Основным направлением эффективного развития механизмов взаимодействия государства и бизнеса при реализации стратегий инновационного развития важнейших секторов экономики России является также совершенствование системы государственного заказа.
Действующее законодательство предусматривает государственные заказы двух типов — государственный оборонный заказ и государственный заказ на поставку гражданской продукции для государственных нужд.
Федеральный закон № 275-ФЗ от 29.12.2012 г. «О государственном оборонном заказе» предусматривает производство и поставку продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности России (боевого оружия, боеприпасов, военной техники, другого военного имущества, комплектующих изделий и материалов), выполнение работ и предоставление услуг, а также экспортно-импортные поставки в области военно-технического сотрудничества России с иностранными государствами в соответствии с международными договорами.
Федеральный закон № 44-ФЗ от 05.04.2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[6], вступивший в силу с 01.01.2014 г. взамен Федерального закона № 94-ФЗ от 21.07.2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнением работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», регулирует отношения, связанные с закупками гражданской продукции — товаров, выполнение работ, оказанием услуг для государственных или муниципальных нужд. Он устанавливает контрактную систему, которая будет регулировать государственные закупки на всех этапах — от планирования до оценки эффективности, а также единый порядок организации закупок в целях эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных средств, совершенствования деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения прозрачности при выборе поставщиков, определении цен и заключении контрактов, предотвращения коррупции и злоупотреблений в этой сфере[7].
Необходимо также предусмотреть создание системы государственного заказа на отбор и подготовку высококвалифицированных кадров (рабочих и специалистов) для всех приоритетных отраслей промышленности и инновационных секторов экономики. Нормативными документами необходимо предусмотреть правовой механизм привлечения бюджетного и внебюджетного финансирования для обеспечения современного профессионального образования (среднего и высшего) и подготовки инженерных кадров по отдельным направлениям и специальностям прикладного бакалавриата, которые будут особо востребованы инновационной экономикой и перерабатывающей промышленностью в период 2015-2020 гг.
Как же в настоящее время выглядит система размещения заказов в России? Наблюдается три ярко выраженные параллели в зависимости от уровня власти (принадлежности бюджетных средств): федеральный, уровень субъекта и местного самоуправления. Такое распределение обусловлено бюджетной системой в Российской Федерации. При этом каждая параллель представляет собой достаточно замкнутую закрытую систему, причем каждую из них можно рассматривать как отдельную подсистему общей надсистемы общероссийского уровня. Параллельные уровни не взаимодействуют между собой на этапе размещения заказа. Наблюдается некоторая связь при получении бюджетных средств, а также при осуществлении контроля их расходования. Но такое взаимодействие нельзя считать консолидированными действиями систем.
На федеральном уровне существует система практически полной децентрализации. Заказчики федерального уровня очень редко проводят совместные торги, не консолидируют свои закупки, не осуществляют оптимизацию закупочных процессов.
На уровне субъекта Федерации ситуация несколько отличается. В большинстве субъектов функционирует централизованная или частично централизованная система размещения заказов. Централизация осуществляется посредством создания органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных заказчиков. Принципы взаимодействия уполномоченного органа и государственных заказчиков встречаются различные, в результате чего государственные заказчики имеют разную степень самостоятельности в области размещения заказов.
На уровне местного самоуправления действует множество подсистем различного вида, от полной централизации до полной децентрализации. Замкнутые закрытые подсистемы функционируют достаточно эффективно, но, как только появляется необходимость сопряжения с другой «чужой» системой (подсистемой), возникают новые правила (изменения законодательства), подсистема начинает давать сбой.
В теории управления существуют два кардинально противоположных подхода к построению систем размещения заказов. Первый основан на принципе централизациизакупочных функций, второй –
их децентрализации.
К централизованной модели относится система, при которой за размещение заказов отвечает отдельно выделенное (или специально созданное) подразделение. Это может быть отдел закупок, если мы рассматриваем систему в отдельно взятом ведомстве, или целое специальное ведомство, если говорим об отдельном регионе или государстве в целом. Причем взаимодействие поставщиков и заказчиков продукции осуществляется только через это специализированное подразделение. На этапе размещения заказа поставщики напрямую не контактируют с заказчиками (получателями продукции).
Децентрализованная модель построена по противоположному принципу. Получатели продукции напрямую взаимодействуют с поставщиками. То есть отдельно взятые заказчики (структурные подразделения – в случае рассмотрения одного ведомства или отдельные получатели бюджетных средства – в случае рассмотрения целого региона), проводят размещение заказов самостоятельно, не взаимодействуя при этом с другими заказчиками (подразделениями). При этом могут существовать отдельно выделенные структуры, которые связаны с размещением заказа, но непосредственным его размещением не занимаются. Например, контрольный орган, финансовый орган и др. Если рассматривать систему применительно к отдельному ведомству, то это могут быть плановый отдел, финансовая служба и комиссии по размещению заказов. Даже комиссии задействуются заказчиками только при выборе победителя. А вся остальная процедурная часть является обязанностью самих заказчиков.
Обе описанные модели обладают как достоинствами, так и недостатками.
К достоинствам централизованной модели размещения заказа можно отнести:
– консолидацию спроса и достижение экономии от масштаба за счет получения оптовых скидок;
– предотвращение дублирования деятельности подразделений заказчиков, оптимизацию проведения закупочной кампании;
– возможность выстраивания четкой системы управления, движения информационных, финансовых и материальных потоков;
– относительно небольшое количество персонала специализированного подразделения и возможность поддержания самого высокого уровня их квалификации, их соответствия этическим нормам и стандартам;
– возможность построения эффективной системы контроля.
Недостатками централизованной модели размещения заказа являются:
– высокий уровень регламентации и большое количество бюрократических процедур;
– отсутствие гибкости и оперативности, значительные временные затраты на осуществление закупок;
– использование высококвалифицированных специалистов для выполнения рутинных операций;
– удаленность от конечных получателей продукции;
– невозможность делегировать полномочия конкретным заказчикам, даже в объективно обоснованных случаях.
К достоинствам децентрализованной модели размещения заказа можно отнести:
– гибкость и оперативность в принятии решений и проведении закупок;
– максимальная близость к конечным получателям продукции и возможность учета их потребностей;
– знание специфики местных рынков и поставщиков;
– возможность экономии на транспортных и иных, связанных с этим расходах.
Недостатками децентрализованной модели размещения заказа являются:
– необходимость содержания специалистов по закупкам у каждого заказчика и сложность поддержания высокого уровня их квалификации, соответствия этическим нормам и стандартам;
– дублирование функций закупающих подразделений заказчиков;
– отсутствие координации закупок и более высокие расходы на осуществление закупок (в целом по ведомству, региону);
– отсутствие эффекта экономии от масштаба (в т.ч. больших оптовых скидок);
– возможность доминирования поставщиков в процессе закупок.
На практике в чистом виде централизованная и децентрализованная системы встречаются крайне редко. Обычно при построении системы размещения заказов частично используют оба подхода. Такую систему называют смешанной.
Для того, чтобы участвовать в госзакупках, субъекту МСБ необходимо обладать следующими знаниями:
· где найти и как получить госзаказ на вашу продукцию или услуги;
· как принять участие в тендере, конкурсе или аукционе;
· как проходят государственные торги, конкурсы и аукционы;
· порядок получения и использование электронной подписи ЭЦП;
· конкурсная документация - подготовка и оформление;
· аукционная документация - подготовка и оформление;
· как правильно оформить (подготовить) документы для тендера;
· практика обжалования в антимонопольных органах и в суде.
Новой формой ГЧП, уже доказавшей свою эффективность в зарубежных странах, для России стали контракты жизненного цикла (КЖЦ). Данные контракты заключаются в рамках законодательства о госзакупках и могут быть реализованы при сохранении бюджетного финансирования (что выгодно частному партнеру) и, с другой стороны, позволяют государству при вложении бюджетных средств быть уверенным в том, что они будут эффективно расходоваться, а создаваемый объект инфраструктуры будет соответствовать установленным функциональным параметрам.
Контракт жизненного цикла определяется как контрактная форма ГЧП, в соответствии с которой государственный партнер на конкурсной основе заключает с частным партнером соглашение на проектирование, строительство и эксплуатацию объекта на срок жизненного цикла объекта и осуществляет оплату по проекту равными долями после ввода объекта в эксплуатацию при условии поддержания частным партнером объекта в соответствии с заданными функциональными требованиями.