Узаконенное дерегулирование экономики
Юрий Берновский
кандидат технических наук
Прошло три года, как ввели в действие Федеральный закон «О техническом регулировании» (далее — Закон). Принятый вопреки огромному количеству замечаний и возражений научно-технической общественности, он был «продавлен» небольшой группой лиц, не имеющих отношения ни к технике, ни к производству, ни к техническому нормированию. В результате Закон, ставящий своей целью защиту человека и природы, на практике способствует увеличению выпуска опасной продукции, оказанию опасных услуг, применению опасных технологических процессов…
Бездоказательные ссылки на зарубежный опыт, незнание и игнорирование 
отечественного опыта, поспешное выведение из обязательного применения действовавших многие годы нормативов, на которые была ориентирована промышленность, привели к снижению качества и безопасности отечественной продукции и снижению её конкурентоспособности.
Единственным «достижением» Закона можно считать дезорганизацию всей прежней нормативной базы, чем пользуются недобросовестные товаропроизводители, как российские, так и зарубежные, поставляя на рынок некачественную и опасную продукцию со всеми «сертификатами» и знаками соответствия.
По Закону в качестве основных нормативных документов выступают технические регламенты, которые должны приниматься Федеральным законом, указом президента или постановлением правительства страны.
Необходимо отметить, что одна из целей принятия технических регламентов — «предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей» — не может быть реализована, поскольку «введение потребителя в заблуждение» происходит, в основном, на уровне документов изготовителя конкретной продукции, которыми являются технические условия (ТУ) или стандарты организации (СТО). При этом в Законе никаких мер по предупреждению действий, вводящих приобретателей в заблуждение, не установлено, и никаких санкций не предусмотрено.
В статье 7 указано, что «технический регламент должен содержать исчерпывающий перечень продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых устанавливаются его требования». Можно смело утверждать, что создание исчерпывающих перечней продукции, процессов и т.д. практически невозможно.
Авторы Закона не представляли, что разработка технического регламента может занимать несколько лет (за три года был разработан лишь один регламент). А за время разработки появятся новая продукция и новые процессы, поэтому о научно-техническом прогрессе можно будет забыть.
Законом установлено, что «содержащиеся в технических регламентах обязательные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, правилам и формам оценки соответствия, правилам идентификации, требованиям к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения» являются исчерпывающими, имеют прямое действие на всей территории РФ и могут быть изменены только путём внесения соответствующих изменений и дополнений в соответствующий технический регламент, то есть, в соответствующий закон.
Поэтому предприятие, выпустившее новую продукцию с использованием новых технологических процессов и использующее новые виды упаковки, не имеет никаких шансов изменить зафиксированные в соответствующем техническом регламенте требования и его продукция окажется незаконной. Таким образом, Закон ставит преграды на путях научно-технического прогресса и способствует снижению конкурентоспособности отечественной продукции, работ и услуг.
В п. 4 статьи 7 указано, что «технический регламент должен содержать требования к характеристикам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации». Однако характеристики благодаря достижениям науки и производства динамично изменяются. Поэтому в технические регламенты придётся включать только необходимые для обеспечения безопасности, которые длительное время могут оставаться неизменными. Это поняли зарубежные специалисты двадцать лет назад, создавая директивы «нового подхода».
Трудно согласиться и с положениями п. 9 статьи 7 о том, что «технические регламенты устанавливают также минимально необходимые ветеринарно-санитарные меры в отношении продукции, происходящей из отдельных стран и (или) мест». Спрашивается, почему российского потребителя должны защищать не максимально необходимые меры, если Закон направлен на обеспечение здоровья граждан, и как определить эту «минимальную необходимость»?
В п. 11 статьи 7 указано, что «правила и методы исследований (испытаний) и измерений, а также правила отбора образцов для проведения исследований (испытаний) и измерений, необходимые для принятия технических регламентов, разрабатываются с соблюдением положений статьи 9 настоящего Федерального закона федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции в течение шести месяцев (!) со дня официального опубликования технических регламентов и утверждаются Правительством Российской Федерации».
Тем самым перед органами исполнительной власти ставится невыполнимая задача, так как разработка методов испытаний и измерений часто сопровождается разработкой специальных приборов и может занимать несколько лет. Но в статье 9, с соблюдением положений которой должны разрабатываться упомянутые правила и методы исследований (испытаний) и измерений, а также правила отбора образцов, установлен порядок разработки, принятия, изменений и отмены технического регламента, а никаких указаний по разработке этих правил и методов там нет.
В статье 12 регламентируется добровольность применения стандартов. Однако, разработчики Закона и законодатель, устанавливая добровольность применения национальных стандартов, совершенно проигнорировали сложившуюся за многие годы практику государственной стандартизации, требования которой мешали недобросовестным изготовителям и поставщикам обманывать потребителей.
Совершенно непонятно, как могут быть добровольными для применения такие стандарты, как «Единая система конструкторской документации», «Единая система технологической документации», «Государственная система обеспечения единства измерений» и др., а также комплексы стандартов «Автоматическая идентификация», «Каталогизация продукции для федеральных государственных нужд» и др. Или как могут быть добровольными стандарты, устанавливающие требования к продукции, такие, как «Типы, основные параметры и размеры», «Конструкция, размеры и технические требования», «Требования безопасности», «Методы испытаний», «Методы измерения», «Сортамент» и многие другие, нормы которых должны быть обязательно обеспечены, и на которые рассчитывают конструкторы и проектировщики, используя их при разработке продукции, зданий и сооружений.
Основной причиной такого безответственного подхода является непрофессиональное толкование основных целей стандартизации, которые состоят в первую очередь в обеспечении совместимости и взаимозаменяемости объектов стандартизации. К примеру, если электрическая вилка не входит в розетку и электроприбор не заработает, то при этом будут нарушены интересы потребителя, хотя никакой опасности для него не возникнет. Кроме того, именно благодаря обязательному соблюдению требований стандартов обеспечивается возможность замены вышедшей из строя какой-нибудь детали на новую стандартную.
В стандартах и ТУ на продукцию, как правило, даётся большое количество ссылок на другие стандарты, устанавливающие требования к сырью, материалам, методам контроля, измерений и анализа, отбору проб, маркировке, упаковке и т.д., и при этом действует принцип экономической целесообразности. Почти во всех стандартах и ТУ даётся, например, ссылка на ГОСТ «Маркировка грузов», который устанавливает содержание маркировки грузов и манипуляционные знаки, указывающие на способ обращения с грузом. Во многих стандартах и ТУ на продукцию даётся ссылка на стандарт «Государственная система обеспечения единства измерений.
Требования к количеству фасованных товаров в упаковках любого вида при их производстве, расфасовке, продаже и импорте». Указанный стандарт гармонизирован с европейскими директивами и устанавливает пределы допустимых отрицательных отклонений содержимого нетто от номинального количества. Применение таких стандартов выгодно потребителям, так как они устанавливают нормативы, которые необходимо соблюдать. И принцип добровольного применения стандартов здесь просто вреден. К тому же, необязательность применения и соблюдения требований стандартов на сырьё, материалы, комплектующие изделия приводит к снижению качества и безопасности соответствующей продукции и, следовательно, к увеличению массовых отравлений, аварий и катастроф.
Закон относит к документам по стандартизации национальные стандарты, правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации и классификации, общероссийские классификаторы, а также стандарты организаций (далее - СТО). При этом самый массовый рабочий документ - «технические условия», устанавливающий всесторонние обязательные требования к качеству и безопасности конкретной продукции, необходимые и достаточные для её идентификации, контроля качества и безопасности при изготовлении, применении (эксплуатации), транспортировании, хранении и утилизации, в Законе даже не упомянут.
Хотя в настоящее время в стране действует около 600 тысяч ТУ, по ним выпускается примерно 75% объёма машиностроительной продукции, а в лёгкой и пищевой промышленности - до 85%. Сейчас многие изготовители сомневаются в правомочности ТУ и начинают выпускать продукцию по каким-нибудь «листкам безопасности».
Уже известны случаи, когда предприятия начинают переофор-млять ТУ в СТО, чему в немалой степе-ни способствует положение Закона о том, что порядок разработки, утверждения, учё-та, изменения и отмены СТО устанав-ливается организациями самостоя-тельно. Действительно, зачем на свою продукцию разрабатывать ТУ, которые должны соответствовать, к примеру, тре-бованиям стандартов «Единая система конструкторской документации. Технические условия» или «Технические условия на пищевые продукты. Общие требования к разработке и оформлению», когда Закон позво-ляет этого не делать?
Ведь нигде не запи-сано, что СТО на какой-либо строи-тельный материал, используемый для внутренней отделки жилых помещений, или стиральный по-рошок должны быть согласованы с орга-нами санитарно-эпидемиологическо-го надзора, которые могут подтвер-дить их безопасность.
В Законе определен принцип добровольного применения стандартов, который вряд ли применим к СТО на конкретную продукцию, поскольку их требования должны быть обязательны для изгото-вителя в части соответствия заяв-ленным показателям продукции, для потребителя — в части требований по эксплуатации и применению, для транспортирующих и хранящих органи-заций — в части обеспечения условий транспортирования и хранения.
Следующий принцип - «максимально-го учета при разработке стандартов за-конных интересов заинтересованных лиц» также не обеспечивает-ся, так как порядок разработки СТО организация устанавливает самостоя-тельно и совсем не обязательно, что она будет учитывать «законные интересы заинтересованных: лиц». Тем более, что нет механизма определения какие лица имеют «законные» интересы и ка-ким образом определить «законные» они или «незаконные».
И, наконец, принцип «обеспечения условий единообразного применения стандартов» применительно к СТО, кото-рые каждая организация разрабатыва-ет по собственному усмотрению и ко-торые могут иметь разное содержание, серьёзно воспринимать нельзя, так как понятие «единообразное применение стандартов» не определено. Таким образом, законодатель дал изготовителю большую свободу по разработке СТО на конкретную продукцию, что будет способствовать снижению её качества.
Уже известны случаи, когда изготовители разрабатывают стандарты организаций на изделия бытовой химии, строительные материалы, пищевые продукты, утверждают их самостоятельно и начинают выпуск опасной продукции, поскольку Закон не предусматривает согласования СТО с контрольно-надзорными органами, в частности, санитарно-эпидемиологического надзора.
Можно утверждать: Закон не защищает человека и природу, что является основными его целями, а наоборот, способствует выпуску и потреблению некачественной и опасной продукции. Вместо того, чтобы как только становится известно об опасности продукции, изготовитель, продавец или другой участник процесса её оборота обязан был немедленно проинформировать потребителей об опасности и прекратить выпуск и реализацию, Закон предлагает растянуть эту процедуру на длительный срок.
В течение 30 дней информация об опасности продукции обрабатывается и доводится до участников оборота, затем разрабатывается программа мероприятий и согласовывается без ограничения срока. А в это время опасная продукция выпускается и реализуется! Травитесь, граждане, на здоровье!
Но в законе «О защите прав потребителей» (статья 7 п.5) записано, что «если установлено, что при соблюдении потребителем установленных правил использования, хранения или транспортировки товара (работы) он причиняет или может причинять вред жизни, здоровью и имуществу потребителя, окружающей среде, изготовитель (исполнитель, продавец) обязан незамедлительно приостановить его производство (реализацию) до установления причин вреда, а в необходимых случаях принять меры по изъятию его из оборота и отзыву от потребителей».
Похоже, разработчики Закона «регулировали», не обращая внимания на действующее законодательство, а уж тем более на сложившуюся многолетнюю практику стандартизации в Российской Федерации, которая разрабатывалась с учётом международных принципов.
В главе 6 Закона говорится, что «государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации».
«Контролей» и «надзоров» в стране несколько десятков (Ростехнадзор, Россвязьнадзор, Роспотребнадзор и т.д.). Все они имеют свои нормативные документы, устанавливающие требования, прежде всего, к безопасности продукции, услуг, процессов. Это санитарно-эпидемиологические правила и нормы (СанПиН), строительные нормы и правила (СНиП), пожарные правила и нормы и др., соблюдение которых является обязательным для всех.
Например, СанПиН устанавливают гигиенические требования к безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов, допустимые уровни таких показателей, как токсичные элементы, антибиотики, пестициды, радионуклиды, а также микробиологические показатели. Соблюдение правил и норм обеспечивается и контролируется в процессе изготовления продукции и именно их в большей степени можно отнести к техническим регламентам. Все эти правила и нормы являются результатами научно-исследовательских работ, формулируются с учётом международных требований и поэтому не могут быть предметом голосования в Государственной думе.
Замечу, статья 33 Закона устанавливает, что «при осуществлении мероприятий по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов используются правила и методы исследований (испытаний) и измерений, установленные для соответствующих технических регламентов в порядке, предусмотренном пунктом 11 статьи 7 настоящего Федерального закона».
Однако в международной и отечественной практике правила и методы испытаний (измерений, анализа), а не «исследований», устанавливаются в стандартах. В фондах ИСО и МЭК имеется около семи тысяч стандартов, а в фонде ГОСТ и ГОСТ Р — около шести с половиной тысяч, и разрабатываться они должны не по правилам разработки технических регламентов, так как прямого влияния на обеспечение безопасности человека и природы эти документы не оказывают. В то же время многие ГОСТ и ГОСТ Р на методы испытаний гармонизированы с соответствующими международными стандартами и этот процесс продолжается, так как есть объективная необходимость в получении сопоставимых результатов при использовании методов, предусмотренных международными нормами.
Рассматривая положения Закона о государственном контроле соблюдения требований технических регламентов, необходимо обратить внимание на п. 2 статьи 33, который устанавливает, что «в отношении продукции государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется исключительно на стадии обращения продукции».
К сожалению, в Законе понятие «обращение продукции» не раскрыто, но можно понять, что контроль продукции будет осуществляться после того, как она покинет территорию изготовителя. Это положение особенно выгодно недобросовестным изготовителям, так как продукцию, разосланную по всей стране, трудно проконтролировать. Ещё труднее будет её отозвать для устранения недостатков. Хотя совершенно очевидно, что проведение контроля на складе готовой продукции значительно эффективнее, так как предотвратит поступление в обращение опасной продукции, ведь существует понятие «предотгрузочный контроль».
Опасения специалистов, высказанные во время подготовки Закона, что подтверждение соответствия превратится в пустую формальность, оказались реальностью. За три года создано большое количество организаций, которые подтверждают «соответствие» за хорошие деньги. Правда, между ними существует конкуренция, и побеждает та организация, которая дешевле и быстрее выдаст сертификат соответствия без проведения необходимых испытаний, измерений, анализа.
При этом многие органы по сертификации стремятся объять необъятное, включая в сферу своей деятельности практически всю выпускаемую продукцию, и Закон этому не препятствует. Так, например, «Интертест» аккредитован на услуги по ремонту и техническому обслуживанию бытовой техники и приборов, услуги розничной торговли, ткани, изделия швейные, в том числе и для новорождённых, изделия меховые, мебель, пищевая продукция и продовольственное сырьё, изделия резиновые медицинские, металлообрабатывающее и деревообрабатывающее оборудование, инструмент, продукция химического и нефтяного машиностроения, тракторы и сельхозтехника, вычислительная техника и др. Хотя даже неспециалисту очевидно, что эта организация одна не в состоянии обеспечить проведение сертификационных испытаний практически всей номенклатуры выпускаемой в стране продукции и множества услуг.
Такому состоянию дел также способствует положение Закона о том, что «лицо или лица создают систему добровольной сертификации, устанавливают перечень объектов, подлежащих сертификации и их характеристики, на соответствие которым осуществляется добровольная сертификация, правила выполнения работ и порядок их оплаты» (статья 21 п. 2).
Законом при этом предписано, что система добровольной сертификации должна регистрироваться федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию в течение пяти дней с момента представления документов. А вот контроль результатов добровольной сертификации не предусмотрен.
Таким образом, сложился простой порядок: «купи право на сертификацию и продавай сертификаты». А подтверждается сертификатом то, что изготовитель записал в ТУ или СТО, при этом последний даже не согласовывается на предмет безопасности с соответствующими контрольно-надзорными органами. Так что прощай качество и безопасность! Ведь предусмотренное Законом декларирование соответствия требованиям технических регламентов на основании собственных доказательств открывает возможности для широких фальсификаций, так как проверка правдоподобности этих доказательств потребует огромных затрат и вообще нереальна.
При этом перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, постоянно сокращается. Вместе с тем, статья 23 устанавливает, что «объектом обязательного подтверждения соответствия может быть только продукция, выпускаемая в обращение на территории Российской Федерации». Следовательно, продукция, выпускаемая в обращение не на территории РФ, но попавшая на территорию страны, не является объектом обязательного подтверждения. А это, прежде всего, пищевая продукция. Указанное положение повторено в статье 46.
Закон устанавливает также принципы технического регулирования, стандартизации и подтверждения соответствия, которые во многих случаях являются спорными. Причем, не указано, кто конкретно должен отвечать за соблюдение этих принципов.
В Законе дано более 20 ссылок на то, что Правительство РФ разрабатывает предложения об обеспечении соответствия технического регулирования интересам национальной экономики, уровню развития материально-технической базы и научно-технического развития, а также международным нормам и правилам, утверждает программы разработки технических регламентов, организует постоянный учёт и анализ случаев причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов, и т. д.
Согласно сказанному, все нормативы, направленные на обеспечение безопасности и охраны природы, должны разрабатываться и утверждаться исполнительной властью. Но чтобы эти нормативы были обязательны для всех, необходимо принять закон «О техническом нормировании», в котором необходимо установить их правомочность при разных уровнях утверждения (правительством, отраслевым органом исполнительной власти, корпорацией, предприятием, частным предпринимателем) и ответственность за их нарушение.
Статья 46 Закона устанавливает переходные положения и отменяет обязательное применение нормативных документов, которые не содержат требований по защите человека и природы и по предупреждению действий, вводящих приобретателей в заблуждение. Ещё не создано ни одного технического регламента, а действовавшие обязательные нормативы отменили -новый дом ещё не построили, а старый уже снесли!
Необходимые же технические регламенты, полный перечень которых до сих пор даже не определён, должны быть приняты в течение семи лет со дня вступления в силу Закона. Однако прошло три года, но принят лишь один специальный технический регламент - «О требованиях к выбросам автомобильной техники, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации вредных (загрязняющих) веществ», утверждённый постановлением Правительства. Но для его реализации необходимо разработать около ста (!) стандартов.
Выводы и предложения
Три года, прошедшие после введения в действие Федерального закона «О техническом регулировании» убедительно показали, что его основные положения оказались несостоятельными. Закон не способствует повышению качества и безопасности отечественной продукции, услуг и процессов и не обеспечивает защиту потребителей от некачественной и опасной продукции, как отечественного, так и зарубежного производства.
Отменив обязательность применения нормативов национальных стандартов, по которым десятки лет работала отечественная промышленность, Закон создал условия для анархии, поскольку технические регламенты, которые должны устанавливать обязательные требования, не разработаны, и три программы их разработки на 2004-2006 годы полностью сорваны.
Поэтому предлагается образовать комиссию из специалистов разных отраслей и Общественной палаты и начать процедуру отзыва Закона, поскольку он наносит вред народному хозяйству и обороне Российской Федерации. А взамен предлагается разработать Федеральный закон «О техническом нормировании», установив в нём правомочность технических норм разного уровня утверждения, включая национальные стандарты, отраслевые стандарты, стандарты организаций, технические условия, а также нормативы федеральных органов исполнительной власти.
Вместе с тем, представляется необходимым переименовать "Ростехрегулирования" в "Росстандарт" и подчинить его непосредственно Правительству РФ, так как деятельность этого органа носит межотраслевой характер и распространяется не только на промышленность и энергетику, но и на здравоохранение, образование, торговлю, туризм и другие отрасли экономики.
Рисунок Игоря Кийко
По техрегламенту "О безопасности реализации продукции"