в свете реформирования законодательства о вещных правах[2]
В свете реформирования гражданского законодательства о вещных правах и совершенствования норм о юридических лицах возникает вопрос о необходимости сохранения в отечественном правопорядке конструкции частного учреждения, основанного на праве оперативного управления. Проблема приобретает актуальность, поскольку эта форма широко используется для создания частных образовательных организаций (школ, вузов и др.), и любые реформы в этой области затрагивают заказчиков, исполнителей и потребителей образовательных услуг.
Ключевые слова: образовательная организация; ограниченное вещное право; оперативное управление; частное образовательное учреждение; юридическое лицо.
Анализ правового статуса частного образовательного учреждения требует уточнения понятийного аппарата. Термин «учреждение» не является однозначным. Во-первых, учреждением называют процесс создания юридического лица (ст. 50.1 ГК РФ). Во-вторых, под учреждением понимается юридическое лицо, не имеющее членства и созданное с целью обособления части имущества, посвященного некой цели. С этой точки зрения учреждение противопоставляется корпорации как союзу лиц, основанному на членстве, участии. Различия между учреждениями, субстратом которых является обособленное, «целевое» имущество, и корпорациями как объединениями лиц (от лат. «corpore» - связывать, соединять) прослеживается со времен римского права[3]. Учреждения, именуемые «заведения», «установления», были известны дореволюционному российскому праву[4]. Юридические лица, учредители которых не становятся их участниками и не приобретают в них прав членства, в настоящее время именуются унитарными (ч. 2 п. 1 ст. 65.1 ГК РФ). В-третьих, учреждением называется одна из организационно-правовых форм, в которой могут создаваться юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями (п.п. 8 п. 3 ст. 50 ГК РФ). В этом смысле частным учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником (гражданином или юридическим лицом) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (п. 1, 2 ст. 123.21 ГК РФ). По данным на 1 апреля 2016 г., в России насчитывается около 10 000 частных учреждений, из которых большинство были созданы с целью осуществления образовательной деятельности, многие – двумя и более учредителями.
Среди отличительных признаков частного учреждения как юридического лица необходимо отметить следующие.
Во-первых, унитарность, т.е. отсутствие членства (ч. 2 п. 1 ст. 65.1 ГК РФ).
2) некоммерческий характер деятельности, извлечение прибыли не является основной целью (п.п. 8 п. 3 ст. 50 ГК РФ); 3) целевая правоспособность (п. 1 ст. 49 ГК РФ); 4) обладание имуществом на праве оперативного управления при сохранении права собственности учредителя на это имущество (п. 3 ст. 48, ч. 2 п. 1 ст. 123.21, ст. 296, 297 ГК РФ); 5) полное или частичное финансирование деятельности учреждения собственником его имущества (п. 1 ст. 123.23 ГК РФ); 6) неполная сделкоспособность: в отношении некоторых видов сделок установлен либо запрет, либо необходимость получения согласия учредителя (собственника имущества учреждения) для совершения некоторых видов сделок (п. 1 ст. 296 ГК РФ); 7) неполная деликтоспособность: ответственность по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, при недостаточности которых субсидиарную ответственность несет собственник имущества учреждения (п. 2 ст. 123.23 ГК РФ).
Конструкция учреждения, не обладающего правом собственности имущество, сформировалась в российском праве советского периода. ГК РСФСР 1922 г. (ст. 15)[5] дозволял создавать частные учреждения с правами юридических лиц (больницы, музеи, ученые учреждения, публичные библиотеки и др.) только с разрешения соответственных органов государственной власти. Во времена тотального господства социалистической экономики частные учреждения были вытеснены государственными организациями. ГК РСФСР 1964 г. (ст. 24)[6] указывал в числе юридических лиц учреждения и иные государственные организации, состоящие на государственном бюджете и имеющие самостоятельную смету. Форма учреждения, созданного и финансируемого собственником, была сохранена в Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. (п. 3 ст. 18)[7]. Согласно ст. 120 ГК РФ 1994 г., учреждением признавалась организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично[8]. С 2006 г. частным учреждением стало именоваться учреждение, созданное гражданином или юридическим лицом[9].
В процессе работы над Концепцией развития гражданского законодательства, совершенствования ГК РФ и других законодательных актов неоднократно возникал вопрос о целесообразности частных учреждений, не являющихся собственниками имущества. Если существование в рыночной экономике государственных и муниципальных учреждений может быть оправданно, в том числе необходимостью предоставить статус юридического лица органам государственной власти (местного самоуправления) и иным организациям, полностью или частично финансируемым из бюджета, то конструкция частного учреждения может быть заменена иными структурами. В итоге было принято решение о сохранении на данном этапе реформирования всех видов учреждений, включая частные[10].
Новеллы, внесенные в ГК РФ, затронули статус частных учреждений, но не решили проблемы, возникающие в связи с определением их статуса, регулированием их создания и деятельности[11].
Прежде всего, остается открытым вопрос о природе прав частного учреждения на его имущество (ст. 296, 298 ГК РФ). Право оперативного управления закон относит к вещным правам (ч. 5 п. 1 ст. 216, ст. 296 ГК РФ), в литературе их именуют ограниченными вещными правами[12]. Однако вещная природа этого права вызывает сомнения. Частное учреждение не является собственником своего имущества, оно остается в собственности учредителя (ч. 2 п. 1 ст. 123.21 ГК РФ). Объектами права оперативного управления могут служить не только индивидуально-определенные вещи, но также иное имущество (ст. 128, 296, 298 ГК РФ). Оперативное управление в отношении отдельных вещей не обладает правом следования. Более того, право оперативного управления частного учреждения имеет две разновидности. Во-первых, право на имущество, закрепленное учредителем за учреждением или приобретенное учреждением за счет выделенных учредителем средств. Этим имуществом частное учреждение распоряжаться не вправе. Во-вторых, право на доходы, полученные от приносящей доход деятельности, а также имущество, приобретенное за счет этих доходов. Указанные доходы и приобретенное на них имущество поступают в самостоятельное распоряжение частного учреждения (п. 1 ст. 298 ГК). Как отмечает Е.А. Суханов, дифференциация прав учреждения на имущество породила теоретическую дискуссию о природе права самостоятельного распоряжения доходами, которое, по сути, является искусственным, рассчитано на использование публичного имущества и не может иметь объектом вещи, находящиеся в частной собственности[13].
Буквальное толкование закона (п. 3 ст. 48, ч. 2 п. 1 ст. 123.21, ч. 5 п. 1 ст. 216, п. 1 ст. 296 ГК РФ) не позволяет отнести право оперативного управления, принадлежащее частному учреждению, к праву собственности. Между тем благо и бремя владения, пользования и распоряжения этим имуществом принадлежат частному учреждению. В соответствии со ст. 211 ГК РФ, права владения, пользования и распоряжения имуществом, возможность по своему усмотрению совершать в отношении этого имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, принадлежат собственнику этого имущества. Поскольку частное учреждение является некоммерческой организацией, учредитель даже не вправе получать прибыль от его деятельности (п. 1 ст. 50 ГК РФ). Более того, учредитель, прямо названный законом собственником имущества частного учреждения (ч. 2 п. 1 ст. 123.21 ГК РФ), сам не вправе ни владеть, ни пользоваться, ни распоряжаться имуществом учреждения, кроме как путем изъятия у него части имущества. Возможность принудительного изъятия собственником-учредителем имущества частного учреждения ограничена рядом условий. Во-первых, изъять можно только имущество, переданное учреждению самим этим собственником или приобретенное учреждением за счет средств, выделенных собственником для его приобретения. Во-вторых, имущество может быть изъято, если оно является излишним для учреждения, либо не используется учреждением, либо используется им не по назначению.
Можно согласиться с мнением специалистов, что право оперативного управления есть право владения, пользования и распоряжения имуществом собственника в пределах, установленных законодательством, а также в соответствии с целями деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Объем ограничений права оперативного управления, в частности права распоряжения, может зависеть от категории субъекта данного права и от вида объекта, на который данное право распространяется[14]. Представляется, что ограничение возможности учреждения распоряжаться имуществом, переданным учредителем или приобретенным за счет полученных от него средств, является следствием неполной сделкоспособности учреждения, установленной законом (ч. 2 п. 2 ст. 1, п. 2 ст. 49 ГК РФ). Ограничение ответственности частного учреждения по его обязательствам только денежными средствами (п. 2 ст. 123.23 ГК РФ) является ничем иным, как неполной деликтоспособностью. Думается, что такие правила имеют целью сохранить в неприкосновенности имущество частного учреждения, предназначенное для осуществления его основной деятельности. Это особенно важно для образовательных учреждений, имеющих значительный контингент учащихся.
Определение природы взаимоотношений между частным образовательным учреждением и его учредителем является еще одной проблемой. По смыслу п. 3 ст. 48 ГК РФ, на имущество учреждения учредитель имеет вещное право. Данная квалификация не полностью раскрывает характер правовых связей между частным учреждением и его учредителем. Именно учредитель принимает решение о создании (реорганизации, ликвидации) учреждения, утверждает (изменяет, дополняет) его устав, назначает его руководителя (единоличный исполнительный орган), может создавать коллегиальные органы, подотчетные учредителю. Учредитель обязан полностью или частично финансировать учреждение, нести субсидиарную ответственность по его обязательствам при недостаточности у частного учреждения денежных средств и др.[15] Получается, что учреждение и его учредитель имеют по отношению друг к другу целый ряд корреспондирующих прав и обязанностей, связанных с предоставлением финансирования, информации и др.
Анализ указанных прав и обязанностей позволяет сделать два важных вывода: 1) по содержанию и характеру они близки к правам и обязанностям участников корпорации (ст. 65.1 ГК РФ); 2) они составляют содержание относительного гражданского правоотношения, возникающего между учреждением и его учредителем. Отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими, закон именует корпоративными (п. 1 ст. 2 ГК РФ), но оставляет открытым вопрос о наличии и характере отношений между юридическим лицом унитарного типа и его учредителем. По нашему мнению, правовая связь между любым юридическим лицом и его учредителем имеет корпоративную природу[16].
Проблема усложняется, когда частное учреждение создается двумя и более учредителями. Природа отношений между учредителями в связи с деятельностью частного учреждения также нуждается в осмыслении. До недавнего времени ГК РФ не запрещал соучредительство при создании учреждений, в том числе негосударственных образовательных учреждений[17]. В частности, учредителями могли выступать отечественные и иностранные организации, граждане РФ и иностранные граждане. Согласно ст. 123.21 ГК РФ, вступившей в силу с 1 сентября 2014 г., соучредительство нескольких лиц при создании учреждения не допускается. Частное учреждение, созданное несколькими учредителями, по их решению может быть преобразовано в автономную некоммерческую организацию или фонд. Однако закон не требует ликвидации такого учреждения, оно вправе продолжить свою деятельность[18].
Это означает, что учредители единогласно должны принять решение о создании частного учреждения, об утверждении его устава, сформировать его органы (единоличный и коллегиальные), определить порядок, размер, способы и сроки образования его имущества (ч. 2 п. 2, п. 3 ст. 50.1 ГК РФ). По юридической природе решение, принятое двумя и более учредителями о создании, а также о реорганизации либо ликвидации частного учреждения (п. 1 ст. 57, п. 2 ст. 61 ГК РФ) будет являться уже не односторонней сделкой, как в случае с единственным учредителем, а многосторонней сделкой, точнее, гражданско-правовым договором (ст. 154, п. 1 ст. 420 ГК РФ). Учредителям предстоит договориться об имуществе, которое они должны передать учреждению для начала его деятельности, о порядке и сроках такой передачи, о дальнейшем его финансировании, возможно, об ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей, определить иные аспекты, связанные с созданием и деятельностью частного учреждения. Соглашение учредителей о создании частного учреждения можно определить как договор о совместной деятельности по созданию юридического лица. Аналогичные договоры заключаются, например, при создании двумя и более учредителями акционерного общества[19].
В дальнейшем учредителям придется финансировать частное образовательное учреждение, контролировать действия его органов на предмет их соответствия целям, для достижения которых было создано учреждение, в том числе целевое использование его имущества, направления расходования средств и др.[20] Права и обязанности учредителей по отношению к частному учреждению должны быть четко определены в уставе учреждения, но могут конкретизироваться в договоре. После прекращения обязательств, возникших из договора о создании частного учреждения, вследствие их исполнения, учредители, руководствуясь принципом свободы договора (ст. 421 ГК РФ), могут заключить новый договор, регламентирующий их отношения в процессе деятельности частного учреждения. Не исключена ситуация, когда учредители заключают единственный договор, определяющий их права и обязанности, как в процессе создания частного учреждения, так и в ходе его дальнейшей деятельности.
В любом случае требуется определить, как учредители будут взаимодействовать между собой и с учреждением. Учреждение не имеет членства, однако его имущество принадлежит учредителям на праве общей долевой собственности, причем доли учредителей могут быть равными или неравными. Учредители могут договориться, что вопросы, относящиеся к их компетенции, они будут решать голосованием, в том числе нас собрании учредителей. Представляется, что собрание учредителей обладает признаками гражданско-правового сообщества, а его решение можно квалифицировать именно как решение собрания (п.п. 1.1 п. 1 ст. 8, п. 2 ст. 181.1 ГК РФ). Во избежание патовых ситуаций, нередко возникающих в случае конфликта между учредителями, целесообразно избегать паритетов: при создании учреждения не устанавливать равные доли в праве собственности на его имущество, не включать в его устав требование единогласия при принятии учредителями решений и пр. Можно посоветовать учредителям включить в устав учреждения правила ст. 182.1 ГК РФ и руководствоваться ими при принятии решений.
Норма о полном или частичном финансировании учреждения собственником его имущества направлена на обеспечение интересов, как самого юридического лица, так и других субъектов, в том числе учащихся частного образовательного учреждения. Согласно судебному толкованию, данному императивным нормам, соглашение сторон не может ущемлять охраняемые законом интересы той стороны, на защиту которой эта норма направлена[21]. Это означает, что учредители могут договориться, кто из них и в каком порядке будет финансировать деятельность учреждения. При отсутствии такого соглашения финансирование учреждения должно осуществляться всеми учредителями, пропорционально их долям в имуществе учреждения, либо в равной степени, независимо от размера долей.
При недостаточности денежных средств учреждения учредители будут привлечены к субсидиарной ответственности по его обязательствам, в том числе в судебном порядке. Так, невозможность исполнения исполнительного документа по причине отсутствия у частного образовательного учреждения денежных средств, достаточных для удовлетворения требований его кредитора, послужило основанием для взыскания требуемой суммы с его учредителя[22]. Думается, что субсидиарная ответственность учредителей по долгам учреждения может определяться по тому же принципу, что и финансирование. Поскольку обязательства учредителей по финансированию учреждения не связаны с предпринимательской деятельностью, поскольку иное не предусмотрено законом, общим правилом должна являться их долевая ответственность перед кредиторами учреждения, пропорционально долям в праве собственности на имущество учреждения (ст. 321, 322 ГК РФ). Солидарная ответственность учредителей может быть установлена законом, уставом учреждения, либо договором учредителей.
Ситуация меняется в случае, когда учредителем частного образовательного учреждения является физическое лицо, состоящее в браке. Поскольку имущество, нажитое супругами во время брака, является их совместной собственностью (п. 1 ст. 34 СК РФ), может оказаться, что имущество частного учреждения, даже учрежденного единственным физическим лицом, состоящим в браке, принадлежит на праве общей совместной собственности, как учредителю, так и его супругу. Предполагается, что при совершении одним из супругов сделки по распоряжению общим имуществом он действует с согласия другого супруга (п. 2 ст. 35 СК РФ). Права и обязанности учредителя будет осуществлять тот супруг, который создал частное учреждение: принял решение, утвердил устав, значится как учредитель в ЕГРЮЛ и др. Однако возникают иные вопросы. Например, можно предположить, что для изъятия у частного учреждения излишнего или неиспользуемого недвижимого имущества следует получить нотариально удостоверенное согласие другого супруга, ибо сделка по распоряжению недвижимостью требует такого согласия (п. 3 ст. 35 СК РФ). В то же время при разводе супругов имущество учреждения должно оставаться неприкосновенным, хотя по обоюдному согласию или в судебном порядке супруги могут установить, что после расторжения брака это имущество будет принадлежать им на праве не совместной, а общей долевой собственности.
Некоторую специфику имеет ситуация с наследованием, даже в случае создания частного образовательного учреждения единственным учредителем – физическим лицом. В случае смерти такого учредителя право собственности на имущество учреждения переходит к его наследникам. Строго говоря, такие наследники не являются учредителями частного учреждения, поскольку оно уже создано. Однако в порядке универсального правопреемства к ним перешло право собственности на имущество учреждения, следовательно, права и обязанности правопредшественника, связанные с финансированием учреждения, контролем за его деятельностью, ответственностью по его обязательствам и др. Если предположить, что такие права и обязанности не перешли, возникает вопрос, кто должен финансировать деятельность учреждения, если оно является некоммерческой организацией и не может перейти на самоокупаемость. Означает ли это необходимость ликвидации частного образовательного учреждения, и не пострадают ли от такого решения его учащиеся и трудовой коллектив? Думается, что вопрос следует однозначно решать в пользу правопреемства по всем правам и обязанностям учредителя.
Подводя итог сказанному, следует подчеркнуть, что в процессе реформирования законодательства о вещных правах субъектами права оперативного управления должны оставаться только государственные (муниципальные) предприятия и учреждения. Частные учреждения должны быть признаны собственниками своего имущества.
[1][1]
[2] Статья подготовлена при информационной поддержке компаний «Гарант» и «Консультант». Нормативные правовые акты приводятся по состоянию на 15.04.2016 г.
[3] См.: Суворов Н.С. Об юридических лицах по римскому праву. М., 2000. С. 104-108; Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 47-60; и др.
[4] См.: ст. 698 Свода законов гражданских // Свод законов Российской империи. Т. X. Ч. 1. СПб., 1913.
[5] См.: Новицкая Т. Е. Гражданский кодекс РСФСР 1922 года. М., 2002. С. 66-69, 114-115.
[6] Ведомости ВС РСФСР. 1964. № 24. Ст. 406.
[7] Утверждены Верховным Советом СССР 31.05.1991 г. // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1991. № 26. Ст. 733.
[8] Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
[9] См.: п. 2 ст. 120 ГК РФ; ст. 9 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в редакции Федерального закона от 03.11.2006 г. № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений») // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145; СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4627.
[10] См.: п. 11.1 Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации: одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009 г. // Вестник ВАС РФ. 2009. № 11.
[11] См.: Федеральный закон от 05.05.2014 г. № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 19. Ст. 2304. Далее – ФЗ от 05.05.2014 № 99-ФЗ.
[12] См.: Российское гражданское право: Учебник: В 2 т. Т. 1: Общая часть. Вещное право. Наследственное право. Интеллектуальные права. Личные неимущественные права / Отв. ред. Е.А. Суханов. – М., 2010. С. 590 – 594 (автор главы – Е.А. Суханов); Суханов Е.А. Гражданское право России – частное право / Отв. ред. В.С. Ем. М., 2008. С. 216 – 220; 304 – 310; Суханов Е.А. Проблемы реформирования Гражданского кодекса России: Избранные труды 2008 – 2012 гг. М., 2013. С. 333 – 337.
[13] См.: Суханов Е.А. Понятие и виды ограниченных вещных прав // Вестник Моск. ун-та. Серия 11. Право. 2002. № 4. С. 3 - 36; Суханов Е.А. Гражданское право России – частное право / Отв. ред. В.С. Ем. М., 2008. С. 237.
[14] См.: п. 11.1 Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации: одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009 г.
[15] См.: ст. 50.1, п. 1 ст. 52, ч. 2 п. 1, п. 4 ст. 123.21, ст. 123.23 ГК РФ; ст. 25, 26 Федерального закона от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 53. Ч. 1. Ст. 7598. Далее – Закон «Об образовании в РФ».
[16] См.: Козлова Н.В. Понятие и сущность юридического лица. М., 2003. С. 243-258.
[17] См. ст. 11 Закона РФ от 10.07.1992 г. № 3266-1 «Об образовании» // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3340. С 01.09.2013 г. утратил силу в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в РФ».
[18] См. п. 16 ст. 3 Федерального закона от 05.05.2014 г. № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 19. Ст. 2304.
[19] См.: п. 5 ст. 9 Федерального закона от 26.12.1995 г. № 208-ФЗ (ред. от 29.06.2015 г.) «Об акционерных обществах»; п. 6 Постановления Пленума ВАС РФ от 18.11.2003 г. № 19 (ред. от 16.05.2014 г.) «О некоторых вопросах применения Федерального закона «Об акционерных обществах».
[20] См. ст. 7 Федерального закона «Об образовании в РФ».
[21] См.: п. 2 Постановления Пленума ВАС РФ от 14.03.2014 г. № 16 «О свободе договора и ее пределах» // Вестник ВАС РФ. 2014. № 5.
[22] См.: Постановление ФАС Западно - Сибирского округа от 30.11.2010 г. по делу № А03-2628/2010.