Сложные задачи и простые решения
Многие современные реформы можно сопоставить с этапом перехода страны к рыночной экономике. Тогда, в 1990-х, в условиях дефицита товаров, можно было рассуждать о том, из скольких уровней должна состоять система снабжения продовольствием, сколько надо создать магазинов у дома, а сколько гипермаркетов, как обучать персонал этих магазинов. В общем, можно было заняться глобальной по сложности задачей, но нашлись умные люди, которые пошли по иному пути. Они поняли, что ключевой вопрос заключается в создании рыночной среды, конкуренции.
Похожая ситуация с муниципалитетами. Надо понять, что является источником их развития, а что — реальным тормозом. Почему муниципалитеты должны стремиться к эффективности и самосовершенствованию, а не к иждивенчеству и застою. Можно, по крайней мере, предположить, что по аналогии со сферой экономики муниципальное управление будет эффективным лишь в конкурентной среде.
В современном открытом мире конкурируют не только и не столько страны и регионы, сколько города: человеческий потенциал сконцентрирован в городах, связи и коммуникации осуществляются между городами. Города конкурируют за бизнес и туристов, но в первую очередь — за жителей. Человек выбирает, где ему жить, а уже следом за ним приходят бизнес и налоги как плата человека за выбор места проживания. Вокруг городов существует масса небольших населенных пунктов, и все они живут человеческим трафиком.
Муниципалитет постоянно находится в состоянии конкурентной борьбы. Не создал условия для жителей, не смог обеспечить приемлемый уровень налогов как платежа за свои услуги — проиграл. Очень жесткий мотив. Фактически это выбор между жизнью и смертью населенного пункта.
Винтик государства
В российских условиях муниципалитеты вынуждены подчиняться иным правилам. Являясь де-факто частичкой государственного механизма, они живут по его законам, будучи не в состоянии ничего изменить в жестко централизованной системе.
На пути конкурентного развития стоит государственная идеология выравнивания обеспеченности регионов, а затем и муниципалитетов. Государство выравнивает условия их деятельности так, что самые важные функции муниципалитетов, например зарплата учителей, по закону финансируются из бюджетов субъектов федерации. Для чего? Чтобы была справедливость, равенство. Чтобы не было разницы в оплате труда учителей на разных территориях. Но раз нет этой разницы, значит, у муниципалитета нет и жесткого стимула создавать эффективную систему образования.
Как правильно найти грань между стимулированием и выравниванием? Если выравнять сильного и слабого, то сильному нет смысла что-либо делать. Если не выравнять, то слабый умрет. Сегодня мы идем по первому пути и в результате не создаем муниципалитетам мотивов к развитию. Возможно, в проведенной муниципальной реформе все было правильно задумано. Не было только решения проблемы мотивации, и механизм не сработал.
С точки зрения федеральной и региональной власти, надо дать ответ на главный вопрос: мы за то, чтобы условия жизни во всех муниципалитетах были равными, или за то, чтобы они были разными, чтобы сильные развивались, а слабые умирали? С тем, чтобы кто-то умер, психологически сложно согласиться, но это равносильно тому, чтобы в экономике мы отказались от банкротства убыточных предприятий и начали дотировать их из бюджета. Этого было бы достаточно, чтобы развалить всю систему рыночного саморегулирования. Если бы никто не мог оказаться банкротом, значит, был бы большой слой предприятий, влачащих жалкое существование в ожидании, что их спасет государство. Аналогичная ситуация с муниципалитетами.
При этом речь не идет о полном отказе от поддержки слабых муниципалитетов. Поддержка слабых важна и нужна в том случае, если они хотят стать сильными, но не в случае, когда они хотят вечно оставаться иждивенцами. К сожалению, вся наша межбюджетная система построена на поддержке иждивенцев и их воспроизводстве. Чтобы перестать быть иждивенцем, должен появиться сильный мотив. Самый сильный — страх гибели.
Разделение ответственности
Государство не только вмешивается в конкуренцию муниципалитетов, выравнивая сильных и слабых, эффективных и неэффективных, но и стремится взять все процессы под свой контроль. Формально муниципальная реформа разграничила полномочия между уровнями власти, но в реальной жизни этого не произошло. Федеральные и региональные власти продолжают демонстрировать, что они отвечают за все происходящее в муниципалитетах. На федеральном уровне серьезно обсуждаются вопросы об уровне зарплат муниципальных бюджетников и о выделении муниципальных земель под строительство жилья многодетным семьям, судьба малокомплектных школ, правила розничной торговли, подготовка жилищно-коммунального хозяйства к зиме, порядок размещения муниципальных заказов. Ни к одному из этих вопросов федеральный уровень власти в соответствии с законодательством отношения не имеет. Значит, реальная жизнь в нашей стране сильнее закона.
Государство хочет выглядеть сильным. Опасение показаться слабым не дает признать, что государство не всесильно, что оно не отвечает за все. Страх негативных социальных последствий не позволяет честно разграничить ответственность и дистанцироваться от негосударственных функций. Такую патерналистскую установку с радостью потребляет население и начинает требовать с государства все, включая гарантии собственного благополучия.
Выравнивание и вмешательство — главные причины провала муниципальной реформы. Все остальное можно решить технологически.
Для реального разделения ответственности между уровнями власти важно установить сферы исключительных полномочий муниципалитетов. Муниципальными полномочиями должны стать те, которые государство передает полностью, не имеет права вмешиваться в них ни в какой форме и, соответственно, не несет за них ответственности. Это полномочия в сферах, где можно допустить конкуренцию между территориями, где краткосрочный провал не повлечет за собой роковых последствий. В сфере своих полномочий органы муниципального управления должны нести ответственность только перед жителями и законом, причем муниципальные правовые акты в этих сферах могут иметь верховенство над региональными или федеральными.
Если соблюдение законодательства будет контролировать только прокуратура, объем взаимодействия муниципалитетов с госорганами может быть серьезно ограничен. Муниципалитеты получат необходимую им свободу, а государство — не менее необходимое сокращение зоны ответственности.
При таком подходе у муниципалитетов, возможно, станет меньше полномочий, останутся только те, которые государство передаст им без страха. Если исходить из сложившейся ситуации и опыта зарубежных стран, исключительными полномочиями муниципалитетов могли бы стать:
• градопланирование и градостроительная деятельность, жилищная политика;
• благоустройство, формирование общественных пространств, содержание парков и скверов;
• организация общественного транспорта и дорожного движения;
• регулирование в сфере жилищно-коммунального хозяйства, развитие коммунальной инфраструктуры;
• дошкольное, дополнительное, начальное и среднее образование;
• непрофессиональные спорт и культура, создание условий для досуга и самозанятости людей;
• общественная безопасность.