Техническое законодательство — совокупность правовых норм, регламентирующих обязательные требования к техническим объектам — продукции, процессам ее жизненного цикла (проектирование, производство и пр.), работам и услугам. Техническое законодательство — один из результатов деятельности по техническому регулированию.
Понятие о техническом регулировании.
Через деятельность государства в области стандартизации (а также метрологии и сертификации) проявляется его регулирующая роль на рынке.
Исходя из зарубежной практики, в частности опыта Европейского союза, выделяют три основные формы регулирования:
1. законодательство об ответственности за качество и безопасность поставляемой продукции;
2. система технического регулирования, осуществляемого государством для обеспечения соблюдения поставленных целей в области безопасности и предотвращения фальсификации продукции;
3. альтернативные меры, введение которых создает условия для меньшего вмешательства государств в связку «изготовитель — потребитель»: добровольные стандарты, добровольная сертификация, внедрение систем качества, страхование ответственности за ущерб.
Безопасность — главный приоритет системы технического регулирования и обязательное требование.
Техническое регулирование — правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.
В этом громоздком определении, представленном в Законе, просматриваются главные элементы технического регулирования:
1. установление, применение и исполнение обязательных требований к продукции и процессам ЖЦП это реализуется через принятие и применение технических регламентов на продукцию и правила метрологии
2. установление и применение на добровольной основе требований к продукции и процессам ЖЦП это реализуется через стандартизацию
3. правовое регулирование в области оценки соответствия реализуется через оценку соответствия (сертификацию и декларирование соответствия, государственный контроль и надзор, аккредитацию, испытание, регистрацию).
Технический регламент — это документ, который является носителем обязательных требований. До 2003 г. в нашей стране отсутствовали эти документы. По мере принятия технических регламентов на те или иные объекты государственные стандарты на эти объекты будут приобретать добровольный характер.
Техническое регулирование осуществляется в соответствии с рядом принципов:
1. Независимость органов аккредитации, органов по сертификации от изготовителей, исполнителей и приобретателей;
2. Недопустимость совмещения полномочий органа государственного контроля и органа по сертификации;
3. Недопустимость совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию;
4. Недопустимость внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) за соблюдением технических регламентов.
5. Применение единых правил установления требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг;
6. Единая система и правила аккредитации;
7. Единство правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия;
8. Единство применения технических регламентов независимо от видов или особенностей сделок
9. Соответствие технического регулирования уровню развития национальной экономики, развития материально-технической базы, а также, уровню научно-технического развития;
10. Недопустимость ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации.
Законодательство РФ о техническом регулировании состоит из Федерального закона от 27.12.2002 # 184-ФЗ «О техническом регулированию» и принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ.
Федеральные органы исполнительной власти (Минздрав России, Минсельхоз России, МЧС России и пр.) вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера (за исключением технического регулирования в отношении оборонной продукции).
Понятие о технических регламентах.
Главная цель технического регулирования — принятие технических регламентов (далее — «ТР»). ТР принимаются в целях защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
ТР должен содержать:
1. исчерпывающий перечень продукции и процессов ЖЦП (производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации), в отношении которых устанавливаются требования ТР;
2. правила идентификации объекта технического регулирования;
3. минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность продукции и процессов ЖЦП.
Содержащиеся в ТР обязательные требования к продукции, процессам ЖЦП, правила и формы оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам (и правилам их нанесения) являются исчерпывающими, имеют прямое действие на всей территории РФ и могут быть изменены только путем внесения изменений в соответствующий ТР.
Перечисленные требования, не включенные в ТР, а регламентированные иными документами, не могут носить обязательный характер.
В ТР с учетом степени риска причинения вреда могут содержаться специальные требования к продукции и процессам ЖЦП, обеспечивающие защиту отдельных категорий граждан (несовершеннолетних, беременных женщин, кормящих матерей, инвалидов).
По продукции, по которой (в силу отсутствия исчерпывающих научных данных) не представляется возможным определить степень допустимого риска, ТР может содержать требования, касающиеся приобретателя, о возможном вреде и о факторах, от которых он зависит.
ТР устанавливают также минимально необходимые ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры в отношении продукции, происходящей из отдельных стран и (или) мест, в том числе ограничения ввоза, использования, хранения, перевозки, реализации и утилизации, обеспечивающие биологическую безопасность.
Виды технических регламентов.
Федеральным законом «О техническом регулировании» предусмотрено два вида ТР: общие технические регламенты (далее — «ОТР»); специальные технические регламенты (далее — «СТР»).
Требования ОТР обязательны для применения и соблюдения в отношении любых видов продукции и процессов ЖЦП.
ОТР принимаются по вопросам:
1. безопасной эксплуатации зданий, строений, сооружений и безопасного использования прилегающих к ним территорий;
2. пожарной безопасности;
3. биологической безопасности;
4. электромагнитной безопасности;
5. экологической безопасности;
6. ядерной и радиационной безопасности.
Требования СТР учитывают технологические и иные особенности отдельных видов продукции и особенности ЖЦП — процессов производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации.
СТР устанавливают требования только к тем отдельным видам продукции и процессам ЖЦП, степень риска причинения вреда которыми выше степени риска причинения вреда, учтенной ОТР.
Порядок разработки технического регламента.
ТР принимается федеральным законом в установленном порядке, с учетом положений рассматриваемого закона. 0 разработке ТР должно быть опубликовано уведомление в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию. С момента опубликования данного уведомления проект ТР должен быть доступен заинтересованным лицам для ознакомления. В качестве основы для разработки ТР могут использоваться полностью или частично международные и (или) национальные стандарты.
С учетом полученных замечаний (в письменной форме) разработчик дорабатывает проект ТР, организует публичное обсуждение проекта ТР.
Внесение субъектом права законодательной инициативы проекта федерального закона о ТР в Государственную Думу осуществляется при наличии ряда документов, установленных п. 7 ст. 9 Федерального закона «О техническом регулированию>. На указанный проект Правительство РФ представляет в Государственную Думу отзыв, подготовленный с учетом заключения экспертной комиссии по техническому регулированию.
В исключительных случаях при возникновении обстоятельств, приводящих к непосредственной угрозе жизни или здоровью граждан, окружающей среде, Президент РФ вправе издать ТР без его публичного обсуждения.
Более подробно порядок разработки, а также принятия, изменения и отмены ТР изложен в ст. 9 указанного Федерального закона.
Применение технических регламентов.
ТР применяются одинаковым образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции; вида осуществляемых процессов ЖЦП; видов и особенностей сделок; физических и юридических лиц, являющихся изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями.
ТР, принимаемый федеральным законом или постановлением Правительства РФ, вступает в силу не ранее чем через шесть месяцев со дня его официального опубликования.
Правила и методы исследований (испытаний) и измерений, а также правила отбора образцов для их проведения, необходимые для применения ТР, разрабатываются федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенций в течение шести месяцев со дня официального опубликования ТР и утверждаются Правительством РФ.
В целях обеспечения соответствия ТР техническим интересам национальной экономики, уровню развития материально-технической базы, уровню научно-технического развития, а также международным нормам и правилам Правительством РФ утверждается Программа разработки ТР, которая должна ежегодно уточняться и опубликовываться.
Правительство РФ организует постоянный учет и анализ всех случаев причинения (вследствие нарушения требований ТР) вреда жизни и здоровью граждан; имуществу юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу; окружающей среде; жизни или здоровью животных и растений. На основе собранных материалов приобретатели, изготовители и продавцы информируются о ситуации в области соблюдения требований ТР.
Государственный контроль и надзор за соблюдением требований
технических регламентов.
Государственный контроль и надзор (далее — ГКиН) осуществляется следующими субъектами: федеральными органами исполнительной власти; органами исполнительной власти субъектов РФ; государственными учреждениями, уполномоченными на проведение ГКиН (в соответствии с законодательством).
ГКиН осуществляется в отношении продукции и процессов ЖЦП исключительно в части соблюдения требований соответствующих ТР и исключительно на стадии обращения.
Перенос центра тяжести контроля на рынок поставит в равные условия отечественного и зарубежного производителя, так как сейчас деятельность множества контролирующих организаций в основном замкнута на проверке отечественной продукции на стадии производства.
Органы ГКиН вправе:
1. требовать от изготовителя (продавца) предъявления документов, подтверждающих соответствие ТР (декларации о соответствии или сертификата о соответствии);
2. выдавать предписания об устранении нарушений ТР в установленный срок;
3. принимать решения о запрете передачи продукции, а также о полном или частичном приостановлении процессов ЖЦП, если иными мерами невозможно устранить нарушения ТР;
4. приостановить или прекратить действие декларации о соответствии или сертификата о соответствии;
5. привлекать изготовителя (продавца) к ответственности, предусмотренной законодательством РФ.
За нарушение требований ТР изготовитель исполнитель, продавец) несет ответственность в соответствии с законодательством РФ.
Поскольку главным приоритетом системы технического регулирования является безопасность, то ее обеспечение — главная цель ГКиН. Другой целью ГКиН является выявление фальсифицированной продукции, товаров с неправильной маркировкой с целью «предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей» (п. 1 гл. 10 ФЗ «О техническом регулировании»). На достижение этой цели ФЗ устанавливает специальную систему информирования о появлении на рынке продукции, не соответствующей требованиям ТР (гл. 7 ФЗ).
Со дня вступления в силу рассматриваемого ФЗ до вступления в силу соответствующих ТР законом установлен период, именуемый «переходным положением». Он равен семи годам. Именно в течение этого срока должны быть приняты необходимые ТР.
Разработка технических регламентов в рамках «переходного положения».
Предполагается, что к концу семилетнего периода фонд ТР составит 2000 документов. Естественно, что такой обширный фонд можно создать, если в его основу положить уже действующие директивы ЕС, ГОСТ, СанПиН, СНиП и другие обязательные нормы (после их предварительной корректировки).
Согласно межведомственной Программе мер по обеспечению в полном объеме требований Соглашения по техническим барьерам в торговле и Соглашения по применению санитарных и фитосанитарных мер ВТО на 2002 — 2005 гг. намечается разработка ряда первоочередных проектов технических регламентов„например:
1. «Упаковка и обращение с отходами» (на основе Директивы 94/62/ ЕС);
2. «Игрушки» (на основе Директивы 99/378 ЕЭС);
3. «Требования к информации для потребителей пищевых продуктов» (на основе Директивы 72/112 ЕЭС).
В соответствии с упомянутой межведомственной программой предусмотрена разработка ряда новых федеральных законов, внесение изменений в ряд действующих законов, разработка проектов постановлений Правительства РФ по реализации законов и введению ряда международных правил.
В ряде промышленно развитых стран национальные системы стандартизации базируются на хорошо развитом техническом законодательстве.
За рубежом действует множество законов в области стандартизации качества и защиты интересов потребителей. Так, в США еще в начале века были приняты законы о качестве мяса и молока. К середине 70-х гг. количество законов, направленных на защиту интересов потребителей, достигло 150. Среди них Закон об обеспечении безопасности движения автомобильного транспорта, Закон о достоверности рекламных средств и информационных этикеток. Закон о защите детей и обеспечении безопасности игрушек и пр.
В Японии в сфере стандартизации и правовой защиты потребителей действует более 50 общенациональных законов. Центральным звеном правовой системы является Основной закон об охране интересов потребителей (принят в 1968 г.). Все законы можно разбить на семь групп: к 1-й группе относится Закон о мерах и весах; в законах 2-й группы (около 20 законов) регламентируются вопросы предотвращения физического и материального ущерба потребителей; в 3-ю группу входят: Закон о стандартизации и маркировке сельскохозяйственной продукции, Закон о питании, Закон о стандартизации промышленных товаров и Закон о маркировке предметов бытового назначения; в 4-ю группу входят шесть законов, в том числе Закон об обозначении качества предметов домашнего обихода, Закон об обеспечении безопасности товаров широкого потребления. Законы трех остальных групп (22 закона) направлены на недопущение ограничений конкуренции, укрепление позиций потребителей, повышение уровня осведомленности в их отношениях с производителями и сбытовиками, рациональную организацию повседневного быта и т.д. Техническое законодательство хорошо развито в Европейском союзе. Оно насчитывает около 3000 директив.