ПРАВОТВОРЧЕСТВО.ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Правотворчество – целенаправленный, урегулированный нормами законодательства и осуществляемый полномочными субъектами (прежде всего - компетентными органами государства) юридический процесс по разработке, обсуждению, принятию и введению в действие нормативных правовых актов, нормативных договоров и иных источников права.
Стадии правотворческого процесса - относительно обособленные этапы разработки, обсуждения, принятия и введения в действие нормативного правового акта или договора, объединяющие группы однородных правотворческих действий. Для каждой стадии характерен свой набор процедур, которыми сопровождается процесс принятия нормативного акта.
К числу таких стадий относят:
· подготовку проекта нормативного акта. Работа над нормативным актом начинается с принятия решения о его подготовке такого рода акта. Такие решения отражаются в планах работы парламента, подготовки ведомственных нормативных актов и т.п. Кроме того, осуществляется предварительная работа, необходимая для обсуждения акта: определение правотворческой потребности, т.е. необходимости принятия нормативно-правового акта; формирование концепции акта; определение возможных затрат, связанных с введением в действие данного акта, и возможных негативных последствий; определение места акта в действующем законодательстве, установление в связи с этим тех актов, которые требуют отмены, изменении и т.п.;
· обсуждение проекта нормативного акта – данная стадия включает: привлечение специалистов к работе над проектом, вовлечение общественности в его обсуждение и выяснение общественного отношения к будущему акту; уточнение редакции норм, содержащихся в проекте; окончательную его редакцию специальной группой (или работником, выделенным для этой работы в ведомстве);
· принятие нормативного акта - официальное придание акту общеобязательной силы, выражение в нем общей или государственной воли;
· официальное опубликование (обнародование/промульгация) нормативного акта. Способы обнародования определены законодательством; в нем же определяется и порядок вступления нормативных актов в силу.
Стадии законодательного процесса детально регламентированы, роли участников законодательного процесса, сроки, порядок их действий, права и обязанности четко оговорены процессуальными нормами конституционного права. Игнорирование какой-либо из стадий либо пренебрежение процедурными правилами какой-либо из стадий означает нарушение законности в законотворчестве.
Законодательный процесс – урегулированный Конституцией РФ и регламентами палат Федерального Собрания (далее - ФС) РФ порядок обсуждения, принятия и опубликования федеральных и федеральных конституционных законов.
Конституцией РФ и регламентами палат Федерального Собрания РФ предусмотрены следующие стадии законодательного процесса:
1) подготовка законопроекта и внесение его в Государственную Думу (стадия законодательной инициативы);
2) обсуждение законопроекта в Государственной Думе с последующим его принятием либо отклонением;
3) одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой закона либо его отклонение;
4) подписание закона либо его отклонение (применение вето) Президентом РФ;
опубликование закона в официальных источниках опубликования (Собрание Законодательства РФ, Российская и Парламентская газеты)
1) Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации (СФ), члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы (ГД), Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения. Регламенты палат ФС конкретизируют положение Конституции, указывая, что применительно к депутатам Государственной Думы правом законодательной инициативы обладает отдельный комитет ГД или отдельные депутаты. Согласно ст. 43 регламента СФ правом законодательной инициативы отдельные члены СФ не обладают, оно может быть реализовано лишь комитетом СФ или двумя членами палаты, представляющим в СФ один субъект РФ, или группой членов СФ численностью не менее 10 человек. Перечень субъектов законодательной инициативы является закрытым, т.е. никакие иные субъекты не полномочны вносить законопроекты в ГД РФ.
Необходимым условием внесения законопроекта является представление вместе с ним концепции закона, которая дает обоснование необходимости принятия закона и содержит его основные положения. В концепции закона определяются: а) основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие закона, их новые права и обязанности; б) место будущего закона в системе действующего законодательства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится, положение Конституции и федеральных законов, на реализацию которых направлен разрабатываемый закон; в) общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов; указываются пробелы и противоречия в действующем законодательстве, содержится анализ соответствующей российской и зарубежной судебной практики, результаты проведения статистических и социологических исследований; г) социально-экономические и юридические последствия реализации будущего закона. В представленных материалах указываются фамилии депутатов Государственной Думы, являющихся инициаторами разработки законопроекта, государственные органы, общественные объединения, учреждения, организации, а также отдельные лица, принимавшие участие в их подготовке. В текст внесенного законопроекта должны быть включены положения о сроках и порядке вступления закона в силу, об отмене, изменениях и дополнениях ранее принятых законов и других нормативных правовых актов в связи с принятием данного закона, предложение Президенту РФ и поручение Правительству РФ о приведении в соответствие с вновь принятым законом их правовых актов.
В случае если реализация закона связана с расходами из федерального бюджета инициатор законопроекта обязан получить положительное заключение Правительства РФ. Поэтому инициатор должен внести вместе с законопроектом расчеты затрат, их обоснование и определить источники и порядок финансирования таких затрат из федерального бюджета. Для дачи заключения Правительства законодательством установлен срок в 30 дней.
Согласно ч. 2. ст. 104 Конституции законопроекты вносятся в Государственную Думу; законопроект направляется субъектом законодательной инициативы Председателю Государственной Думы. Законопроект регистрируется в Управлении документационного обеспечения Аппарата палаты, где заводится электронная регистрационная карта. В случае регистрации законопроекта ГД и подтверждения его соответствия законодательным требованиям он признается официальным, юридическое значение такого признания сводится к тому, что инициатор законопроекта вправе требовать его включения в план рассмотрения палатой законопроектов; законопроект может быть направлен на заключение в Правительство РФ; в отношении такого законопроекта могут быть проведены парламентские слушания.
Поступивший законопроект Председатель ГД направляет в конкретный комитет соответствующего профиля для определения его соответствия требованиям ст. 104 Конституции. В течение 14 дней комитет обязан рассмотреть законопроект и направить его в Совет ГД, который решает, правомочен ли субъект вносить законопроект, соблюдены ли требования, законодательно предъявляемые к законопроекту. Совет ГД назначает соответствующий комитет ответственным по законопроекту, принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектных работ палаты на очередную сессию (очередной месяц), рассылает копии законопроекта официальным представителям Президента, Правительства в ГД для ознакомления с концепцией и обеспечения эффективной возможности дальнейшего рассмотрения. До первого чтения законопроекта в ГД ответственный комитет рассматривает концепцию закона и либо рекомендует его к принятию ГД, либо к отклонению.
2) Рассмотрение закона в Государственной Думе осуществляется в организационно-правовой форме трех чтений. Первое чтение посвящено обсуждению основных положений закона, вопросу о необходимости его принятия, дается оценка концепции закона и соответствия его основных положений Конституции РФ. Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект и содоклада представителя ответственного комитета. По решению палаты может быть отведено время для ответов на вопросы депутатов по существу законопроекта, должны быть заслушаны предложения и замечания депутатских объединений, депутатов, полномочных представителей Президента и Правительства в ГД. По результатам первого чтения ГД может принять одно из следующих решений: 1) принять законопроект в первом чтении и продолжить над ним работу с учетом высказанных замечаний; 2) отклонить законопроект; 3) принять закон в целом (без второго и третьего чтений); 4) вынести законопроект на всенародное обсуждение и голосование; (3) и 4) бывают крайне редко). В случае принятия первого варианта решения принятый в первом чтении законопроект в обязательном порядке направляется всем субъектам права законодательной инициативы в течение 5 дней. Между первым и вторым чтениями в ответственном комитете происходит работа над поправками, направляемыми субъектами права законодательной инициативы. Ответственный комитет по результатам обсуждения и голосования поправок формирует таблицы поправок, где они подразделяются на три группы: 1) таблица поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию ГД; 2) таблица поправок, рекомендуемых к отклонению; 3) таблица оправок, по которым не было принято решений. Таблицы поправок содержат текст законопроекта с предложенной поправкой, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую редакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки, краткое обоснование ответственного комитета. Второе чтение посвящено обсуждению на пленарном заседании палаты поправок к законопроекту, поступивших от субъектов права законодательной инициативы и голосованию о принятии законопроекта за основу и в целом. Вначале рассматривается таблица поправок №1. При отсутствии возражений против поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта, председательствующим на заседании палаты ставится на голосование вопрос о принятии поправок в целом. При наличии возражений против внесения в текст законопроекта каких-либо поправок из числа рекомендуемых к принятию вначале проводится голосование по тем поправкам таблицы №1, по которым нет возражений, а затем проводится голосование отдельно по каждой поправке, по которой имеются возражения. При этом предоставляется возможность выступить авторам поправок, их оппонентам, после чего ставится вопрос о приятии (отклонении) поправок. Аналогичны процедуры обсуждения поправок, включенных в таблицу №2 и 3. По окончании голосования по поправкам по предложению председательствующего на заседании проводится голосование о принятии законопроекта во втором чтении. Если большинство депутатов не проголосовало за такое предложение, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта по нему вновь проводится голосование. Если и в этом случае за принятие законопроекта во втором чтении не будет подано необходимое большинство голосов, то законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Законопроект, принятый во втором чтении, направляется в ответственный комитет для устранения с участием правового управления внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и редакционной правки, необходимой в связи с внесением в текст законопроекта в процессе второго чтения изменений. По окончанию такой работы ответственный комитет направляет законопроект в Совет палаты для включения в проект порядка работы палаты. После выступлений докладчика от ответственного комитета, полномочного представителя Президента РФ в Федеральном Собрании, представителей инициатора законопроекта и Правительства РФ проводится голосование по поводу одобрения или отклонения поправки. Далее ставится вопрос о принятии законопроекта во втором чтении. Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения противоречий и редакционной правки. Третье чтение посвящено заключительному обсуждению в ГД законопроекта в целом, без права внесения в него поправок. В случае если законопроект не принят в третьем чтении, дальнейшему рассмотрению он не подлежит. Регламент Государственной Думы допускает проведение голосования по вопросу о принятии закона в целом в день принятия законопроекта во втором чтении при наличии окончательного текста законопроекта и при условии проведения правовой и лингвистической экспертизы законопроекта. Принятый в третьем чтении законопроект именуется федеральным законом.
3) Принятый в третьем чтении ГД закон направляется в течение 5 дней в Совет Федерации, который лишь одобряет либо отклоняет принятый ГД закон в целом, т.е. без права внесения поправок в отдельные статьи закона. Если максимальный срок для принятия закона ГД не установлен, то в отношении процедуры одобрения закона СФ ч.4. ст. 105 Конституции установлен срок в 14 дней. Статья 106 Конституции устанавливает перечень вопросам, по которым рассмотрение законов Советом Федерации обязательно (федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, вопросы денежной эмиссии, ратификации международных договоров, статуса и защиты государственной границы, вопросы войны и мира. Согласно ч. 2. ст. 108 обязательному рассмотрению в СФ подлежат и федеральные конституционные законы, принимаемые по вопросам, прямо указанным в Конституции. В постановлении от 23.03.96 Конституционный суд РФ указал, что в случае, если федеральные конституционные законы, а также федеральные законы, регулирующие вопросы, указанные в ч. 2. ст. 108, не были рассмотрены СФ в течение 14 дней, то такие законы не считаются одобренными и их рассмотрение продолжается на следующем заседании СФ до вынесения решения о его одобрении либо отклонении. Если федеральный закон не входит в перечень вопросов, подлежащих обязательному рассмотрению в СФ, то ГД по истечении 14 дней в случае отсутствия решения СФ по такому закону, вправе направить его Президенту РФ для подписания. В случае отклонения СФ принятого ГД закона, возможны следующие варианты: 1) ГД не менее 2/3 голосов от общего числа принимает закон в прежней редакции, т.е. преодолевает отклонение СФ и вправе направить его Президенту для подписания; 2) депутаты ГД не набирают 2/3 голосов и законопроект отклоняется; 3) образуется согласительная комиссия из равного числа депутатов ГД и членов СФ, которая вырабатывает компромиссный текст законопроекта, который принимается ГД и направляется в СФ; 4) ГД соглашается с основаниями отклонения законопроекта СФ и принимает закон в новой редакции, направляет его на одобрение в СФ.
4) После одобрения закона СФ в течение 5 дней направляется Президенту РФ, который вправе в течение 14 дней применить отлагательное вето с указанием причин отклонения. Конституционный Суд в постановлении от 22.04.96 указал, что вето Президента, примененное по истечении 14 дней, не имеет юридической силы и поэтому законопроект считается подписанным Президентом. В случае отклонения Президентом возможны следующие варианты: 1) Парламент не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов и сенаторов преодолевает вето Президента, направляет в течение 5 дней прежний закон, а Президент обязан в течение 7 дней подписать закон; 2) Парламент соглашается с основаниями отклонения и принимает закон в редакции Президента; 3) образуется согласительная комиссия, в которую направляется равное количество представителей Парламента (Федерального Собрания) и Президента. Согласительная комиссия формирует компромиссный текст законопроекта, который принимает ГД, одобряет СФ и подписывает Президент РФ; 4) Парламент не может преодолеть вето Президента, но и не соглашается с поправками Президента, и поэтому закон снимается с рассмотрения. Важно отметить, что отлагательное вето Президента в отношении ФКЗ не применяется.
5) После подписания Президентом закон должен быть опубликован в течение 7 суток в Собрании Законодательства, Российской и Парламентской газетах. По общему правилу закон в РФ вступает в юридическую силу по истечении 10 суток со дня официального опубликовании, если в самом тексте закона не установлена иная дата вступления в силу. Разные разделы законов могут вступать в силу в разное время. Акты налогового законодательства, устанавливающие новые налоги или сборы, вступают в юридическую силу с начала следующего финансового года (отчетного периода).