Главное правило, касающееся международного усыновления, закреплено в Конвенции о правах ребенка 1989 г. и признается российским законодательством. Оно состоит в том, что международное усыновление осуществляется только в случае, когда ребенок не может быть помещен в семью в государстве происхождения. Поэтому первоочередным остается обеспечение на национальном уровне условий, необходимых для усыновления детей на их родине.
Главная проблема международного, или трансграничного, усыновления состоит в неизбежности конфликта правовых систем страны происхождения и принимающего государства. В связи с этим СК РФ устанавливает ряд коллизионных норм.
По общему правилу, усыновление на территории РФ иностранными гражданами ребенка, являющегося гражданином РФ, производится в соответствии с законодательством государства, гражданином которого является усыновитель. При этом обязательным является соблюдение ряда требований национального законодательства РФ. Это нормы о круге лиц, имеющих право быть усыновителями; о прохождении усыновителями психолого-педагогической и правовой подготовки; о разнице в возрасте – 16 лет; о наличии согласия родителей, опекунов, попечителей, руководителя организации, в которой находится ребенок, согласия самого ребенка, если он достиг возраста 10 лет. При этом важно отметить, что требования, предъявляемые, например, к возрасту усыновителя, разнице в возрасте различаются в разных правопорядках. На практике это приводит к тому, что фактически к усыновителю предъявляются максимально жесткие требования.
Процедура трансграничного усыновления опосредуется с помощью специально уполномоченных иностранными государствами органов и организаций, которые могут быть как государственными, так и некоммерческими неправительственными.
Для того, чтобы осуществлять деятельность по усыновлению, организация должна в установленном порядке получить разрешение в Министерстве образования и науки РФ. При этом такая организация уже должна иметь лицензию или иное разрешение на осуществление деятельности по усыновлению в государстве, где она была создана.
Представительства соответствующих иностранных организаций в установленном порядке:
а) представляют в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или в Министерство образования и науки Российской Федерации документы кандидатов в усыновители для подбора ребенка на усыновление, а также в суд для усыновления;
б) получают на основании заявления кандидатов в усыновители производную информацию о ребенке;
в) оформляют приглашения и оказывают визовую поддержку кандидатам в усыновители;
г) организуют прием и размещение кандидатов в усыновители, оказывают им необходимую помощь в оформлении усыновления;
д) участвуют в судебных заседаниях при рассмотрении дел об усыновлении, получают решения суда об усыновлении, а также оказывают содействие усыновителям в оформлении свидетельства о рождении ребенка и его паспорта для выезда за пределы Российской Федерации;
е) осуществляют на территории Российской Федерации иную деятельность по представлению интересов кандидатов в усыновители, а также усыновителей, не запрещенную законодательством Российской Федерации.
Представительства соответствующих иностранных организаций представляют в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации отчеты об условиях жизни и воспитания детей в семьях усыновителей, в которых должны быть отражены сведения о состоянии здоровья ребенка, его обучении, эмоциональном и поведенческом развитии, навыках самообслуживания, внешнем виде и взаимоотношениях в семье, а также приложены фотографии семьи и ребенка на момент составления отчетов. Такие отчеты должны предоставляться через определенные периоды вплоть до достижения ребенком совершеннолетия.
Если организации не выполняют свою обязанность по предоставлению отчетов, их деятельность может быть приостановлена до устранения нарушений, а в случае неоднократных грубых нарушений – прекращена.
Министерство образования и науки осуществляет мониторинг и проверку деятельности этих организаций.
Стоит отметить, что усыновление производится судом по месту жительства (нахождения) усыновляемого ребенка, то есть российским судом. При рассмотрении дел об усыновлении суды обязаны исследовать иностранное законодательство принимающего государства, однако российские суды зачастую игнорируют это требование.
Кроме того, РФ участвует в трех двусторонних международных договорах о сотрудничестве в области усыновления детей: с Италией, с Францией и с Испанией. Все эти договоры практически однообразны по содержанию, форме и структуре. Вопросы международного усыновления решаются также и в двухсторонних договорах о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам, заключенным с Албанией, Болгарией, Венгрией, Вьетнамом, Ираном, КНДР и некоторыми другими государствами.
Двусторонние договоры регулируют вопросы предоставления гражданства ребенку и впоследствии позволяют контролировать эту ситуацию, чтобы ребенок не остался апатридом. Дополнительная гарантия прав усыновленного ребенка на территории принимающего государства – это сохранение за ним гражданства РФ и получение второго гражданства принимающей стороны. При этом гражданство РФ до достижения ребенком совершеннолетия не может быть прекращено по заявлению усыновителей.
Для содействия процедуре усыновления в договаривающихся государствах создается сеть организаций, состоящая из центральных органов (один в государстве происхождения, один в принимающем государстве) и уполномоченных организаций, которым центральный орган государства происхождения должен выдать разрешение на осуществление соответствующей деятельности.
Центральный орган принимающего государства должен выдать заключение о том, что кандидаты в усыновители отвечают требованиям, установленным их национальным законодательством; что кандидаты прошли подготовку; документально подтверждает, что усыновленному ребенку будет дано разрешение на въезд и постоянное проживание на территории принимающего государства.
Уполномоченные организации принимающего государства должны осуществлять контроль за условиями жизни и воспитания усыновленных детей и в установленные сроки предоставлять отчеты в органы государства происхождения.
Важно отметить, что договорами регламентируется процедура переустройства ребенка, если пребывание ребенка в семье усыновителей не отвечает его интересам. Принимающее государство обязано поместить ребенка в другое окружение, необходимое для его гармоничного развития. О любом действии по переустройству ребенка центральный орган принимающего государства обязан ставить в известность центральный орган государства происхождения. Для того, чтобы переустроить ребенка, необходимо согласие центрального органа государства происхождения, которому предоставляются все необходимые материалы для ознакомления. Такое регулирование позволяет избежать промежуточного усыновления, вследствие осуществления которого теряется правовая связь между усыновителем и государством происхождения. Наглядно плюсы такого регулирования проявляются в ситуации, когда в принимающем государстве легализованы однополые браки.
Таким образом, заключение двухсторонних договоров позволяет унифицировать коллизионные нормы по многим вопросам, возникающим при процедуре трансграничного усыновления, а также способствует созданию прозрачной системы контроля и мониторинга жизни ребенка в принимающем государстве.
Закон Димы Яковлева
Теперь перейдем к рассмотрению правовых проблем и вопросов, связанных с принятием и вступлением в силу 1 января 2013 года ФЗ от 28.12.2012 №272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан РФ».
Статья 4 указанного закона предусматривает запрет на усыновление детей, являющихся гражданами РФ, гражданами США, а также запрет на осуществление на территории РФ деятельности органов и организаций в целях подбора и передачи детей, являющихся гражданами РФ, на усыновление гражданам США.Вячеслав Никонов (первый заместитель председателя комитета ГД по международным делам и член фракции «Единая Россия») предложил дать название документу «закон Димы Яковлева» — в память умершего 8 июля 2008 в США из-за халатности своих приёмных родителей российского сироты Димы Яковлева.
До принятия этого закона действовало Соглашение между РФ и США о сотрудничестве в области усыновления детей. Однако пункт 2 статьи 4 рассматриваемого ФЗ говорит следующее: в связи с установленным запретом на усыновление «прекратить от имени РФ действие Соглашения».
Какие правовые последствия породило его принятие?
Пункт 5 статьи 17 Соглашения определяет порядок его прекращения следующим образом: Настоящее Соглашение действует до истечения одного года с даты, когда одна из Сторон по дипломатическим каналам уведомит другую Сторону о своем намерении прекратить действие настоящего Соглашения.
Сформировалось две точки зрения относительно порядка прекращения рассматриваемого Соглашения: 1) это декларация о намерениях, для прекращения действия Соглашения должен быть соблюден порядок, предусмотренный в Соглашении; 2) Соглашение прекращается с момента вступления закона в силу.
Первая точка зрения соответствует Венской конвенции о международных договорах, а также внутреннему законодательству РФ.
Венская конвенция:
Статья 54
Прекращение договора или выход из него участника могут иметь место:
a) в соответствии с положениями договора; или
b) в любое время с согласия всех участников по консультации с прочими договаривающимися государствами.
ФЗ «О международных договорах РФ»:
Статья 37. Прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации
1. Прекращение (в том числе денонсация) и приостановление действия международных договоров Российской Федерации осуществляются в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органом, принявшим решение о согласии на обязательность международного договора для Российской Федерации.
МИД России официально передал Посольству США в Москве 1 января 2012 года ноту с уведомлением о прекращении действия указанного Соглашения.Следовательно, Соглашение прекратило свое действие с 1 января 2013 года.
Что же произошло с детьми, в отношении которых процедура усыновления началась, но еще не завершилась?
Согласно разъяснению Верховного суда РФ (письмо заместителя Председателя ВС РФ от 22 января 2013 г. №7-ВС-224/13), передаче усыновителям подлежат дети, по чьим делам решения об усыновлении вынесены до 1 января 2013 года и вступили в силу (в том числе после 1 января). Таким образом, решающее значение имеет именно момент вынесения судом решения.
Группа граждан США обратилась в Европейский суд по правам человека с жалобой в связи с законом Димы Яковлева; их жалоба была коммуницирована в неотложном порядке. Однако разбирательство по делу еще не состоялось.
Дискуссионным остается вопрос о том, противоречит ли установление такого запрета Конвенции о правах ребенка, участником которой является РФ.
Статья 21 Конвенции
Государства - участники, которые признали и/или разрешают существование системы усыновления, обеспечивают, чтобы наилучшие интересы ребенка учитывались в первостепенном порядке, и они:
a) обеспечивают, чтобы усыновление ребенка разрешалось только компетентными властями, которые определяют в соответствии с применимыми законом и процедурами и на основе всей относящейся к делу и достоверной информации, что усыновление допустимо ввиду статуса ребенка относительно родителей, родственников и законных опекунов и что, если требуется, заинтересованные лица дали свое осознанное согласие на усыновление на основе такой консультации, которая может быть необходимой;
b) признают, что усыновление в другой стране может рассматриваться в качестве альтернативного способа ухода за ребенком, если ребенок не может быть передан на воспитание или помещен в семью, которая могла бы обеспечить его воспитание или усыновление, и если обеспечение какого-либо подходящего ухода в стране происхождения ребенка является невозможным;
c) обеспечивают, чтобы в случае усыновления ребенка в другой стране применялись такие же гарантии и нормы, которые применяются в отношении усыновления внутри страны;
d) принимают все необходимые меры с целью обеспечения того, чтобы в случае усыновления в другой стране устройство ребенка не приводило к получению неоправданных финансовых выгод связанным с этим лицам;
e) содействуют в необходимых случаях достижению целей настоящей статьи путем заключения двусторонних и многосторонних договоренностей или соглашений и стремятся на этой основе обеспечить, чтобы устройство ребенка в другой стране осуществлялось компетентными властями или органами.
Кроме того, Российская Федерация подписала, но не ратифицировала Конвенцию о защите детей и сотрудничестве в отношении иностранного усыновления. Согласно Конвенции запрет на иностранное усыновление недопустим. Таким образом, принятие закона Димы Яковлева, по сути, сделало ратификацию этой Конвенции невозможной для России.
В 2004 году Румыния приняла закон, запрещающий усыновление всеми иностранцами за исключением родственников ребенка. Этот закон вступил в силу 1 января 2005 года. Румыния при этом является участником Конвенции о правах ребенка.