Виды безопасности.
Несомненно, безопасность крайне сложное целостное многомерное понятие со своей структурой и системой взаимосвязей. Исходя из этого простраивается следующая цепочка: безопасность – это родовое понятие относительно безопасности национальной, которая, в свою очередь, является комплексом составляющих ее видов безопасности.
Как неоднократно отмечалось в научной литературесуществует крайне многочисленное и разнообразное количество определений как видов безопасности вообще, так и национальной, в частности.
Это объясняется целым рядом причин. Во-первых, нет строгого законодательного оформления видов безопасности. В ФЗ «О безопасности» 2010 года, как уже упоминалось, ставится знак равенства между понятиями «безопасность» и «национальная безопасность» и перечисляются следующие ее виды: безопасность государства, общественная безопасность, экологическая безопасность, безопасность личности, иные виды безопасности (ст.1). Во-вторых, отсутствуют единые основания классификации видов национальной безопасности. Часть исследователей, например, систематизирует их по субъектам-носителям – безопасность личности, государства и общества. Другие – по национальным угрозам, где каждый вид национальной безопасности связан с обеспечением противостояния определенной угрозе. В-третьих, существует зависимость между периодом развития государства и видами национальной безопасности. В разные десятилетия постсоветской истории на первый план выходили различные базовые направления обеспечения национальной безопасности, а специфика международной и внутренней обстановки вызывала появление и новых видов национальной безопасности.
Четкая классификация видов национальной безопасности играет методологическую роль в построении всей системы национальной безопасности и ее правовом регулировании. Значимость данного утверждения связана с тем, что нельзя «размывать» понятие «национальная безопасность», а знание ее видов способствует выработке наиболее адекватной стратегии и тактики выявления и противодействия угрозам безопасности России
Предлагается в основу классификации положить существенные единые признаки, выделяя среди них объекты безопасности, характер угроз, сферы жизнедеятельности. В зависимости от объекта, интересы которого защищаются от внутренних и внешних угроз, определялись, как уже отмечалось, такие виды безопасности, как безопасность личности, безопасность общества и безопасность государства. В зависимости от характера угроз, их источника, специфики – безопасность от угроз природного характера, безопасность от угроз антропогенного характера, безопасность от угроз социального характера. При этом под безопасностью от того или иного вида угроз понималась защищенность жизненно важных интересов личности, общества и государства от угроз данного вида. В человеческом обществе интересы всех объектов безопасности подвергаются воздействию самых различных угроз, поэтому особую практическую значимость имеет подразделение видов безопасности по сферам или областям жизнедеятельности, в которых и проявляются эти угрозы. В данном случае выделялось несколько видов безопасности (военная, социально-политическая, экономическая, экологическая, информационная), а затем они дифференцировались на подвиды безопасности по конкретным сферам жизнедеятельности.
И если под определенным видом безопасности понималась защищенность интересов личности, общества и государства в определенной сфере жизнедеятельности от внутренних и внешних угроз, то однозначно упорядочивалась классификация, а национальная безопасность представлялась как единая систему видов безопасности, каждый из которых является самостоятельной подсистемой со своими характерными особенностями.
В вопросе обеспечения национальной безопасности нельзя забывать, что на различных этапах развития страны определенный вид безопасности в общей ее системе может и должен быть приоритетным, где эта приоритетность играет роль «локомотива» в отношении других видов безопасности и наоборот.
Отталкиваясь от Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года, мы будем рассматривать виды национальной безопасности, опираясь на стратегические национальные приоритеты – оборона, государственная безопасность, общественная безопасность.
Статья 1 Федерального закона «Об обороне» от 31.05.1996 г. № 61-ФЗ (ред. от 12.02.2015 г.)гласит, что под обороной понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. В Военной доктрине Российской Федерации (утверждена Президентом РФ 25.12. 2014 г. № Пр.-2976) военная безопасность Российской Федерации – это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних военных угроз, связанных с применением военной силы или угрозой ее применения, характеризуемое отсутствием военной угрозы либо способностью ей противостоять.
Соответственно, оборона – важнейшая внутренняя составляющая военной безопасности Российской Федерации, так как оборона – это комплекс мер как по подготовке к вооруженной защите государства, так и непосредственно вооруженная защита его целостности и неприкосновенности. Тогда оборонная безопасность – это сфера деятельности государства и общества по подготовке к отражению возможных военных угроз. И в Военной доктрине Российской Федерации четко просматривается положение, исходя из которого понятие военной безопасности включает и обороноспособность, где обороноспособность – это уровень подготовленности экономики, населения и вооруженных сил страны к отражению внешней агрессии, защите территориальной целостности и независимости государства, и оборону, и индивидуальную самооборону государства.
Военная сфера интегрирует все, и внутренние и внешние, угрозы и опасности, требующие применения военной силы. Таким образом, военная безопасность является родовым понятием, а оборонная безопасность – видовым, что может характеризовать оборонную безопасность как составную часть военной безопасности государства и ее внутренний аспект.
Но рассмотрение содержания и понятия «оборона» и «военная безопасность» представляется нам возможным только через анализ таких определений, как «военная опасность», «военная угроза».
В Военной доктрине Российской Федерации законодатель представляет следующее видение военной опасности, где под ней подразумевается состояние межгосударственных или внутригосударственных отношений, характеризуемое совокупностью факторов, способных при определенных условиях привести к возникновению военной угрозы (п.8 «б»). Соответственно, военная угроза – это состояние межгосударственных или внутригосударственных отношений, характеризуемое реальной возможностью возникновения военного конфликта между противостоящими сторонами, высокой степенью готовности какого-либо государства (группы государств), сепаратистских (террористических) организаций к применению военной силы (вооруженному насилию) (п. 8 «в»).
Выделяются следующие основные источники военной опасности:
- серьезнейшие противоречия между государствами;
- наращивание гонки вооружения и совершенствование его видов;
- наличие в государственно-политических структурах ряда стран мощных военных лобби, стремящихся решать международные проблемы военно-силовыми методами;
- развитие принципа «двойных стандартов» в восприятии и трактовке международного права;
- и, как итог, дефекты системы международной безопасности, которая не обеспечивает равной безопасности для всех государств.
Состояние военной опасности, в зависимости от существующих на данный момент внешнеполитических отношений, может изменяться либо в сторону снижения военной опасности, либо – в сторону ее возрастания, т.е. превращения в реальную военную угрозу. И усиление военной опасности приводит к возникновению непосредственной военной угрозы, т.е. к нескрываемой опасности войны.
На современном этапе мирового развития характеристика военных угроз изменилась. Какие-то из них утратили свое значение, а какие-то возникли впервые. Военные угрозы также, как и опасности, могут быть внутренними и внешними. Причина внутренних военных угроз – нестабильность внутренней ситуации, спровоцированная конфликтами на социальной, национальной, территориальной, этнической или религиозной почве и попытками их разрешить путем военных столкновений. Внешние же военные угрозы, в основном, обусловлены военной агрессией со стороны других государств или блоков государств.
Выделение внутренних и внешних военных угроз имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Важно адекватно оценивать и всю систему военных угроз, и уровень опасности каждой из них, с учетом ближайшего времени, среднесрочной и отдаленной потенциальной угрозы. Например, к источникам внешних военных угроз следует относить не только НАТО, но и другие военные альянсы, существующие в мире или потенциально возможные. Учитывать следует и то обстоятельство, что наша страна в настоящее время лишена союзников, хотя бы равных ей по своему военному, экономическому потенциалу, в результате чего она не имеет возможностей для создания военно-политических блоков, равных или приближающихся по своему потенциалу к тому же НАТО. А следовательно, противостоять внешним и внутренним угрозам своей военной безопасности Россия может, только рассчитывая на собственные ресурсы и надеясь в перспективе обрести благодаря своим экономическим достижениям и тонкой дипломатии равноценных по своему потенциалу военных партнеров. Обеспечение военной безопасности нашей страны является одним из важнейших направлений деятельности государства. Одна из главных целей обеспечения военной безопасности – предотвращение, ограничение, уничтожение военных угроз Российской Федерации.
В Военной доктрине РФ 2000 года (утв. Указом Президента РФ от 21.04.2000 г. № 706 «Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации») проблеме обеспечения военной безопасности был посвящен специальный теоретический раздел. В нем рассматривались цели обеспечения военной безопасности, ее значимость для новой России, принципы и основное содержание обеспечения военной безопасности, как в мирное, так и в военное время. Обеспечение военной безопасности включает две составляющих – правовую и организационную.
Обеспечение военной и оборонной безопасности страны невозможно без законодательства государства, где его правовая система должна быть «настроена» на быстрое и точное реагирование опасностям, угрозам, внутренней и внешней агрессии в военной сфере и организацию деятельности по мобилизации всех сил для отпора им.
Правовой основой военной, а, соответственно, и оборонной безопасности, является Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации в области обороны, контроля над вооружениями и разоружения, федеральные конституционные законы, федеральные законы, а также нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Государственная безопасность
Одной из явных дискуссионных тем является исследование вопроса о взаимозамещении определений «национальная безопасность» и «государственная безопасность». Если не углубляться в историографию проблемы и признать как данность наличие различных (порой диаметрально противоположных) позиций по указанному вопросу, то такое положение дел можно объяснить историческими особенностями развития российской государственности, где указанное соотношение устанавливала наличествующая в нашей стране на данный момент времени ведущая политико-правовая сила.
В частности, в советскую эпоху, существовало официально признанное, но отличное от современного, объяснение термина «нация». Исходя из него употребление такого словосочетания, как «национальная безопасность» в контексте безопасности какого-то отдельно рассматриваемого этноса было невозможно. Подобный подход воспринимался бы как стремление в нашей многонациональной стране возвысить одну нацию над другими. Это не «вписывалось» в национальную политику Коммунистической партии, так как могло разрушить основу СССР – признание равноправия всех наций и народностей, проживающих в Советском Союзе. Поэтому общепринятым являлся термин «государственная безопасность», соответственно, понятие «национальная безопасность» популярностью не пользовалось.
И в современной науке, к сожалению, продолжают играть роль отголоски политических дискуссий постсоветской эпохи. Деиделогизация создала ситуацию, в которой понятие «государственная безопасность» «вышло из моды», так как воспринималось исключительно как охрана базовых ценностей социалистического строя. Ко всему, ситуация усугублялась отсутствием легальных (нормативных) формулировок и определений. Развивая его мысль, отметим, что законодатель понимал под безопасностью состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.
Мы полагаем, что отождествлять понятия «национальная безопасность» и «государственная безопасность» невозможно. Во-первых, это приводит к ограничению смысла понятия «национальная безопасность»; во-вторых, такое отождествление опасно, т.к. государство имеет объективную тенденцию к превращению в самодовлеющую силу, которая может выйти из-под контроля гражданского общества.
Мы разделяем данную точку зрения, тем более, ФЗ «О безопасности» 2010 года достаточно ясно констатирует, что система национальной безопасности (безопасности) включает государственную, общественную, экологическую и другие виды безопасности.
В России объективно, особенно в советский период времени, использовалось понятие «государственная безопасность». Например, мы видим, что с 1934 по 1991 годы в понятие «государственная безопасность» входило обеспечение и защита абсолютно всех интересов государства, и априори – граждан и всего советского общества.
И не случайно, что после распада в декабре 1991 года Советского Союза и краха господствующей идеологии отношение к государственной безопасности стало исключительно негативным. Данное положение было подготовлено годами перестройки, когда проходила резкая, зачастую несправедливая критика органов обеспечения государственной безопасности, которые ассоциировались с самим понятием «государственная безопасность». Появилась новая крайность – предложение вообще отказаться от категории «государственная безопасность», как это сделано на западе, заменив ее национальной безопасностью.
Смена в начале 1990-х годов в нашей стране государственного строя сопровождалась и трансформацией взглядов на проблему обеспечения системы безопасности. Начались научно-теоретические разработки сущности безопасности через комплекс взаимодействующих элементов – личности, общества и государства с акцентом на защиту безопасности личности. Правовой основой государственной безопасности является Конституция РФ.
Конституционные основы государственной безопасности Российской Федерации выражены, прежде всего, в защите суверенитета и обеспечении территориальной целостности государства. Более всего это иллюстрируют основные полномочия высших органов государственной власти в указанной сфере, например, Президента РФ (ст.80, ч.2; ст.82, ч.1)
Полномочия Президента Российской Федерации в области обеспечения государственной безопасности определены в ст. 80 (ч.2) и сформулированы следующим образом: Президент Российской Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности связана с деятельностью всех ветвей власти. Но Президент наделяется Основным Законом в этой области особыми полномочиями. Например, принимать оперативные решения, вызванные экстраординарными обстоятельствами, в частности, вводить военное или чрезвычайное положение на территории России или в отдельных ее местностях.
Полномочия Президента по охране исторически сложившегося государственного единства непосредственно связаны с выполнением им конституционных требований об обеспечении целостности Российской Федерации и неприкосновенности ее территории. Государственная целостность – это одна из основ конституционного строя России, которая является важным условием обеспечения равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одной из гарантий их конституционных прав и свобод.
Основными конституционными полномочиями законодательной власти в сфере государственной безопасности являются принятие законов, регламентирующих вопросы государственной безопасности, а также внесение изменений в действующее законодательство в данной сфере.
Согласно Конституции Российской Федерации Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации (ст. 114, ч.1, п. «д»).
Детализируя положения Конституции, ст. 20 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» определяет следующим образом полномочия Правительства Российской Федерации по обеспечению государственной безопасности нашей страны. Правительство:
- осуществляет необходимые меры по обеспечению государственной безопасности Российской Федерации;
- обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обеспечению государственной безопасности Российской Федерации;
- принимает меры по охране Государственной границы Российской Федерации.
Соответственно, можно сделать вывод, что конституционные нормы оформляют базу государственной безопасности Российской Федерации, связанную, в первую очередь, с защитой суверенитета и обеспечением территориальной целостности государства, а также основными конституционными полномочиями высших органов государственной власти в области защиты государственной безопасности страны.
Конституция РФ является отправной точкой последующего процесса правового регулирования государственной безопасности в России, что ясно видно из принимаемых на ее основе федеральных законов и иных нормативных правовых актах.
Но в российском обществе вообще, и в научном сообществе, в частности, еще не сложилось общепризнанного цельного мнения о том, что есть «государственная безопасность». Это, естественно, препятствует формированию единого подхода к законотворчеству в рассматриваемой области. В свою очередь, подобная нормативная неопределенность не лучшим образом влияет и на доктринальное толкование разнообразных аспектов понятия «государственная безопасность».
Мы уже обратили внимание на использовании в Конституции РФ как понятия «безопасность государства», так и «государственная безопасность». Это разнообразие, естественно, было замечено российскими учеными, на уровне теоретического осмысления стал пользоваться актуальностью вопрос о соотношении дефиниций «безопасность государства» и «государственная безопасность.
Мы присоединяемся к мнению авторов, «разводящих» указанные понятия, и, исходя из этого, попытаемся представить их сущность.
Безопасность государства включает в себя все сферы общественных отношений личности, общества и самого государства, в том числе, и международные отношения, а противодействие угрозам осуществляется на всех уровнях, во всех плоскостях. Следовательно, безопасность государства – это состояние его защищенности от внутренних и внешних угроз, которое позволяет ему (государству) обеспечить свой суверенитет во всех сферах жизнедеятельности, территориальную целостность и обороноспособность, конституционный строй, конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан. Соответственно, государственная безопасность – более узкий вид безопасности государства, но при этом ее элементы проникают фактически во все сферы общественных отношений и объективно могут быть предметом регулирования в любой из существующих отраслей права. Таким образом, простраивается следующая логическая цепочка, где безопасность государства (основа) – государственная безопасность (родовой признак) – иные виды безопасности (видовые элементы).
Теперь мы можем перейти к конкретному рассмотрению дефиниции «государственная безопасность».
Как уже отмечалось, в постсоветском пространстве восприятие категории «государственная безопасность» изменилось. Обсуждение этого вопроса продолжало оставаться актуальным. А после появления Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года и ФЗ «О безопасности» 2010 года наметился новый всплеск интереса к сущности данного понятия. В научном сообществе развернулось множество дискуссий, предоставивших самые разнообразные обоснования содержания термина «государственная безопасность»:
Д.В. Ирошников представляет следующее определение государственной безопасности: состояние защищенности государственного строя, государственных органов, территориальной целостности государства, а также его суверенитета от внутренних и внешних угроз.Соответственно, мы видим, что Д.В. Ирошниковым государственная безопасность рассматривается как бы в двух направлениях: как защита от посягательств на независимость государства извне, со стороны иных стран и иностранных организаций (внешняя безопасность), и как борьба с «внутренними врагами», стремящимися противозаконно изменить государственный строй (внутренняя безопасность).
И само понятие «государственная безопасность» и ее обеспечение неразрывно связано с дефиницией «угроза». Мы не случайно в качестве комплексного определения привели понятие «государственная безопасность» в трактовке Д.В.Ирошникова. Здесь четко прослеживается связь государственной безопасности с таким важнейшим признаком, как защищенность, которую следует воспринимать как активную целенаправленную деятельность субъекта обеспечения безопасности, направленную на поддержание определенного качественного уровня предохранения от внутренних и внешних воздействий. И это не просто «загороженность» от потенциальных противников, которая может привести к игнорированию важнейших свойств и функций безопасности по снижению, ослаблению, устранению или предупреждению опасности и угрозы. Ряд исследователей считают, что смысл слова «защищать» хотя и отражает одну из важнейших функций безопасности, но не исчерпывает их. Ведь вторая составляющая определения «государственная безопасность» связана именно с внутренними и внешними угрозами. (А мы уже отмечали, что в нашем случае угроза – это совокупность условий и факторов, создающих опасность объектам государственной безопасности).
Мы подчеркнули, что эффективность деятельности по обеспечению государственной безопасности зависит не просто от своевременного выявления угроз, но и определения наиболее опасных из них. В СССР, в связи с наличием конфронтации между социалистическим и капиталистическим блоками, на которые был расколот мир, первоочередными считались внешние источники угроз. После распада советской системы перед руководством страны и структурами, занимающимися непосредственно защитой государственной безопасности, встали совершенно новые задачи, среди которых терроризм, наркоторговля, контрабанда, религиозный, национальный и политический экстремизм, сепаратизм и т.п. Постепенно сложилось понимание первостепенности для России внутренних, а не внешних угроз. Осознание этого впервые отчетливо было продемонстрировано в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 23 февраля 1996 года и Концепции национальной безопасности РФ. В числе подобных были названы такие взаимосвязанные и взаимозависимые факторы, как системный экономический кризис, социально-политическая напряженность, национализм, религиозный экстремизм, сепаратизм, терроризм и т.п. На сегодняшний день основные методологические ориентиры для изучения проблем государственной безопасности сформулированы в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Уже упоминалось, что в разделе, посвященном обеспечению национальной безопасности, государственная и общественная безопасность рассматриваются в одном параграфе. Но их можно попытаться четко разделить, исходя из содержания угроз и мер противодействия. «Так, в частности общественную безопасность обычно связывают с защищенностью жизни, здоровья, имущества людей и корпораций, а также с обеспечением общественного порядка. Государственную безопасность как явление современной общественно-политической жизни обычно связывают с устойчивостью политического режима, незыблемостью конституционного строя, стабильным функционированием органов государственной власти и управления, мерой их защищенности от деструктивных действий внешней и внутренней направленности».
Соответственно, исходя из указанного посыла, в Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года можно среди источников угроз государственной безопасности выделить следующие:
разведывательную и иную деятельность специальных служб, организаций иностранных государств, отдельных лиц;
деятельность террористических организаций, группировок и отдельных лиц, направленную на насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, дезорганизацию нормального функционирования органов государственной власти (включая насильственные действия в отношении государственных, политических и общественных деятелей);
экстремистскую деятельность националистических, религиозных, этнических и иных организаций и структур, направленную на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической ситуации в стране;
деятельность транснациональных преступных организаций и группировок, связанную с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ; сохраняющийся рост преступных посягательств, направленных против государственной власти, а также связанных с коррупцией (п.37).
После принятия в 2009 году Стратегии национальной безопасности РФ дальнейшая корректировка угроз государственной безопасности проводится в ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. И все чаще обращается внимание на то, что угрозы государственной безопасности, исходящие от современных процессов глобализации, обусловлены ростом глобальных экономических, политических, социальных сетей, информационными потоками, которые все сильнее «оплетают» современный мир. Именно рост этнических и конфессиональных, профессиональных и социальных сетей является мощным фактором бурного роста миграционных процессов, роста транснациональной преступности, международного терроризма. Сознанием масс безраздельно владеют те, кто управляет информационными медийными потоками.
Силы обеспечения государственной безопасности представляют собой государственные органы, осуществляющие функции по обеспечению государственной безопасности. Именно функции этих органов исполнительной власти, а также специальные формы и методы, применяемые в практической деятельности, отличают их от других государственных структур (использование агентуры; перлюстрация корреспонденции; негласный обыск, досмотр помещений; контроль телефонной связи и разговоров людей; шифрование, перехват и дешифрование электронных сообщений, проникновение в компьютерные сети и др.).
Органы, непосредственно обеспечивающие государственную безопасность – это ФСБ, СВР, ФСО. Они являются одними из старейших в нашей стране служб подобного рода, и их достаточно часто называют обобщающим термином – спецслужбы (спорным является отнесение к данной категории ФСО).