Период стабилизации развития государственной молодежной
21 апреля 2000 г. Распоряжением Правительства РФ № 581-р образована Правительственная комиссия РФ по делам молодежи под председательством заместителя Председателя Правительства РФ В.И. Матвиенко.
В мае 2000 г. был упразднен Государственный комитет РФ по молодежной политике (преобразованный из Государственного комитета по делам молодежи 25 мая 1999 г.) и функции по реализации молодежной политики переданы Министерству образования РФ.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 26 июня 2000 г. № 480 был создан Департамент по молодежной политике Министерства образования РФ. Его возглавила Г.В. Куприянова.
На начало рассматриваемого периода заканчивает действие программа «Молодежь России», которая получила статус президентской на период 1998-2000 гг. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 августа 1997 г. № 890.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2000 г. № 1275 утверждается Федеральная целевая программа «Молодежь России (2001-2005 годы)».
Ее существование позволило развивать систему оздоровительной, досуговой, творческой, спортивной и профилактической работы среди молодежи на федеральном и региональном уровнях, сформировать систему органов по делам молодежи в субъектах Российской Федерации, продолжить работу над созданием правовой базы молодежной политики.
Это важный нормативный документ, определивший на среднесрочную перспективу содержание основных мероприятии по реализации государственной молодежной политики, создавший на тот период правовые и организационные условия для координации усилий органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также поддерживавший и стимулировавший управленческие и организационные действия местного самоуправления.
Основные мероприятия программы:
воспитание гражданственности и патриотизма;
подготовка молодых людей к военной службе;
подготовка молодежи к участию в общественно-политической жизни страны, государственной деятельности и управлении;
создание рабочих мест для молодежи и несовершеннолетних;
рост деловой активности молодежи;
создание условий для реализации научно-технического, творческого потенциала молодежи;
стимулирование инновационной деятельности молодых россиян;
поддержка деятельности детских и молодежных общественных объединений;
развитие системы дополнительного образования: поддержка различных форм духовно-нравственного воспитания, интеллектуального, творческого и физического развития детей, подростков и молодежи;
создание системы ювенальной юстиции в целях обеспечения правовой защиты подростков и молодежи;
развитие системы социальных служб и клубов для молодежи и подростков;
пропаганда здорового образа жизни, укрепление института молодой семьи;
содействие решению жилищных проблем молодых семей
и другие программы.
Несмотря на недостатки программы (финансирование отдельных мероприятий, отсутствие четких критериев эффективности программы) «Молодежь России» стала толчком для принятия многих аналогичных региональных программ и позволила обеспечить финансирование многих инновационных социальных технологий и молодежных проектов.
На данном этапе реализации программы важнейшими являлись две задачи: включение в реализацию программы всех субъектов Российской Федерации (около 40% из них еще не имели собственных соответствующих программ поддержки молодежи); больший акцент на сельскую и рабочую, студенческую молодежь.
Так как поставленные в программе и реализуемые в практической деятельности задачи не вполне соотнесены с масштабностью существующих проблем молодежи, достижение заметного прогресса в их решении при ограниченных ресурсах и кратких сроках исполнения представлялось проблематичным.
Программно-целевой метод в решении важнейших задач государственной политики имел немало достоинств.
Федеральная целевая программа «Молодежь России» в данном случае выступила как
пример реализации подобного подхода на общероссийском уровне.
Вместе с тем, он хорош лишь в случае четко определенных долгосрочных стратегических целей.
Федеральная целевая программа «Молодежь России» стала мотором «точек роста»,
но отнюдь не заменила собой каждодневную, рутинную работу государственных и муниципальных структур, общественных институтов (семьи, школы, армии) в работе с молодежью. В противном случае мы видим размытость и не-
четкость целей, многообразие и нескоординированность структур при недос-
татке материальных ресурсов и неясность конечных результатов.
Цель программы (создание и развитие правовых, экономических и организационных условий для воспитания у молодежи гражданского сознания в условиях демократического общества, рыночной экономики и правового государства, личностной самореализации молодых людей как активных участников преобразований современного российского общества) явно была очень амбициозна и, в принципе, неосуществима в ограниченный четырех летний временной промежуток.
С другой стороны, отдельные ее задачи эффективно решались на протяжении всего срока реализации, основные направления и механизмы реализации программных мероприятий были определены правильно, отражали реальные проблемы.
Данный период развития государственной молодежной политики характеризуется тем, что она признана важной составной частью социально-экономического, культурного и национального развития России.
Отличительным признаком данного периода является то, что государственной молодежной политике придали межотраслевой характер. Это нашло свое отражение
в образовании Правительственной комиссии по делам молодежи, благодаря чему практически все федеральные органы исполнительной власти в той или иной степени были вовлечены в решение проблем молодежи.
Это в первую очередь вопросы образования, занятости, охраны здоровья и здорового образа жизни, досуга и отдыха, обустройства жилья, рождения и воспитания детей и
молодежи, профилактика асоциального поведения и другие, требующие консолидации усилий различных федеральных министерств и ведомств.
В состав комиссии вошли представители целого ряда министерств (Минпечати, Минздрава, Минсельхоза, Госстрой, Минобороны, Минтруда, Госкомстата, Минэкономразвития, Минкультуры, Минфина, Минфедерации, Минатома, Госкомспорта, Минюста, Минтранспорта России), регионов (Ярославской, Пермской, Орловской, Омской, Тюменской областей), федеральных округов, обеих палат Федерального Собрания РФ, молодежных общественных объединений (национального Совета детских и молодежных объединений, РАПОС, Союз МЖК России, РСМ).
Главными механизмами их участия в реализации государственной молодежной политики являлись реализация социальных программ, по которым они выступали генеральными заказчиками, и включение ими в свои социальные программы подпрограмм и разделов по работе с молодежью.
В условиях рассогласования процессов молодежного законотворчества на федеральном и региональном уровнях в целях концептуального обновления основ реализации государственной молодежной политики с учетом всеобъемлющих социально-экономических преобразований российского общества в 2001 г. Правительственной комиссией по делам молодежи (протокол заседания от 5 декабря 2001 г. № 4) одобрена Концепция государственной молодежной политики в Российской Федерации.
Ее разработка была вызвана необходимостью унифицировать подходы к осуществлению молодежной политики на федеральном уровне и в регионах Российской Федерации.
В ряде субъектов Российской Федерации был накоплен опыт разработки подобных концепций (в Ленинградской области, Чукотском автономном округе).
В соответствии с Концепцией государственной молодежной политики в Российской Федерации (раздел III) стратегической целью региональной ГМП было определено совершенствование государственной системы управления для активного включения молодежи в социально-экономическую, политическую и культурную жизнь общества.
Молодежь признается важнейшим стратегическим ресурсом общества,
«... является сознательным участником социальных преобразований»,
то есть субъектом современной государственной политики и общественного развития:
экономического, политического, социокультурного.
Концепция была одобрена Правительственной комиссией по делам молодежи 5 декабря 2001 г. и вынесена в 2001 году для обсуждения на заседании коллегии Минобразования России, но была отклонена.
В 2000 г. активизировалась работа федеральных органов исполнительной власти по упорядочению системы гражданского и патриотического воспитания молодежи и координации своих действий.
Среди значимых мер выделяется принятие 16 февраля 2001 г. государственной программы «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации».
Одним из главных исполнителей этой программы стало Министерство образования РФ.
В рамках ее реализации Департамент по молодежной политике проводил федеральные конкурсы программ и проектов по патриотическому воспитанию молодежи, всероссийские и региональные научно-практические конференции, семинары, военно-спортивные игры, фестивали патриотической песни.
Решение жилищной проблемы молодых граждан является одной из наиболее приоритетных задач государственной молодежной политики. В целях создания системы государственной поддержки молодых семей в решении жилищной проблемы и улучшения демографической ситуации 28 августа 2002 г. Постановлением Правительства Российской Федерации №638 была утверждена подпрограмма «Обеспечение жильем молодых семей», входящая в федеральную целевую программы «Жилище» на период 2002-2010 годов. Данная подпрограмма предусматривала выделение денежных средств на создание условий для повышения уровня обеспеченности жильем молодых семей, укрепление семейных отношений, снижение социальной напряженности в российском обществе
и закрепление в нем положительных демографических тенденций.
В июле 2002 г. внимание к молодежной сфере стало более пристальным.
Президент России дал поручение подготовить вопрос о государственной молодежной политике для рассмотрения на заседании Государственного совета Российской Федерации. В данных целях была создана рабочая группа Госсовета, проработавшая до марта 2004 г. Изначально данный проект носил название «Доктрина молодежи России» (2002 г.), позже переименовывался и во многом перерабатывался.
Рабочей группой было разработано 20 проектов данной Доктрины, в содержании которых были озвучены новые принципы ведения молодежной политики, соответствующие общей стратегии долгосрочного государственного развития и демократическим принципам.
Новые тенденции, по мнению разработчиков, отразились в сформированных принципах ведения молодежной политики: инновационный принцип, принцип целостности, принцип поперечного среза, принцип участия и саморегуляции, принцип открытости, принцип приоритетов и адресности и др.
Полагалось, что в «Доктрине» главная идея – взять под государственный контроль социализацию молодежи. Но такое возможно в четко выраженном тоталитарном государстве (по моделям антиутопий Дж. Оруэлла, Е.И. Замятина, а также по аналогии с имевшимися в недавнем прошлом образцами).
Для демократического общества сама постановка такой задачи оказалась неприемлемой.
И надо заметить, что в этот период страна, не имела нужных для всеохватывающих действий правовых и организационных рычагов, финансовых средств, кадров, инфраструктуры для решения глобальных задач.
20 месяцев работы данной группы не дали результата. Доктрина государственной молодежной политики Российской Федерации не получила статуса официального нормативного документа.
Таким образом, в промежутке с 2002 по 2005 гг. были последовательно отклонены Доктрина государственной молодежной политики, подготовленная Госсоветом, и два варианта Концепции государственной молодежной политики, разработанные в Министерстве образования.
30 января 2002 г. была образована Комиссия Совета Федерации по делам молодежи и спорту для консолидации усилий различных федеральных министерств и ведомств по вопросам образования, труда и занятости, охраны здоровья и здорового образа жизни, досуга и отдыха, обустройства жилья и др.
После упразднения Департамента по молодежной политике и Правительственной комиссии по делам молодежи правовое регулирование, а также разработку и внесение в Правительство РФ проекта федеральных законов и актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по вопросам молодежной политики предписано осуществлять Министерству образования и науки Российской Федерации.
Созданное же в 2004 г. Федеральное агентство по образованию при Министерстве образования и науки Российской Федерации было призвано осуществлять функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом, правоприменительные функции в сфере образования, воспитания и молодежной политики.
То есть на федеральном уровне снова не был создан единый координирующий орган.
В структуре Министерства образования и науки Российской Федерации создан Департамент по государственной молодежной политике, воспитанию и социальной защите детей, в структуре Федерального агентства по образованию - Управление по делам молодежи.
Согласно Положению о Департаменте государственной молодежной политики, воспитания и социальной защиты детей на него возлагались функции по выработке и обеспечению реализации и нормативно-правового регулирования государственной молодежной политики, воспитания, опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних, по психолого-педагогической и социально-педагогической поддержке, социально-правовой защите обучающихся и воспитанников учреждений общего, специального и дополнительного образования детей.
Федеральное агентство по образованию являлось «федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере образования, воспитания, молодежной политики и развития общедоступных образовательных ресурсов».
Агентство выполняло функции государственного заказчика федеральных целевых программ, и не вправе было осуществлять нормативно-правовое регулирование в данной сфере деятельности, а также контроль и надзор, кроме случаев, установленных указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.
Таким образом, в механизм государственной молодежной политики на этом этапе входили два государственных органа исполнительной власти Российской Федерации, на которые были возложены принципиально отличающиеся функции.
Так, департамент государственной молодежной политики, воспитания и социальной защиты детей Министерства образования и науки Российской Федерации занимался нормативным правовым обеспечением молодежной политики, разработкой и внедрением законодательной базы, разработкой предложений по формированию государственной молодежной политики, определением приоритетных направлений ее развития, координацией формирования и реализации федеральных целевых и иных программ.
При этом управление по делам молодежи Федерального агентства по образованию занималось реализацией мероприятий государственной молодежной политики. В число основных обязанностей управления входила реализация целевых программ по приоритетным направлениям ГМП, организация мероприятий по поддержке студенчества, организации досуга, гражданского и патриотического воспитания молодежи, помощи молодым семьям в решении жилищных проблем, вопросов взаимодействия с организациями, работающими в сфере молодежной политики.
При реализации федеральных программ управление организовывало взаимодействие с
региональными органами государственного управления и местного самоуправления, обеспечивающими разработку и реализацию государственной молодежной политики в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
Такие региональные и местные органы социального управления также включены в механизм государственной молодежной политики.
Приоритетной целью министерства, российской образовательной и молодежной политики становилось активное вовлечение молодого поколения в социально-экономическую, политическую и культурную жизнь страны.
Исходя из этого в числе основных задач Департамента - развитие мер по реализации государственной политики, направленной на успешную социализацию детей и молодежи, достижение консолидации общества, патриотическое и гражданское воспитание, формирование толерантности у детей и молодежи, поддержка одаренных детей и творческой молодежи.
Тяжелым ударом для ГМП стало постепенное введение в действие новой редакции федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В результате реформирования из бюджетов всех уровней исчезла строка «молодежная политика». Вопрос о сохранении органов по делам молодежи в субъектах муниципальных образованиях был передан на решение региональных и местных органов управления. Следуя инерции механизма сворачивания проведения ГМП на федеральном уровне, по стране прокатилась волна закрытий и упразднений органов по делам молодежи.
Несмотря на это, достаточно интенсивно шли процессы, связанные с институциональным обеспечением государственной молодежной политики. Они вбирали в себя две группы явлений: формирование органов по молодежной политике на государственном и муниципальном уровнях и формирование системы учреждений по работе с молодежью.
К 2004 году во всех субъектах Российской Федерации функционировали органы исполнительной власти по молодежной политике: в 56 регионах самостоятельные (их количество не изменилось с 1999 г.), в 17 - функции регулирования молодежной политики отнесены к ведению органов управления физической культуры и спорта, в 6 - социальной защиты, в 5 - образования.
Таким образом, две трети субъектов Российской Федерации имеют органы по делам молодежи, занимающиеся исключительно молодежными проблемами.
При органах по молодежной политике действовало свыше 1,5 тысяч учреждений социального обслуживания молодежи, более 1,3 тысяч клубов молодой семьи, свыше 1,2 тысяч подростково-молодежных клубов, более 7 тысяч центров отдыха, оздоровления и занятости детей и молодежи, десятки тысяч муниципальных, региональных, межрегиональных детских и молодежных общественных объединений. По экспертным оценкам, в инфраструктуре сферы ГМП задействовано около 100 тысяч человек.
То есть, несмотря на ряд объективных трудностей, осуществляется постепенное расширение сети учреждений относительно предыдущих периодов, заметно увеличивается уровень их финансового обеспечения.
Однако по-прежнему «плотность» сети детских и молодежных учреждений, спектр и качество, предоставляемых ими молодому поколению услуг недостаточны, и лишь частично удовлетворяют имеющийся спрос детей и молодежи.
На данном этапе увеличилось число детей подростков и молодежи, участвовавших в летней оздоровительной кампании. Показательно, что в 1998 г. Число отдохнувших в лагерях детей и подростков составило 5,1 млн человек, а в 2001 г. - 9 млн человек. Это произошло благодаря увеличению как числа стационарных лагерей, так и доли малозатратных форм организации отдыха и оздоровления молодежи: палаточных лагерей, центров дневного пребывания, военно-полевых сборов для старшеклассников, туристических походов, археологических и краеведческих экспедиций, семейных лагерей. Реализация федеральной целевой программы «Развитие Всероссийских детских центров “Орленок” и “Океан”» в 1996-2002 гг. позволила организовать отдых для более 120 тысяч детей из всех субъектов Российской Федерации.
В данный период заметно возрос интерес молодежи, обучающейся в учреждениях среднего и высшего профессионального образования, к участию в движении студенческих отрядов.
В течение данного периода наблюдается активный рост детских и молодежных общественных объединений. Важной характеристикой общественного движения является неравномерное распределение по стране. Большая часть союзов детей и молодежи сосредоточена в крупных городах - Москве, Санкт-Петербурге, Новосибирске, Екатеринбурге, Волгограде, Саратове, в некоторых других крупных экономических центрах, в столицах республик, входящих в состав Российской Федерации.
По экспертным оценкам, зарегистрированными органами юстиции, общественными объединениями охвачены от 2-4% молодых людей. Наиболее слабо объединительные процессы представлены в малых городах и в сельской местности.
В целом, не менее чем в половине субъектов Российской Федерации существует правовая основа государственной поддержки общественных объединений. В ряде регионов она находилась в стадии формирования, что свидетельствовало о возрастании роли общественного сектора молодежной политики и осознанием этой роли со стороны органов государственной власти.
Противоречие между активизацией практических действий органов исполнительной власти по осуществлению целевых программ и отсутствием заметных сдвигов в положении подавляющего большинства молодых россиян составляло ядро проблемы эффективности государственной молодежной политики на данном этапе.
В течение рассматриваемого периода развития государственной молодежной политики происходила активизация процесса формирования кадрового корпуса обеспечения молодежной политики, подходы к подготовке специалистов по работе с молодежью становятся все более многообразными. Утверждены государственные требования к минимуму содержания и уровню подготовки по дополнительной к высшему профессиональному образованию квалификации «Работник сферы молодежной политики», были разработаны проекты государственных образовательных стандартов среднего и высшего профессионального образования в области государственной молодежной политики.
Повышение внимания к этой сфере отражено и в том, что Министерством образования Российской Федерации в 2002 г. учреждена отраслевая награда - знак «Почетный
работник сферы молодежной политики».
В рассматриваемый период радикально расширяется количество субъектов государственной молодежной политики. В их качестве в данный период выступают не только органы государственной власти и их должностные лица, но и молодежные объединения и их ассоциации, и молодые граждане, органы местного самоуправления, работодатели, общественные объединения, физические и юридические лица, осуществляющие деятельность по созданию необходимых и достаточных условий для жизни молодежи, ее образования, воспитания и развития.
Одну из ведущих ролей в реализации государственной молодежной политики в исследуемый период стала играть система российского образования. Эта позиция была обусловлена тем, что Минобразования России выполняло, в том числе и функции федерального органа исполнительной власти по молодежной политике.
Одним из важнейших проблемных моментов данного этапа являлось то, что несмотря на достаточно высокую активность субъектов Российской Федерации в реализации молодежной политики в их действиях оставалось достаточно много несогласованности.
Острой необходимостью являлась разработка и принятие Федерального Закона «Об основах государственной молодежной политики в Российской Федерации».
Таким образом, государственная молодежная политика на данном этапе развития, с одной стороны, приобрела отраслевые очертания, а с другой, стала межотраслевой в тех направлениях социальной политики, где требовалась координация работ различных отраслей и ведомств.