Понятие управления природопользованием и охраной окружающей природной среды

У правление природопользованием и охраной окружающей природной среды — это механизм организации и система деятельности органов государственной исполнитель­ной власти и местного самоуправления в сфере публичных эко­логических отношений, возникающих в связи с природопользо­ванием, воспроизводством природных ресурсов, охраной окру­жающей природной среды, обеспечением экологической безопас­ности.
В зависимости от сферы воздействия на управляемые объекты различают следующие виды управления природопользованием и охраной окружающей природной среды: государственное (управле­ние осуществляется в масштабах всего государства либо его отдель­ных регионов органами государственной исполнительной власти или местного самоуправления); отраслевое (управление осущест­вляется в масштабах отдельной отрасли народного хозяйства, — на­пример, сельскохозяйственной, природоохранными органами, находящимися в структуре соответствующей отрасли); производ­ственное (управление осуществляется в рамках отдельного произ­водственного субъекта природоохранными о^згь чами, находящими-
ся в структуре соответствующего производственного субъекта); общественное (управление осуществляется в масштабах всего госу­дарства или его отдельных регионов общественными природоохран­ными объединениями либо отдельными гражданами, в рамках, предоставленных им полномочий).

§ 2. Система и компетенция органов управления природопользованием
и охраной окружающей природной среды

В соответствии со ст. 16 Закона «Об охране окружающей природной среды», государственное управление природопользова­нием и охраной окружающей природной среды осуществляют нар совет, органы местного самоуправления, а также специально уполномоченные на то государственные органы по охране окружающей природной среды и иные государственные органы в соответствии с законодательством.
В юридической литературе существуют различные классифика­ции органов управления на виды. Различают органы общей, спе­циальной, межведомственной и отраслевой (ведомственной) компетенции; органы общего (комплексного) государственного управления, функциональные органы, координационные специ­ально уполномоченные органы управления. Существуют также деления на органы общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции осуществляют управление природопользова­нием и охраной окружающей природной среды наряду с управле­нием многими другими функциями и видами деятельности. Напро­тив, для органов специальной компетенции управление в экологи­ческой сфере является основным или исключительным видом и направлением их деятельности.

2.7. Система и полномочия органов управления общей компетенции

К государственным органам общей компетенции относятся нар совет, глава республики, сов мин,, органы мест­ного самоуправления, государственные администрации регионов.
Народный Совет. Ей принадлежит главенствующая роль в системе регулирования общественных экологических отношений. Основополагающей функцией парламента является его законодательная функция. Посредством принятия законодательных актов наиболее эффективно и радикально воздействует на состояние общественных отношений, возникающих в связи с рациональным использованием и воспроизводством при­родных ресурсов, охраной окружающей природной среды, обеспе­чением экологической безопасности. Масштабность решаемых за­даний в сфере законотворчества требует функционирования в пар­ламенте специальных подразделений, которые бы обеспечили прогнозирование, планирование, разработку и экспертизу законо­дательных актов в сфере экологии, принимаемых нар советом. Такие функции в парламенте осуществляют:
комитет по вопросам экологической политики;
научно-экспертный отдел Секретариата
юридический отдел Секретариата ВР

, к полномочиям Нар совета в сфере регулирования экологических общественных отношений относятся:
принятие законов;
утверждение общегосударственных программ охраны окру­жающей природной среды;
утверждение Указов об объявлении отдельных территорий зонами чрезвычайных экологических ситуаций.

Глава Республики. Место и роль в реше­нии экологических проблем определяется его конституционным статусом главы государства. С учетом потребностей природоохран­ной практики, как один из субъектов законо­дательной инициативы, имеет право вносить на рассмотрение Сосета Министров соответствующие проекты законодатель­ных актов, направленных на регулирование экологических обще­ственных отношений.

В своей деятельности, направленной на обеспечение экологиче­ской безопасности, осуществляет руководствоМинистерствои госбезопасности ДНР. Главной задачей этого органа является обеспечение единой государственной политики в сфере национальной безопасности, составной частью которой является экологическая безопасность.
Сов мин, как высший орган в системе ор­ганов исполнительной власти, имеет собственную сферу деятель­ности по управлению природопользованием и охраной окружающей природной среды. Это направление деятельности реализует с помощью таких его функциональных аспектов, как:
— обеспечение проведения государственной экологической по­литики;
разработка государственных экологических программ, обе­спечение их выполнения;
координация деятельности министерств и иных органов цен­тральной исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природной среды;
принятие решений об ограничении, временном запрете (при­остановление) либо прекращении деятельности предприятий, учреждений и организаций в случае нарушения ими экологическо­го законодательства;
осуществление в рамках своих полномочий государственного управления в сфере охраны и рационального использования земли, ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, иных природных ресурсов.
Органы местного самоуправления осуществляют управление природопользованием и охраной окружающей природной среды в соответствующем регионе, руководствуясь Законом «О местном самоуправлении в Украине» от 21 мая 1997 № 280/97-ВР и Законом «Об охране окружающей природной среды». К управленческим функциям этих органов относятся: организация разработки мест­ных экологических программ; утверждение с учетом экологических требований проектов планировки и застройки населенных пунктов, генеральных планов и схем промышленных узлов; организация проведения экологической экспертизы; принятие решений об орга­низации территорий и объектов природно-заповедного фонда мест­ного значения и иных территорий, подлежащих особой охране; осуществление контроля за соблюдением законодательства об охра­не окружающей природной среды.

Государственные администрации Они обеспечивают выполнение программ охраны окружающей природ- ной среды, реализацию делегированных органами местного само­управления полномочий по вопросам предоставления земельных участков для градостроительных нужд, организацию охраны тер­риторий и объектов природно-заповедного фонда местного значения, ликвидацию последствий экологических катастроф, взаимодей­ствия с органами местного самоуправления в сфере управления природопользованием и охраной окружающей природной среды.

2.2. Система и полномочия органов управления специальной компетенции

К государственным органам управления специальной компетен­ции относятся; Министерство Агропромышленной политики и продовольствия ДНР, Государственный комитете по земельным ресурсам ДНР; Главное управление эклоги и природных ресурсов,Государственный комитет по водному хозяй­ству; Государственный комитет лесного хозяйства, а также Министерство здравоохранения, Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министер­ство строительства и жилищно-коммунального хо­зяйства, Министерство аграрной политики, Государственный комитет горного и технического надзора ДНР в области охраны труда и прмышленной безопасности.

Министерство агропромыш политики и продовольствия является специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природной среды, рационального использования при­родных ресурсов, экологической безопасности, заповедного дела, обращения с отходами, геологического изучения недр, а также топографо-геодезической и картографической деятельности.

На Минприроды возлагается осуществление комплекса задач, среди которых выделяют: обеспечение реализации государственной политики в сфере охраны окружающей природной среды, рацио­нального использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов (земля, недра, поверхностные и подземные воды, атмо­сферный воздух, леса, животный и растительный мир, природные ресурсы территориальных вод, континентального шельфа и исклю­чительной (морской) экономической зоны Украины), обращения с отходами (кроме обращения с радиоактивными отходами), опасны­ми химическими веществами, пестицидами и агрохимикатами, экологической и в рамках своей компетенции, радиационной без­опасности, заповедного дела, формирования, сохранения и исполь­зования экологической сети, геологического изучения недр, топо­графо-геодезической и картографической деятельности; осуществ­ление управления и регулирования в сфере охраны окружающейприродной среды, рационального использования, восстановления и охраны природных ресурсов; осуществление государственного контроля за соблюдением требований законодательства об охране окружающей природной среды, рациональном использовании, восстановлении и охране природных ресурсов, экологической и в рамках своей компетенции радиационной безопасности, по вопросам обращения с отходами (кроме обращения с радиоактивными отхо­дами), а также обеспечение осуществления государственного геоде­зического надзора за топографо-геодезической и картографической деятельностью.

В структуре Минприроды Украины функционируют:
Государственная служба заповедного дела, которая обеспечива­ет управление территориями и объектами природно-заповедного фонда организует ведение Красной книги и Зеленой кни­ги;
Государственная экологическая инспекция, которая осущест­вляет контроль в сфере использования природных ресурсов и охра­ны окружающей природной среды;
Государственная инспекция по контролю за охраной, защитой, использованием и восстановлением лесов, которая осуществляет контроль в данной сфере общественных отношений.

Государственный комитет по земельным ресурсам. — это центральный орган исполнительной власти, основными задачами которого являются: подготовка предложений по формированию государственной политики в сфере регулирования земельных отношений, использования, охраны и мониторинг зе­мель, ведение государственного земельного кадастра и обеспечения его реализации; координация проведения земельной реформы; осуществление государственного контроля за использо­ванием и охраной земель; осуществление землеустройства; разра­ботка и участие в реализации государственных, отраслевых и реги­ональных программ по вопросам регулирования земельных отно­шений рационального использования, охраны и мониторинга земель, возобновления плодородия почв, ведения государственного земельного кадастра, осуществление землеустройства.

Государственный комитет по водному хозяйству (Гос-комводхоз) является центральным органом исполнительной власти в сфере использования и охраны вод. В соответствии с положением о Госкомводхозе,, его основными задачами являются: подготовка пред­ложений по формированию государственной политики в сфере раз­вития водного хозяйства, мелиорации земель, обеспечения нужд населения и отраслей национальной экономики в водных ресурсах, осуществление в этой сфере единой технической политики, внедре­ние достижений науки и техники, новых технологий, передового опыта работы и обеспечения реализации этой политики; разработка и участие в реализации общегосударственных и региональных про­грамм использования и охраны вод, воспроизводства водных ресур­сов; осуществление мероприятий, связанных с предупреждением вредного воздействия вод и ликвидацией его последствий.

Государственный комитет лесного хозяйства. — это центральный орган исполнительной власти, ос­новными задачами которого являются: обеспечение реализации государственной политики в сфере лесного и охотничьего хозяйст­ва, а также охраны, защиты, рационального использования и вос­становления лесных ресурсов, охотничьих животных, повышения эффективности лесного и охотничьего хозяйства; разработка и ор­ганизация выполнения общегосударственных, межгосударственных и региональных программ в сфере защиты, повышения продуктив­ности, рационального использования и воспроизводства лесов, а также участие в разработке и выполнении таких программ по во­просам использования и воспроизводства охотничьих животных, развития охотничьего хозяйства.
Министерство обеспечивает санитарно-гигиеническую охрану окру­жающей природной среды, утверждает отдельные экологические нормативы, предупреждает вредное экологическое воздействие на здоровье человека.

Министерство по вопросам чрезвычайных ситуаций координирует работу государст­венных и иных органов по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера и ликвидации их последствий; осуществляет государственный надзор и контроль за состоянием технологической безопасности в окружаю­щей природной среде;
Министерство строительства, и жилищно-комму­нального хозяйства) осуществ­ляет разработку документации по вопросам планирования населен­ных пунктов с соблюдением экологических требований.
§ 3. Правовые вопросы участияобщественности в управленииприродопользованием и охраной окружающейприродной среды

. К числу общественных природоохранительных (экологических) организаций относились: общества охраны природы; общественные инспекции по охране отдельных природных ресурсов либо в целом окружающей природной среды; студенческие дружины по охране природы; массовые общественные организации, объединяющие своих членов по профессиональному, территориально-производст­венному, возрастному и ряду других признаков, которые наряду со своей основной деятельностью выполняли и некоторые экологи­ческие функции (профсоюзы, молодежные, научно-технические и спортивные общества, трудовые коллективы, добровольные народ­ные дружины и многие др.)¹.
ст. 36 Конституции Украи­ны, в соответствии с которой граждане Украины имеют право на свободу объединения в политические партии и общественные орга­низации для осуществления и защиты своих прав и свобод и удов­летворения политических, экономических, социальных, культур­ных и иных интересов, в т.ч. и экологических. Такое право являет­ся одним из неотъемлемых прав, закрепленных Общей Деклараци­ей прав человека, иными основополагающими международными юридическими документами.

Участие общественности в управлении природопользованием и охраной окружающей природной среды реализуется сквозь призму полномочий общественных организаций и объединений, выполняю­щих экологические функции. общественные природоохранительные объединения имеют право:
принимать участие в разработке планов, программ по охране окружающей природной среды, разрабатывать и пропагандировать свои экологические программы;
принимать участие в проведении специально уполномочен­ными государственными органами управления в области охраны окружающей природной среды проверок выполнения предприятия­ми, учреждениями и организациями природоохранительных планов и мероприятий;
проводить общественную экологическую экспертизу, обнаро­довать ее результаты и передавать их органам, уполномоченным принимать решения;
вносить в соответствующие органы предложения по органи­зации территорий и объектов природно-заповедного фонда.
Так, например, субъектами организации и проведения общест­венной экологической экспертизы являются общественные эколо­гические организации, уставами которых предусмотрено осущест­вление этого исследования либо специально создаваемые для про­ведения такой деятельности негосударственные организации (РЭЦ-Киев и др.). Объектом такой экспертизы является деятель­ность, направленная на обеспечение эффективных условий подго­товки эколого-экспертного производства и проведения обществен­ной экологической экспертизы путем исследований, анализа, оценки объектов, которые могут непосредственно или в процессе реализации отрицательно влиять на жизнь и здоровье граждан, состояние окружающей природной среды.¹
В Украине существует около 30 общественных объединений и организаций, ассоциаций и групп экологической направленности

национального уровня и более 350 — местного уровня. Среди них необходимо выделить Украинское общество охраны природы, Физ-культурно-спортивное общество «Динамо» Украины, Украинское общество охотников и рыболовов, ассоциация «Зеленый мир», Ук­раинская молодежная экологическая лига, Национальный эколо­гический центр, Украинская экологическая академия наук, Обще­ственный экологический совет и некоторые др.

Важная роль в управленческой экологической деятельности общественности Украины принадлежит общественным инспекторам по охране окружающей природной среды. В соответствии с Поло­жением об общественных инспекторах по охране окружающей природной среды, утвержденном Минприроды Украины от 27 фев­раля 2002 г. общественными инспекторами могут быть граждане Украины, которые достигли 18-летнего возраста и имеют опыт при­родоохранительной работы, а также прошли собеседование в органах Минприроды.
Общественные инспекторы имеют право:
совместно с работниками органов Минприроды, иных государ­ственных органов, осуществляющих контроль за охраной и рацио­нальным использованием природных ресурсов, органов государ­ственной исполнительной власти и местного самоуправления, обще­ственных экологических (природоохранных) организаций принимать участие в проведении проверок соблюдения предприятиями, учреж­дениями и организациями всех форм собственности и гражданами требований природоохранительного законодательства, норм эколо­гической безопасности и использования природных ресурсов;
по направлению органов Минприроды производить рейды и проверки, а также составлять акты проверок;
принимать участие в проведении общественной экологической экспертизы в соответствии с Законом Украины «Об экологической экспертизе».

§ 4. Функции управленияприродопользованием и охранойокружающей природной среды

функции управления природопользованием и охраной окружающей при­родной среды это наиболее характерные, специфические по со­держанию, обособленные виды деятельности, направленные на обеспечение организации рационального использования природ­ных ресурсов, их воспроизводства, охраны окружающей природ­ной среды и обеспечения экологической безопасности.

Все функции управления можно подразделить на различные группы. Так, различают общие функции управления и функции отдельных органов и звеньев системы управления. Различают так­же организационные, предупредительно-охранительные и иные стабилизационные группы функций.

К организационным функциям экологического управления при­надлежат: пространственно-территориальное устройство объектов природы; ведение природоресурсовых кадастров; экологическое планирование; экологическое прогнозирование. Предупредитель­но-охранительные функции — это: экологический мониторинг; экологический аудит; экологическая экспертиза; экологический контроль. К стабилизационным функциям необходимо отнести: экологическая стандартизация и нормирование; экологическое ли­цензирование. Рассмотрим каждую из названных выше групп.

4.1. Организационные функции экологического управления

Пространственно-территориальное устройство объектов при­роды представляет собой деятельность уполномоченных государ­ственных органов исполнительной власти и органов местного само­управления, направленную на проведение работ по организации использования, воспроизводства, охраны и защиты естественных ресурсов, создание благоприятных экологических условий для жизни и здоровья населения, развития природной среды.

Термин «пространственно-территориальное устройство объектов природы» используется как обобщающее понятие, в состав которо­го включаются: землеустройство, лесоустройство, индивидуализа­ция недр, водных объектов и других природных ресурсов.

Землеустройство представляет собой совокупность социаль­но-экономических и экологических мероприятий, направленных на регулирование земельных отношений и рациональной органи­зации территории административных образований, субъектов хозяйствования, которые осуществляются под влиянием обществен­но-производственных отношений и развития продуктивных сил (ст. 181 ЗК Украины).

Сущность землеустройства раскрывается посредством его содер­жательных характеристик, к числу которых относятся: установле­ние (восстановление) на местности границ административно-терри­ториальных образований, землевладений и землепользовании; раз­работка общегосударственной и региональной программ использо­вания и охраны земель; составление схем землеустройства, разра­ботка технико-экономических обоснований использования и охра-ны земель соответствующих административно-территориальных образований; обоснование установления границ территорий с осо­быми природоохранными, рекреационными и заповедными режи­мами; составление проектов приведения в порядок существующих землевладений и землепользовании и создание новых; составление проектов отвода земельных участков; установление в натуре (на местности) границ земельных участков; подготовка документов, которые удостоверяют право собственности или право пользования землей; составление проектов землеустройства, которые обеспечи­вают эколого-экономическое обоснование севооборотов, упорядоче­ние угодий, а также разработка мероприятий по охране земель; разработка другой землеустроительной документации, связанной с использованием и охраной земель; осуществление авторского над­зора за выполнением проектов использования и охраны земель.
Лесоустройство включает систему государственных мероприя­тий, направленных на обеспечение эффективной охраны и защиты, рациональное использование, повышение производительности ле­сов, их воспроизводство, оценку лесных ресурсов, а также повы­шение культуры ведение лесного хозяйства.

Согласно ст. 46 Лесного кодекса Украины в процессе лесоустрой­ства осуществляется система мероприятий, направленных на определение границ и внутрихозяйственную организацию террито­рии лесного фонда, находящегося в пользовании постоянных лесо­пользователей; выполнение топографо-геодезических работ и спе­циального картографирования лесов; обоснование деления лесов на группы и отнесение их к категориям защитности; определением рас­четной лесосеки, объемов рубок, связанных с ведением лесного хо­зяйства и объемов использования других видов лесных ресурсов.

Индивидуализация недр (пространственно-территориальное устройство недр) осуществляется при помощи пространственно-гео­метрических (объемных) измерений. Формы и размеры участканедр, которые предоставляются в пользование, ограничиваются натурными маркшейдерскими измерениями.

Участок недр, который предоставляется в пользование для про­мышленной разработки месторождений полезных ископаемых и целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, называется горный отвод.