В публичном пространстве утвердилось мнение, что основная проблема муниципалитетов — отсутствие собственных источников доходов, а скорее, просто недостаточное финансирование. Большинство предложений об изменении этой ситуации базируется на необходимости передачи им дополнительных источников налогов, начиная с НДФЛ и заканчивая НДПИ. Разговоры об этом идут не первое десятилетие, а состояние муниципального сектора остается прежним. Интересно понять почему. Почему ни в одном субъекте федерации, несмотря на возможность передачи того самого НДФЛ на муниципальный уровень, так и не смогли найти решение проблемы финансового обеспечения муниципалитетов? Рассмотрим возможные варианты формирования доходной базы местного самоуправления, сегодня их не так много.
Передача налоговых источников. С предложения отдать какие-то
налоговые источники муниципалитетам часто начинаются разговоры об их самообеспеченности. Как ни странно, мало кто понимает, почему это предложение неосуществимо. Ответ прост: распределение основных налоговых источников по территориям настолько неравномерно, что передача налогов влечет за собой их концентрацию на считаных территориях. Возможно, и здесь работает правило Парето: восемьдесят процентов налогов остается у двадцати процентов муниципалитетов.
На этом заканчивается обсуждение передачи налоговых источников и начинается разговор о справедливом перераспределении доходов через вышестоящий бюджет.
Подушевое распределение доходов. Возможен вариант, когда
собранные в вышестоящем бюджете средства распределяются между муниципалитетами по подушевому принципу. Это не стимулирует муниципалитеты к увеличению доходной части, однако стимулирует к увеличению численности населения. В этом случае местные власти нацелены на создание условий для каждого жителя, а не для тех, кто много и хорошо работает.
Элементы подобного перераспределения доходов существуют на практике. В Пермском крае избран именно такой инструмент финансирования инвестиционных затрат. Все расходы на строительство и приведение в нормативное состояние муниципальных объектов, включая объекты здравоохранения и образования, осуществляются из краевого фонда софинансирования расходов (ФСР). Средства в этот фонд поступают в размере 2,5% от доходов краевого бюджета плюс 40% профицита этого бюджета и распределяются между муниципалитетами по подушевому принципу. При этом муниципалитеты не вправе претендовать на финансирование капитальных расходов через иные статьи краевого бюджета. Они получают финансовый ресурс и самостоятельно им распоряжаются; более того, они обязаны на 30% финансировать эти расходы из собственной доходной части, сформированной с учетом бюджетной обеспеченности. Таким образом, ФСР обеспечивает некий мультипликатор финансовых возможностей муниципалитета.
Прямые расходы вышестоящих бюджетов. В большинстве субъектов федерации капитальные расходы осуществляются через региональные инвестиционные программы, напрямую из вышестоящих бюджетов. Кто имеет большие лоббистские возможности, тот и получает больший ресурс.
Если муниципалитет хочет построить некий объект — школу, бассейн или спортивный зал, — ему необходимо получить деньги из бюджета субъекта федерации. Как правило, это подразумевает субъективное решение вышестоящего органа власти. Где-то есть правила, где-то их нет, но обычно эти правила непрозрачны. Собрать деньги в вышестоящем бюджете и распределять их индивидуальными решениями — пожалуй, самый немотивирующий и непрозрачный способ поддержки местного самоуправления.
Не способствует прозрачности взаимоотношений с муниципалитетами и перекрестное финансирование одних и тех же полномочий из бюджетов разного уровня. Финансирование среднего образования, к примеру, сегодня осуществляется из всех уровней бюджетов. За содержание зданий, включая коммунальные услуги, платит муниципалитет; часть статей расходов, включая заработную плату учителей, финансируется из бюджета субъекта федерации; плата за классное руководство до недавнего времени осуществлялась из федерального бюджета. Такой клубок финансовых взаимоотношений не может способствовать четкому разграничению ответственности между уровнями власти.
Дотации на бюджетную обеспеченность. Теоретически возможно по некой единой методике посчитать потребности каждого муниципалитета, сопоставить их с имеющимися доходами и профинансировать разницу через вышестоящий бюджет. Это самое «справедливое» решение, но оно совершенно не мотивирует муниципалитеты на увеличение собственных доходов. Да и в мотивах оптимизации расходов многое будет зависеть от конкретных методик их расчета: образование финансируем по числу учеников или по сметам учебных заведений? содержание дорог считаем в зависимости от их протяженности или от численности автотранспорта, который зарегистрирован в данном муниципалитете?
На определенном этапе любая расчетная методика сталкивается с теми же проблемами, с которыми столкнулось плановое хозяйство при социализме: инструменты мотивации плохо работают в нерыночной среде.