Полномочия Президента РФ в законотворческом процессе и их реализация

Президент располагает совокупностью полномочий, позволяющих воздействовать как на формирование Государственной думы и на прекращение её полномочий, так и на её законодательную деятельность.

Полномочия Пре­зидента РФ, вытекающие из различия конституционных функ­ций главы государства и парламента, в главном не конкури­руют с полномочиями представительного органа. Конститу­ция РФ проводит четкое различие их полномочий, исходя из принципа разделения властей. В то же время полномочия Президента в сфере взаимоотношений с парламентом по­зволяют рассматривать главу государства как непременного участника законодательного процесса. А при условии ряда других полномочий – и участником правотворческого процесса в целом.

Поря­док взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ (разработка законо­проектов, использование права вето, подписания) регули­руется Положением о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, утвержденным указом Президента РФ.[4]

Одно из исключительных полномочий Президента России — право утверждать законы или отклонять их, право вето [5] (ст. 107 Конститу­ции). Это право присуще Президенту, как с парламентарной системой правления, так и президентской. Принятие закона Федеральным Соб­ранием и утверждение его Президентом подчеркивает внутреннее единство государственной власти и является выражением тесного взаимодействия законодательной и исполнительной властей.[6] Это право вето у Президента РФ – отлагательное.

Отлагательное вето Президента РФ Федераль­ное Собрание может преодолеть только квалифицированным боль­шинством, то есть голосами не менее двух третей депутатов обеих па­лат, и только в этом случае Конституция РФ обязывает Президента РФ в тече­ние семи дней подписать и обнародовать федеральный закон. Принадлежащее Президенту РФ право отлага­тельного вето не является абсолютным, ибо оно применимо только по отношению к федеральным законам и не применимо к федеральным конституционным законам[7] (ст. 108 Конституции РФ).

Особая юридическая сила федеральных конституционных законов заключается и в том, что они принимаются обеими палатами Феде­рального Собрания: тремя четвертями от общего числа членов Совета Федерации и двумя третями — от общего числа депутатов Государст­венной Думы и не могут быть отклонены Президентом РФ и возвращены на новое рассмотрение в парламент. Президент Российской Федерации независимо от того, имеются ли у него возражения по принятому парламен­том федеральному конституционному закону или нет, обязан в соответствии с ч. 2 ст. 108 Конституции подписать и обнародовать его[8].

Подписание Президентом принятого Федеральным Собранием за­кона является одной из форм его участия в законодательной деятель­ности и завершающей стадией законодательного процесса, позволяет ему быть активным участником законодательного процесса. В то же время опыт последних пяти лет показывает, что вопросы взаимоотно­шений Президента, Государственной Думы, Совета Федерации на всех стадиях законодательного процесса недостаточно урегулированы фе­деральным законодательством. На это обратил внимание и Президент Российской Федерации в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию. В 1998 году, отметил Президент РФ, он подписал 193 федераль­ных закона, отклонил 67 (как правило, в связи с имеющимися противо­речиями Конституции или федеральным законам), а 9 законов вернул без рассмотрения в Государственную Думу из-за различных наруше­ний, допущенных при их принятии. Президент обратил особое вни­мание на утверждение Государственной Думой и Советом Федерации федеральных законов, не обеспеченных финансовыми источниками, и правовой нигилизм государственных чиновников[9].

Вопрос о том, имеет ли право Президент РФ возвращать принятые па­латами Федерального Собрания законы без их рассмотрения, разъясня­ет Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. “О толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации”. В этом документе дается оп­ределение понятия “принятый федеральный закон" и указывается че­тыре нарушения, при которых Президент может вернуть федеральный закон без его рассмотрения в Государственную Думу. Это может про­изойти в следующих случаях:

- непрерывности законодательного процесса;

- несоблюдении сроков направления принятого федерального закона Президенту;

- если нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона;

- если установленные Конституцией требования к принятию феде­рального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса.

Так, полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе РФ обобщая практику рассмотрения и принятия федеральных законов Государственной Думой, называет семь нарушений установленных Конституцией РФ условий и процедур принятия федеральных законов, являющихся причиной для возвращения закона без рассмотрения:

1) законопроект внесен ненадлежащим субъектом;

2) отсутствует заключение Правительства в необходимых для этого случаях;

3) закон не рассмотрен Советом Федерации, когда это является обя­зательным;

4) нарушены сроки направления закона в Совет Федерации, рас­смотрения в Совете Федерации и направления Президента на промуль­гацию;

5) федеральный конституционный закон принят по вопросу, не пре­дусмотренному Конституцией Российской Федерации;

6) процедура голосования в палате Федерального Собрания ставит под сомнение результаты волеизъявления палаты (прежде всего по количеству голосов, установленному Конституцией для принятия закона);

7) текст присланного для подписания и обнародования закона не соответствует тексту, за который голосовали депутаты[10].

Однако, как отмечает представитель Президента РФ в Государственной Думе, из этих семи пунктов наиболее показательными являются 6 и 7.

Часть 2 статьи 107 Конституции России установила, что Президент России в течение четырнадцати дней подписывает и обнародует федеральный закон. Двухнедельный срок для подписания Президентом закона ус­тановлен Конституцией для ознакомления с его содержанием специа­листов аппарата Президента.

К числу исключительных полномочий Президента РФ, прежде всего, относится право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ). Нормативное содержание этого права раскрывается в статье 84 Конституции РФ, где нормируется право главы государства вносить законопроекты в Государственную Думу. Наличие такого права не лишает Президента РФ возможности вы­ступить с законодательным почином. Но в первом случае инициатива Президента порождает обязанность Государственной Думы рассмот­реть внесенный им законопроект, причем Регламент Государственной Думы предусматривает, что внесенные Президентом законопроекты рассматриваются Государственной Думой в первоочередном порядке.

По поручениям Президента РФ или Руководителя Администрации Президента РФ главные управления Президента РФ, иные подразделения Администрации Президента РФ и федеральные органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов федеральных законов, которые предполагаются к внесению в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы Президента РФ.

Предусмотрен особый порядок участия Президента РФ в про­цессе принятия закона о поправке к Конституции РФ (главы 3-8). Согласно статье 134 Основного закона, он может вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ. В соответствии со статьей 136 Конституции РФ и статьей 2 Федерального закона от 4 марта 1998 г. “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона.

Таким образом, глава государства, участвуя в работе над законом о поправке, в срок не позднее 14 дней с момента получения закона, подписывает его и осуществляет официальное опубликование.

Однако обязательным условием для вступления в силу закона о поп­равке к Конституции РФ является его одобрение органами законодательной власти не менее, чем 2/3 субъектов Федерации.

Принятая поправка к Конституции РФ вносится Президентом РФ в текст Основного закона в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке.

Президент обращается к Федеральному Собранию с еже­годными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, с бюджетным посланием, но обращение с этими послания­ми не означает обязанности Федерального Собрания беспрекословно согласиться с высказанными идеями. Кстати, такие послания в присутствии Президента не обсуж­даются.

Президент России обращается с посланиями к Федеральному Соб­ранию лично. Послание Президента не является обязательным для ис­полнения Федеральным Собранием актом, а носит рекомендательный характер, содержит законодательные инициативы Президента, а также его видение перспектив развития конституционного строя России, взаимоотношений России со странами СНГ и другими государствами мира. Так, 24 февраля 1994 г. Президент обратился с Посланием к Фе­деральному Собранию по вопросам укрепления Российского государ­ства, основных направлениях внутренней и внешней политики. Это было первое после принятия Конституции России Послание Прези­дента Федеральному Собранию.

Темы ежегодных посланий Президента РФ зависят от политической ситуации в стране: в 1994 г. — “Об укреплении Российского государства”; в 1995 г. — “О действенности государственной власти в России”; в 1996 г. — “Россия, за которую мы в ответе”; в 1997г. — “Порядок во власти — порядок в стране”; в 1998г. — “Общими силами — к подъему России (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)”; в 1999 г. — “Россия на рубеже эпох” и так далее.

Таким образом, ежегодные послания Президента России Федераль­ному Собранию — это программа сотрудничества всех ветвей власти, годовая программа-минимум по укреплению конституционного строя России, ее внутренней и внешней политики, программа законодатель­ных инициатив Президента по укреплению правового государства. По­слание, не являясь обязательным для Федерального Собрания, тем не менее, учитывается парламентом при принятии пакета законодательных актов. Первыми, в частности, были приняты законы о статусе депута­тов Федерального Собрания, о Конституционном Суде России и ряд других. Послание оказывает большое влияние на общественное мнение в стране, о чем свидетельствует Послание Президента Российской Фе­дерации Федеральному Собранию в марте 1999 г.[11]

Кроме того, ежегодное послание Президента России - особая разновидность официального политико-правового документа и относится к актам президента.