Международные организации являются своего рода связующим звеном в системе сотрудничества государств и их поле компетенции не стоит над системой государственного регулирования, и не носят надгосударственного характера. Доказательством вышесказанному, может послужить заявление представительства международного суда ООН, которое не раз заявляло о том что в структуре строения и функционирования международной организации нет чего-то, что могло бы возвести данное формирование в нечто подобное сверх государству. Поле компетенции международных организаций составляет и ограничивает лишь воля государств-участников[2].
Но несмотря на это на сегодняшний день существуют наднациональные и надгосударственные организации. Эти организации работают на базе тех суверенных полномочий, переданных им волей государств-членов международной организации. Касательно определенных вопросов, они могут независимо принимать решения, последствия которых станут обязывающими для физических и юридических лиц. Но, все равно, такие решения принимаются довольно демократическим методом - методом большинства голосов. В качестве примера наднациональной организации можно привести Европейский Союз, но там наднациональные полномочия ограничены областями применения. В организациях подобного статуса, присутствует очень жесткая система контроля над соблюдением своих норм. Примером таких организаций могут послужить: Международный Союз Электросвязи или Международная Организация Гражданской Авиации. Российская Федерация принимает участие в обеих этих организациях.
В процессе раскрытия темы международных организаций, их полномочий, компетенции и функций, необходимо указать на основополагающий документ этих организаций, то-есть учредительный акт, и это международный договор. В силу данного факта, для корректной регламентации, к ним применяется право международных договоров.
Устав как договор имеет свою специфику, которая выражается в основном в процессе участия и порядке прекращения участия. Однако Устав стоит отдельным особняком в системе международного права, который приобрел статус Конституции мирового сообщества. Сейчас идет большой рост потребности в повышении уровня управляемости международной системой, что влечет за собой последствия выражающиеся в расширении полномочий организаций, которые в основной своей массе определены уставами. В процессе осуществления целей пересмотра уставов и развития их содержания, прибегают к двум основным средствам:
- Подразумеваемым полномочиям
- Динамичному толкованию уставов.
Подразумеваемые полномочия – дополнительные полномочия организации, которые прямо ее уставом не предусмотрены, но необходимы для достижения поставленных целей.[3]
Для нормального функционирования, международные договоры ссылаются на такие полномочия, которые нашли подтверждение в актах Международного суда.
2. Компетенция международных организаций
Сейчас возникла необходимость по-новому организовать совместную жизнь народов. Вопрос о ее принципах и целях уже поставлен. К сожалению, ответы на него часто носят утопический характер. Стоит сказать, для более полного определения этого понятия крайне важно включить в него полномочия, которыми наделяется организация для выполнения возложенных на нее задач. Участились региональные конфликты, связанные с национализмом и стремлением к суверенитету. К ним добавляются религиозные и этнические страсти, социальные различия и культурные противоречия, территориальные притязания и стремление к политической и экономической власти.
Важно создать конструктивную многостороннюю базу международного сотрудничества, установить глобальные и региональные зоны мирного сосуществования, стабилизировать их, сделать контролируемыми и жизнеспособными с использованием обновленных или новых механизмов. Приоритетными направлениями в этой области являются: полное использование потенциала Объединенных Наций (превентивная дипломатия, установление и обеспечение мира), реформа ООН, повышение безопасности и предсказуемости мировых торговых отношений посредством создания многосторонней торговой организации, а также претворение в жизнь разработанных международным сообществом в последние годы концепций.[4]
Классификация видов компетенций международных межправительственных организаций
Компетенцию ММПО можно подразделить на предметную и юрисдикционную.
Предметная компетенция определяет круг вопросов, которыми занимается международная организация, т.е. в данную компетенцию входят те вопросы, которые в соответствии с положениями учредительных актов определяют предмет деятельности международных организаций. Эго могут быть как общие (политические и военно-политические), так и специальные (экономические, культурные, социальные, бюджетно-финансовые, контрольно-административные, структурно-организационные и др.) вопросы, которыми занимаются организации повседневно в строгом соответствии со своими учредительными актами. Так, например, ООН по своей компетенции является универсальной организацией, т.е. она по Уставу занимается экономической, политической, культурной, экологической, социальной сферами международных отношений. Сферу компетенции ЮНЕСКО составляют вопросы образования, науки и культуры, ВОЗ – вопросы здравоохранения, ЮНЕП – вопросы экологии и т.д. (подробнее об этом см. Особенную часть данного учебника).
Юрисдикционная компетенция определяет юридическую силу актов международной организации по вопросам, входящим в се предметную компетенцию, и их иерархию.
Международные организации и их органы в рамках своих полномочий предпринимают определенные действия по различным вопросам их предметной компетенции:
– рассматривают те или иные вопросы и принимают по ним решения;
– изучают и исследуют определенные проблемы и делают по ним рекомендации;
– принимают обязательные для государств-членов решения;
– заключают международные соглашения с другими субъектами международного права и контракты с юридическими и физическими лицами и т.д.
Это и есть юрисдикционная компетенция. Кроме этого, юрисдикционная компетенция подразумевает решение споров, возникающих между государствами-членами или между самой организацией и ее членами. Данный вид компетенции приобретает все большее значение в деятельности международных организаций. В специальной литературе данная компетенция обозначена как регулирующая.
Обсуждая вопросы относительно предметной и юрисдикционной компетенции ΜΜПΟ, нельзя обойти стороной "подразумеваемую" и "имманентную" компетенции, которые возникли в доктрине международного права и являются разновидностью предметной компетенции международных организаций.
Суть "подразумеваемой" компетенции заключается в том, что международная организация может иметь так называемые подразумеваемые полномочия.
Данной концепцией не раз воспользовался Международный Суд ООН для обоснования своих решений. Первый раз в 1949 г. при рассмотрении вопроса о возмещении убытков, понесенных на службе ООН, Суд установил, что "по международному праву ООН обладает качеством международной правосубъектности, хотя в ее Уставе не содержится специального положения, в котором закреплялось бы это качество". На основе данного утверждения Международный Суд ООН пришел к заключению, что ООН является субъектом международного права.
В 1954 г. перед Международным Судом ООН был поставлен вопрос: вправе ли ГА ООП создавать независимый международный трибунал. Суд в своем консультативном заключении отметил, что в Уставе ООН прямо предусмотрена задача организаций способствовать обеспечению свободы и справедливости для индивидов. ООН должна постоянно заботиться о выполнении данной задачи, поэтому ей ничто не мешает использовать судебные или арбитражные средства для разрешения каких-либо споров, которые могут возникнуть в связи с ее персоналом. В данной ситуации Суд признал, что наличие полномочий по созданию трибунала обеспечит осуществление правосудия в спорах, возникающих из отношений между организацией и ее персоналом, а также будет способствовать более эффективной работе Секретариата ООН и применению к его членам требований эффективности, компетентности и честности. Таким образом, опираясь на п. 2 ст. 7, ст. 22 и п. 1 ст. 101 Устава ООН, Международный Суд ООН указал, что эти полномочия подразумеваются в Уставе ООН и ими может обладать ГА ООН.
Вместе с тем следует отметить, что влияние концепции "подразумеваемой" компетенции на международное право характеризуется противоречивостью. Так, Венская конвенция о праве международных договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г., по сути дела, отвергает эту концепцию применительно к праву заключения международных договоров. В преамбуле данной Конвенции указывается, что практика международных организаций по заключению договоров с государствами или между собой должна соответствовать их учредительным документам. Также в ст. 6 этой Конвенции указывается, что правоспособность международной организации заключать договоры регулируется правилами этой организации (к которым согласно п. 1 ст. 2 относятся учредительные документы, решения и резолюции, принятые в соответствии с ними, и установившаяся практика организации.
Вместе с тем ст. 157 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. и п. 6 ст. 12 Приложения IV к этой Конвенции, по сути дела, закрепляют концепцию "подразумеваемых" полномочий применительно к создаваемому Органу по морскому дну методом заключения конвенции и тем самим придают ей характер договорной нормы.
Согласно концепции "имманентной" компетенции международные организации могут обладать не только прямо закрепленными или подразумеваемыми в их учредительных актах полномочиями, но и такими полномочиями, которые могут быть приобретены организациями по их собственной инициативе в процессе деятельности. Данная концепция находится в тесной взаимосвязи с "подразумеваемой" компетенцией.
"Имманентная" концепция в известной мере получила свое отражение в консультативном заключении Международного Суда ООП от 20 июля 1962 г. по вопросу о некоторых расходах ООН. В нем отмечалось, что "презумпция состоит в том, что когда Организация предпринимает действие, которое может рассматриваться как целесообразное с точки зрения выполнения одной из целей Объединенных Наций, то такое действие нс выходит за пределы полномочий Организации".
В юридической литературе различают общую (основную) и специальную (вспомогательную) компетенции международных организаций.
Общая компетенция международных организаций – совокупность полномочий, от выполнения которых зависит реализация основных уставных целей и задач организаций.
Специальная компетенция международных организаций – те полномочия, осуществление которых способствует выполнению основных задач организации. Суть этой компетенции состоит в том, что органы международной организации обладают полномочиями по решению различных вопросов технического или административного характера, которые нс имеют непосредственного отношения к выполнению основных целей международной организации.
Говоря об общей и специальной компетенциях международных организаций, следует также отметить следующее. Общая компетенция дает возможность организации заниматься фактически всем спектром международных отношений, а специальная – как бы ограничивает эту возможность. Отсюда международные организации общей компетенции (ОАГ, АС, ЛАГ и др.) могут заниматься вопросами международного мира и безопасности, экономическими, гуманитарными, социальными и другими вопросами, а организации специальной компетенции – своей сугубо узконаправленной деятельностью (МОТ, ВОЗ, ИКАО, Совет Европы и др.).
По характеру решаемы вопросов различают внешнюю и внутреннюю компетенции международной организации.
Внешняя компетенция международных организаций - правомочия на осуществление внешних связей организации, включающих взаимоотношения международных организаций с государствами (как с членами, так и не членами), другими международными межправительственными организациями, международными неправительственными организациями, с юридическими и физическими лицами.
Внутренняя компетенция международных организаций – правомочия и практическая деятельность органов международной организации, которые направлены на решение внутренних вопросов функционирования организации (например, создание вспомогательных органов, решение финансовых, технических, административных и других вопросов).
В практике международных организаций встречаются случаи, когда отдельные полномочия открыто в уставе или в другом аналогичном документе не формулируются. В то же время международные организации осуществляют такие полномочия.
Например, в Картахенском соглашении, учредившем субрегиональную организацию экономической интеграции (Андский пакт), отсутствуют положения о том, что организация пользуется на территории государств-членов соответствующими привилегиями и иммунитетами, а за ее органами не закреплены полномочия на заключение необходимых соглашений. Однако указанный уставный пробел не воспрепятствовал Хунте Андского пакта (административно-технический орган) заключить с государством, где расположена штаб-квартира организации, специальную конвенцию о привилегиях и иммунитетах.
Компетенция ММПО осуществляется ее уполномоченными органами. В каждой международной организации принципы распределения компетенций между ее органами закреплены в учредительном документе организации. В зависимости от организационной структуры международной организации объем компетенции, которой наделяются ее органы, разный.
Высшие (пленарные, сессионные) органы наделяются наибольшим объемом компетенции, к которой относят важные и существенные полномочия. Они вправе рассматривать и решать любой вопрос, относящийся к предметной компетенции международной организации.
Исполнительные органы или органы ограниченного членского состава обычно подотчетны высшим органам, функционируют постоянно или с небольшими перерывами и обладают достаточно широкими полномочиями. Объем их компетенции у́же, чем объем полномочий вышестоящих органов, поскольку последние оставляют за собой решение наиболее общих и существенных вопросов деятельности международной организации. Исполнительные органы международных организаций реализуют решения высших органов организации. Отдельные решения исполнительных органов международных организаций требуют дальнейшего согласования или одобрения их высшими органами, так как последние определяют основные направления политики организации.
Административные органы – это, как правило, секретариаты (директораты, бюро), возглавляемые генеральным секретарем (генеральным директором) и состоящие из необходимого количества персонала, занимающиеся административно-техническим обслуживанием работы других органов международных организаций на постоянной основе. Такая работа включает в себя оперативную работу (исследовательскую, информационную, организационную и т.п.). Такие органы, как правило, не имеют полномочий по принятию каких-либо решений.
Наиболее четко распределение компетенций между органами международной организации видно в том случае, если ее общая компетенция имеет смешанный характер. В такой ситуации ММПО может заниматься различными вопросами международных отношений, и ее предметная компетенция перераспределяется между различными ее органами, т.е. одни органы решают политические вопросы, другие – военные, третьи – экономические, гуманитарные и т.д.
Устав ООН не проводит различия между главными органами, но на основе анализа его положений можно утверждать, что среди них выделяются СБ ООН и ГА ООН, отвечающие в первую очередь за сохранение международного мира и безопасности, а наибольшей степенью самостоятельности отличаются СБ ООН, ГА ООН и Международный Суд ООН. Таким образом, Уставом ООН регламентируется четкое разграничение предметной компетенции ее главных органов. Каждый орган, кроме того, имеет еще и специфическую компетенцию, которую он осуществляет автономно от других органов организации (подробнее см. параграф 5.1).
Например, в ООН только СБ ООН имеет право предпринимать вооруженные меры в отношении актов агрессии и нарушений мира. Также именно СБ ООН может отказаться от иммунитета Генерального секретаря, именно по решению СБ ООН (и ГА ООН) государства могут обратиться в Международный Суд ООН за консультативным заключением. Исключительная компетенция ГА ООН заключается в его праве лишать права голоса государство, нарушающее цели и принципы Устава ООН, выбирать непостоянных членов СБ ООН.