (местной администрацией) в соответствии с уставом муниципального образования.)
В широком смысле управление государственным (муниципальным) долгом можно рассматривать как финансовую деятельность законодательных и исполнительных органов государственной (муниципальной) власти и уполномоченных ими организаций по финансовому прогнозированию, планированию, проведению финансовых долговых операций, финансовому учету и контролю государственного долга, направленную на финансирование дефицита государственного (муниципального) бюджета и удешевление государственного (муниципального) долга.
Рассмотрим каждую из стадий более подробно.
Финансово-долговое прогнозирование заключается в разработке документов о прогнозах социально-экономического развития государства. Ежегодно Минфин России совместно с другими органами исполнительной власти подготавливает Бюджетное послание Президента РФ, содержащее основные показатели социально- экономического развития Российской Федерации на планируемый год и среднесрочную перспективу.
Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, прогноз сводного финансового баланса по территории Российской Федерации и прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации на очередной финансовый год представляется в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в обязательном порядке.
Финансово-долговое планирование можно рассматривать как деятельность по принятию решений относительно дальнейших действий. В Бюджетном послании Президента РФ определяются стратегические ориентиры деятельности государства в сфере управления долгом, что дает основание относить бюджетное послание к функции как прогнозирования, так и планирования.
Планирование также проявляется через разработку и принятие программ государственных внешних и внутренних заимствований и гарантий, в которых указываются размеры предполагаемых заимствований и гарантий, форма и виды государственных займов, а также структура внешнего и внутреннего государственного долга на очередной финансовый год.
На данной стадии основополагающим финансово-плановым актом является закон о бюджете соответствующего уровня на следующий год. В нем указывается дефицит бюджета, а также предельные суммы, направляемые на обслуживание и погашение внешнего и внутреннего государственного долга. В БК РФ установлен широкий круг финансово-правовых ограничений на размер дефицита федерального бюджета, предельный объем внутреннего и внешнего государственного долга, пределы внешних заимствований, предельные расходы на обслуживание государственного долга.
В целом деятельность государства (муниципального образования) по финансово-долговому прогнозированию и планированию получила название «стратегическое управление государственным долгом».
3. В свою очередь, к оперативному управлению государственным долгом следует относить проведение финансовых долговых операций,под которыми понимаются сделки и (или) акты исполнительных органов государства или уполномоченных финансовых организаций, направленные на изменение размера, состава и структуры государственного долга.
Рассмотрим основные виды финансово-долговых операций, а также виды нарушений государством (муниципальным образованием) своих долговых обязательств.Выпуск государственных (муниципальных) ценных бумаг — отчуждение государством (муниципальным образованием) государственных (муниципальных) ценных бумаг первым владельцам.
Конверсия представляет собой изменение доходности государственного займа путем уменьшения или увеличения процентной ставки, уплачиваемой на основной долг.
Выделяют несколько видов конверсий:
факультативную (кредиторы могут отказаться или согласиться с новыми условиями);
обязательную (кредиторы могут принять новые условия или получить обратно внесенную сумму);
принудительную, которая предполагает одностороннее изменение условий займов.
Консолидацией (пролонгацией) является изменение срока действия ранее выпущенных займов в целях легальной отсрочки платежа. В зависимости от способа изменения срока выделяют консолидацию путем добавления процентных купонов к старым облигациям либо путем выпуска новых облигаций и обмена их на обращающиеся облигации.
Унификация — объединение обращающихся займов в один вновь выпускаемый. Особенностью данной операции является то, что она проводится, как правило, одновременно с изменением ставки процента (конверсии) и (или) срока обращения (консолидации).
В зависимости от направленности правового регулирования данные операции могут осуществляться как на основании односторонней воли государства, что придает им финансово-правовой характер, так и по соглашению сторон, что делает данные отношения гражданско-правовыми.
В настоящее время в российском законодательстве, как и в большинстве стран мира, существует прямой запрет на односто-роннее изменение условий выпущенного в обращение государственного (муниципального) займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения, что позволяет гарантировать инвестору, изначально менее защищенному субъекту, надлежащее исполнение обязательств государства по отношению к нему.
Согласно ст. 105 БК РФ под реструктуризацией долга понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения долговых обязательств.
Реструктуризация может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.
В финансово-правовой науке различают реструктуризации:
институциональную;
техническую.
К первым относятся финансово-долговые операции, проведенные в рамках Лондонского, Парижского клубов кредиторов или иных международных институциональных структур. Техническая реструктуризация предполагает изменение условий обслуживания и погашения государственного долга.
Реверс — изменение предмета долгового обязательства. При замене денежного обязательства обязательством предоставить определенное имущество (например, товары народного потребления) можно говорить о натурализации, а в обратной ситуации — о валюти- зации.
Рефинансирование — погашение существующего государственного долга за счет средств ранее выпущенного займа.
Существует прямое рефинансирование (замена на новые облигации при наступлении срока платежа) и предварительное рефинансирование (до наступления срока платежа).
Отличительной чертой управления государственным долгом Российской Федерации в период 1995-1998 гг. стало построение схемы заимствований именно на основе финансово-долговой операции рефинансирования.
Обслуживание (выплата доходов в виде процентов или в иной форме) и погашение государственного (муниципального) долга (возврат основного долга) являются финансово-долговыми операциями, в результате которых изменяется размер, состав и структура государственного долга.
Предоставление обеспечения под выпуск государственного займа. Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, что является публично-правовой гарантией.
Изменение обязательных резервов. С финансово-долговыми операциями в рамках управления государственным долгом также связана деятельность центральных банков государства, которые могут устанавливать и изменять нормативы обязательных резервов в виде государственных ценных бумаг кредитных организаций.
Изменение статуса (вида) ценной бумаги — присвоение статуса государственной ценной бумаги, предоставляющей владельцам возможность выведения из налогооблагаемой базы доходов по государственным ценным бумагам.
В настоящий момент две указанные выше операции не используются.
Принятие долга — правопреемственность между государствами применительно к определенной территории, имеющая место при смене формы правления, государственно-политического режима.
В истории России примером такой операции является Императорский Указ от 15 января 1798 г., на основе которого в рамках вхождения Польши в состав Российской Империи была осуществлена реструктуризация польских и российских долгов банкирским домом «Гопе и К0» путем выпуска государственных облигаций на 88 млн руб. под 5% на 12 лет.
Принципиально иными действиями являются аннулирование (от-каз от долга) и отказ от платежа в срок. Это нарушение государственным (муниципальным) образованием своих долговых обязательств. Их отличием друга от друга является то, что если аннулирование — это отказ государства осуществлять платежи по данным долгам в будущем, то при отказе от платежа (просрочка платежа) государство намерено осуществить платеж в иной срок.
Краткий ответ
Меры управления
Во всем мире самым распространенным методом управления государственным долгом является рефинансирование государственного долга, т.е. погашение части государственного долга за счет размещения новых займов.
Для использования этого метода необходима высокая финансовая репутация государства-заемщика. На мировом финансовом рынке репутация стран-заемщиков выражается рейтингами, которые присваиваются им международными рейтинговыми агентствами в соответствии с международными правилами рейтингования.
При финансовом кризисе возникает необходимость в реструктуризации долга. В соответствии со ст. 105 БК РФ под реструктуризацией долга понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Реструктуризация долга может осуществляться с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.
В условиях трудного экономического положения, растущего дефицита, невозможности полностью и своевременно погасить долги правительство может прибегнуть к таким мерам, как конверсия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, аннулирование государственного долга.
Конверсия - это изменение размера доходности займа; чаше всего государство снижает размер уплачиваемых процентов по займам, уменьшая тем самым расходы государственного бюджета но управлению государственным долгом.
Консолидация - изменение сроков действия ранее выпущенных займов, т.е. решение о переносе даты выплаты на более поздний срок. Возможно и обратное решение — досрочное погашение. Обычно вместе с консолидацией проводится унификация государственных займов.
Унификация - обмен нескольких ранее выпущенных займов на один новый.
Отсрочка погашения займа отличается от консолидации тем, что при отсрочке не только отодвигается срок погашения займа, но и прекращается выплата процентов по нему.
Аннулирование государственного внутреннего долга — полный отказ государства or долговых обязательств (является крайней мерой).
Принятие перечисленных возможных решений государства нарушает главный принцип управления государственным долгом — принцип безусловности. Поэтому их использование требует глубокой предварительной проработки, анализа всех возможных экономических и политических последствий.
Контроль за управлением государственным долгом
Управление государственным долгом предполагает контроль за двумя важнейшими показателями — величиной государственного долга и стоимостью его обслуживания. В условиях экономического роста важны не абсолютные их размеры, а доля государственного долга в ВВП (или в экспорте) и соотношение реального процента и темпа экономического роста. Простая констатация абсолютных размеров долга игнорирует объем ВНП. Можно утверждать, что богатая нация имеет больше возможностей выдерживать государственный долг значительных размеров по сравнению с бедной нацией.
Так, при росте государственного долга существуют возможность банкротства нации и опасность переложения долгового бремени на будущие поколения. А если финансирование обслуживания государственного долга осуществлять за счет эмиссии новых денег, то такая схема приводит к классическому инфляционному сценарию — появляется слишком много денег и мало товаров.
В процессе управления государственным долгом решаются следующие задачи:
▪ минимизация стоимости долга для заемщика;
▪ недопущение переполнения рынка заемными обязательствами государства и резкого колебания их курса;
▪ эффективное использование мобилизованных средств и контроль за целевым использованием выделенных кредитов;
▪ обеспечение своевременного возврата кредитов;
▪ максимальное решение задач, определенных финансовой политикой.
Специфика категории государственного долга определяет и особенности оперативного управления им. Обычно оно возлагается совместно на Министерство финансов и Центральный банк. Управление погашением государственного долга производится из трех основных источников: из бюджета; за счет золотовалютных резервов, собственности; из новых заимствований.