Очерк истории референдумов
Референдумы как форма непосредственной демократии начали только практиковаться в Украине после того, как в большинстве зарубежных стран эта форма непосредственной демократии стала общепризнанной. Мировая история становления и развития референдумов свидетельствует, шо первый референдум в Украине был проведен более чем через пять веков после первого в мире достоверно известного референдума в швейцарском кантоне Базель.
Появлению первых в мире референдумов предшествовал сложный комплекс объективных и субъективных предпосылок. Зарождение, становление, развитие и совершенствование этого института непосредственной демократии происходило в контексте генезиса теории и практики народовластия.
Демократия (с гр. - Народовластие) является формой организации общества, его государственно-политического устройства, основанного на признании народа источником власти, последовательном осуществлении принципа равенства и свободы людей, их реального участия в управлении делами государства и общества. Демократия как общественное явление прошла сложный и длительный путь многовекового развития. Исторически демократия имеет много типов, особенностей проявления (общественная, племенная, античная, буржуазная, постиндустриальная и др). Высшей формой демократии принято считать непосредственную демократию - референдумы, выборы, собрания, митинги, демонстрации, шествия и др.
Развитие всех форм непосредственной демократии тесно связан с развитием представительной демократии и, в первую очередь, парламентаризма. Формы непосредственной и представительной демократии взаимообусловлены и взаимосвязаны в своем развитии. Вместе они образуют единую систему - систему национальной демократии каждой отдельно взятой команды.
Появление первых отечественных институтов демократии датируется А. Мироненко IX-XII вв., Когда в Киевском государстве функционировали вече, боярские при князе и снемы, то есть феодальные съезды, княжеские съезды. Эти демократические институты, получившие название "протопарламенты", ничем не уступали тогдашним допарламентським институтам большинстве стран Европы, за исключением городов-государств средневековой Италии и королевства Пиренейского полуострова; съездам франкских светских и духовных феодалов, Центральной королевском совете Франции, английском королевской курии, немецким феодальным съездам (рейхстаг), советам при императорах (гофтагам), курфюрстам XII в., польским вечами, королевским советам, куриям, коллоквиумов и т.д. 1.
Наряду с существованием протопарламентських учреждений Киевского государства, на украинском землях в этот период практиковались и формы непосредственной демократии. Так В. Смолий обращал внимание, что восточные славяне имели "обычай созывать лестницы, на которых решали важнейшие вопросы жизни племени. В них могли участвовать, кроме князя с его женой, все свободные люди." 2 Эти веча были аналогичные лестнице давних швейцарцев, которые легли в основу референдной демократии в конце XV в. в Швейцарии. Даже сам термин "вече" - "вешать", "оповещать" имеет похожую этимологию с давньошвейцарським "ad'referendum" - "то, что должно быть сообщено".
Впрочем, в отличие от западноевропейских средневековых демократией, украинские веча, мировые лестницы так и не сформировались организационно в тогдашние "референдумы", "выборы" и "парламенты". По мнению М. Грушевского, тогдашнюю "демократию" восточных славян можно считать демократией только в противопоставлении к византийско-римского монархизма, ибо "... в действительности это был устройство скорее патриархально-аристократический, где могли иметь голос сами старшины родов, как в более поздних исторических временах (XI - XII в.), с упадком родового строя, имели голос отцы семейств "3.3 время зародыши демократических институтов Киевской Руси были разрушены татаро-монгольской ордой и начали возобновляться лишь при Казацкой суток.
В период казачества в основе тогдашнего общества, утверждением Д. Яворницкого, "лежала община, община, мир, общество", имевших такие формы функционирования, как совет и народное вече 1. Но, "вечевая демократия" была скорее атавизмом, сохранившимся со времен Киевской Руси, чем реальной формой непосредственной демократии вроде швейцарских референдумов.
С вхождением украинского казацкого государства в состав Московского государства в XVII в. роль непосредственной демократии для решения общественных дел сошла на нет. Даже Конституция Пилипа Орлика 1710, который считается одним из важнейших источников национальной конституционно-правовой мысли, не предусматривала возможности проведения референдумов и других форм непосредственной демократии в Украине.
Во времена вхождения Украины в состав Австро-Венгерской и Российской империй возможность проведения референдумов не предусматривалась государственно-правовым законодательством этих империй. В этот период также происходит и упадок институтов представительной демократии. Только к концу XIX в. - Нач. XX в. в национальной конституционно-правовой мысли распространяются передовые идеи западноевропейского и североамериканского парламентаризма. Впрочем, воплощение передовых демократических теорий в государственное и общественную жизнь Украины исключалась отсутствием национальной государственности. В частности, известный украинский общественный деятель Г.Андрузский писал: "Чтобы создать Украины, необходимо разрушить Россию, а она укреплялась веками". 2
В период национально-освободительной борьбы (1917-1919) и в советское время (1919-1991) референдумы в Украине не проводились. И только после провозглашения независимости Украины 24 августа 1991 этот ранее неизвестный институт непосредственной демократии сыграл судьбоносную роль в признании суверенитета и независимости Украины международным сообществом.
Проведению первого в Украине всеукраинского референдума 1 декабря 1991 способствовал комплекс объективных и субъективных факторов политического, экономического, социального и культурного (духовного) характера.
Объективные факторы делятся на политические, экономические, социальные и духовные (культурные) и др. В частности, в последние годы заметно возрастает влияние на становление и развитие референдумов в Украине информационного, экологического и других факторов.
Среди политических факторов внедрения референдумов в политической жизни Украины стал курс на построение демократического правового государства, в котором носителем власти является народ, а главной ценностью - человек. Ст. 5 Конституции Украины определила, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Украине является народ, который осуществляет свою власть непосредственно и через органы государственной власти и местного самоуправления, а ст. С Основного Закона декларирует, что человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, неприкосновенность и безопасность признаются в Украине наивысшей социальной ценностью.
Другим политическим фактором возникновения референдумов в Украине стал курс Украины на интеграцию в европейское демократического пространства, который не мог быть реализован без признания Украины как субъекта международного права и суверенного, независимого и демократического государства международным сообществом. При этом путь легитимации независимости государства не должен был вызвать никаких сомнений относительно демократичности его правовой природы, из-за чего и был подтвержден проведением всеукраинского референдума 1 декабря 1991
Многовековая практика зарубежных стран по решению общегосударственных проблем путем проведения референдумов и положительный опыт республик Балтии и Закавказья, которые решили вопрос о самоопределении именно на общенациональных референдумах, стали примерами и для Украины. Институювавшы референдумы в национальном законодательстве, Украина сделала значительный шаг в направлении развития демократического государства, которое признает свой народ носителем суверенитета и единственным источником власти в государстве. В то же время Украина создала законодательную основу для легитимизации независимости способом, признан международным сообществом.
В последние годы референдумы в мире воспринимаются как демократический инструментарий решения таких политических вопросов, как провозглашения независимости, осуществление конституционной реформы, определение вопросов о вхождении в надгосударственных политических союзов и тому подобное. Для успеха даже самых благородных политических проектов современные правительства стремятся заручиться поддержкой собственного народа. Так в 2003г. В новых странах-участницах Европейского Союза состоялись референдумы о вступлении этих государств в ЕС, а в 2005г. Ряд стран ЕС (Испания,
Люксембург, Нидерланды, Франция, Чехия и др.) Провели референдумы по вопросу ратификации Конституции Европейского Союза. Негативные последствия конституционных референдумов в Люксембурге, Нидерландах и Франции заставили политическое руководство Евросоюза пересмотреть внутреннюю и внешнюю политику ЕС.
Даже лидеры стран, демократические институты которых находятся в стадии развития предпочитают заручиться поддержкой народа при легитимизации таких важных политических решений, как осуществление конституционной реформы и проведения выборов главы государства. И хотя в этом случае референдумы является скорее атрибутом демократии, формирование уважения к этой форме непосредственного народовластия, в дальнейшем может способствовать развитию демократических референдумов в этих странах.
Среди экономических факторов внедрения референдумов главным было создание экономических предпосылок рецепции референдумов в национальную практику, которые заключались в реформировании экономической системы Украины с первых дней существования ее как суверенного государства. Законодательное закрепление права на собственность, различных форм предпринимательской деятельности вело к постепенному ослаблению государственного сектора, а следовательно, постепенному переходу экономических рычагов власти к гражданам, что является существенным фактором демократизации общества. Украинское государство не только закрепляет возможность проведения всеукраинского и местных референдумов, но и гарантирует финансирование и материально-техническое обеспечение их проведения.
Еще одной экономической предпосылкой развития и совершенствования референдумов в Украине общепринятая в демократических странах мира практика легитимизации путем референдума присоединения государств к политико-экономическим надджержавних образований. Взяв курс на европейскую интеграцию Украины и вступление нашего государства в ЕС, Украина должна использовать положительный зарубежный опыт легитимизации таких решений путем проведения референдума.
К социальным факторам относятся многонациональность и многоконфессиональность Украины. Любое нарушение гармонии гражданского общества со стороны руководства государства на переходном этапе, любой предвзятый шаг, даже в случае его непринятия только одной социальной, национальной или религиозной группой, могут привести к социальной нестабильности, гражданского конфликта. Всенародное решения через референдум важнейших общегосударственных проблем является оптимальной моделью сохранения социальной стабильности и гармоничного развития гражданского общества в Украине и залогом генезиса национальной государственности.
Хотя попытки провести общегосударственные референдумы по решению отдельных национальных вопросов в Македонии и Венгрии оказались неудачными, но в дальнейшем такие референдумы выдаются перспективными. К тому же на местных референдумах вопросы, связанные с национальными меньшинствами успешно решаются как в Украине, так и за рубежом.
К духовных (культурных) факторов внедрения референдумов в Украине следует отнести подъема национального самосознания всех народов, проживавших в советских союзных и автономных республиках, в том числе в Украине, в последние годы существования Советского Союза и после его фактического распада.
Этот период одновременно отмечался и ростом правовой культуры украинского народа, стремившегося обрести независимость гуманным общепризнанным путем. Поэтому, основываясь на общечеловеческих ценностях и культурных достижениях демократических стран мира, успешно прошли период самоопределения, Украинский народ признал референдумы приемлемым и, по определенным вопросам, оптимальным для национального конституционного права институтом.
Референдумы как форма непосредственной демократии является одним из самых понятных для Украинской способом решения неотложных вопросов местного и государственного значения, имеющая давние традиции, берущей свои истоки со времен вечевой демократии и казацкого народовластия. Референдумы отражают свободолюбивую ментальность украинского народа, чувства уважения к решению большинства и личной ответственности за выполнение такого решения.
Как уже отмечалось, в последнее время усиливается влияние и других факторов на становление и развитие референдумов в Украине. В частности, информационные факторы выражаются в том, что глобальное информационное пространство способствует популяризации этой формы непосредственного народовластия среди населения - украинцы, как и граждане других стран мира, могут оперативно узнавать о референдумах и особенности референдного процесса в мире, преимущества и недостатки этой формы непосредственной демократии.
Особую актуальность в мире приобретают экологические факторы влияния на генезис референдумов. Проблемы окружающей среды стали постоянным предметом местных, а иногда и национальных референдумов в мире. На них решаются вопросы охраны окружающей среды, статуса природных комплексов, режима охоты и рыболовства и др. В силу нарастания экологических проблем в Украине проведение подобных референдумов усматривается перспективным.
Не менее весомым основанием внедрения референдумов в национальную практику стал комплекс предпосылок, общих для институционализации референдумов не только в Украине, но и во всем мире.
Приоритетное влияние на возникновение и создание института референдумов имели правовые доктрины. В частности, разработана Ж. Руссо концепция общей воли и верховенства закона, выраженная в формуле: "Народ, который подчиняется законам, должно быть их творцом" 1, ставшей идейным основанием референдумов именно как приоритетной формы реализации народного суверенитета.
Позже эта доктрина была развита и модернизирована в национальных общетеоретических исследованиях. Среди них заметное влияние на развитие форм непосредственной демократии, в том числе на становление общегосударственных референдумов, имела доктрина национального самоопределения, положенная в основу деятельности Лиги Наций. В. Вильсон, исходя из философии политического либерализма, в известных "Четырнадцати пунктах" обосновал самоопределение как обязательный действенный принцип, игнорируя который, государственный деятель рискует потерять поддержку общества.
К сожалению, деятельность Лиги Наций не изменила предвоенной ситуации в мире - принцип самоопределения наций игнорировался в пользу откровенной аннексии, шо нашло свое логическое завершение в решении нацистской Германией Второй мировой войны. Только в послевоенный период доктрина национального самоопределения получила свое правовое закрепление в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, принятой в 1948, и была признана во всем мире как основа международного единения наций для сотрудничества в достижении мира и международной безопасности. Доктрина национального самоопределения стала правовой основой целой волны референдумов по вопросу независимости в колониальных странах Азии и Африки, а после распада СССР - в бывших советских республиках, в том числе в Украине.
На сегодня в мире существует значительное количество теорий народного суверенитета, непосредственной демократии, референдумов и других форм прямого народовластия. их достижения создают теоретические основы референдумов и способствуют совершенствованию референдной практики.
Другим субъективным фактором, способствовавшим закреплению референдумов в конституционной практике Украины, стало совершенствование национальной теории и практики правотворчества. В частности отечественная конституционно-правовая мысль сформировала концепцию национального правотворчества, главное место в которой отводится именно правотворчества, осуществляемая через формы непосредственной демократии, в том числе и путем проведения всеукраинского и местных референдумов.
Еще одним фактором, который повлиял на генезис референдумов в Украине, совершенствования системы органов государственной власти и системы местного самоуправления, то есть тех групп субъектов, на которые возлагается задача инициирования референдумов, их подготовки и проведения и реализации решений референдумов.
Существуют и другие объективные и субъективные факторы, обусловившие возникновение И развитие референдумов в Украине и способствуют их дальнейшему совершенствованию. В своей совокупности эти факторы образуют систему факторов становления и развития референдумов в Украине.
В то же время потенциал референдумов в Украине остается нереализованным в полной мере. Среди совокупности объективных и субъективных причин, тормозящих развитие референдного процесса в Украине, можно назвать следующие: отсутствие целостной национальной концепции референдного процесса; дискредитация института референдума в обществе в связи с игнорированием властью решений всеукраинского референдума 16 апреля 2000 г..; несовершенство действующего законодательства о референдумах (напомним, что на сегодня Закон Украины "О всеукраинском и местных референдумах" 1991 безнадежно устарел) политическая ангажированность института референдума в Украине и ряд других. При условии преодоления указанных причин в Украине может быть начат качественно новый период дальнейшего развития референдумов.