Л.В. Щенникова,
доктор юридических наук, профессор, заведующая
кафедрой гражданского права ФГБОУ ВО
"Кубанский государственный университет"
Журнал "Законодательство", N 11, ноябрь 2016 г., с. 19-24.
Я плакал от сильной душевной муки и понял, что правдивый
человек должен быть аккуратен. Это был первый и последний
случай моей неаккуратности...*(1)
Махатма Ганди
Роль дисциплины в жизни гражданина и общества трудно переоценить. Именно дисциплина, по убеждению Г.В.Ф. Гегеля, помогает человечеству освобождаться от "злых пороков, таких как грубость, жадность, несправедливость"*(2). Дисциплина формирует характер, позволяет добиваться целей и побеждать. Неслучайно А.В. Суворов утверждал, что дисциплина - это мать победы*(3). Только дисциплинированный человек, считал А.И. Герцен, может предупредить опасность и оградить здоровье*(4). И.А. Павлов полагал, что без дисциплины невозможно обрести счастье*(5). Интересно, что главной задачей системы образования, по мысли М.А. Булгакова, является воспитание дисциплины обучающегося*(6). Только навык дисциплины, утверждал классик, позволяет человеку всю дальнейшую жизнь образовывать самого себя.
Что касается нотариуса, то здесь "ее величество" дисциплина выступает сутью профессии. Только дисциплинированный юрист может по праву получить эту должность, а впоследствии надлежащим образом исполнять свои профессиональные обязанности. Нотариус обязан соблюдать нормы профессионального поведения, чтобы неизменно сохранять доверие общества и государства.
Очевидно, что право должно всемерно обеспечивать дисциплину нотариального труда. Вот почему соответствующие нормы предусматриваются в специальном законодательстве о нотариате. Однако в принятых "Основах законодательства РФ о нотариате" 1993 г. (в дальнейшем - Основы) такой специальной нормы установлено не было. В результате на протяжении долгого периода времени вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности нотариусов оказался у нас в стране вне правового поля. Суды отказывались применять Профессиональный кодекс нотариусов РФ, устанавливавший основания и виды дисциплинарной ответственности, ссылаясь на то, что он не является нормативным правовым актом.
Последние годы были отмечены значительными позитивными тенденциями в деле совершенствования норм профессионального нотариального права России. Новый, современный облик приобрели Основы. Значительно укрепила свои позиции на уровне федеральных законов нотариальная форма сделки. Однако вопрос о дисциплинарной ответственности так и остался вынесенным за пределы Основного закона о нотариате. Основы в своем обновленном виде в очередной раз переадресовали решение вопроса об основаниях, порядке привлечения и мерах дисциплинарной ответственности, предусмотрев в ст. 6.1 принятие Кодекса профессиональной этики нотариусов Российской Федерации. Право принятия этого кодекса было предоставлено Собранию представителей нотариальных палат с последующим его утверждением Федеральным органом юстиции. На сегодняшний день, как известно, Кодекс профессиональной этики нотариусов РФ принят. Решение состоялось 16 ноября 2015 г., а 19 января 2016 г. он был подписан статс-секретарем - заместителем Министра юстиции РФ Ю.С. Любимовым. Принятый документ состоит из тринадцати глав. В нем воспроизводятся заповеди Международного Союза Нотариата (гл. 2). Сформулированы требования, предъявляемые к профессиональному поведению нотариуса (гл. 3). Отдельно перечислены обязанности, обращенные к клиентам (гл. 4). Выделены в отдельные главы обязанности нотариуса по отношению к нотариальной палате (гл. 5), коллегам (гл. 6), органам государственной власти и местного самоуправления (гл. 7). После изложения системы обязанностей, возлагаемых на нотариуса, в гл. 9 Кодекса перечислены деяния, рассматриваемые в качестве дисциплинарных проступков. Всего действий, названных в качестве дисциплинарных проступков, предусматривается 33 (п. 9.2.1-9.2.33). Мерами дисциплинарной ответственности нотариуса названы замечание, выговор, строгий выговор (п. 9.4). Правом применять к нотариусу меры дисциплинарной ответственности наделены правления нотариальных палат (п. 10.2).
Привычка научного анализа не позволила автору данной статьи только принять к сведению весь прочитанный материал. Стали возникать вопросы, ответы на которые найти было сразу достаточно трудно. Приведу некоторые из них. Первый вопрос. Почему принятый документ назван кодексом? Кодекс, как известно, является актом законодательным. В кодексах обычно содержатся нормы, отражающие систему той или иной отрасли права. Анализируемый документ был принят органом профессионального сообщества, и даже его утверждение уполномоченным лицом в министерстве юстиции никак не может придать ему статус законодательного акта. К тому же комплекс решенных в документе вопросов явно не дотягивает до особой отрасли права со своим предметом и методом правового регулирования. Второй вопрос. Почему документ, посвященный этике, по крайней мере, судя по названию, решает вопросы дисциплинарной ответственности? Этические нормы - это всегда нормы морали (нравственности). Нотариусы, безусловно, вправе сами определяться с тем, какие нравственные установки являются для сообщества наиболее значимыми. Однако нормы о дисциплинарной ответственности назвать этическими, думается, никак нельзя. И тот факт, что за нарушения принятых сообществом моральных требований может последовать дисциплинарная ответственность, не превращает институт ответственности из нормативно-правового в сугубо морально-этический. Третий вопрос. Почему столь подробным является перечень дисциплинарных проступков? С одной стороны, он не включает нарушения всех профессиональных обязанностей, описанных в кодексе. С другой стороны, метод перечня не позволяет охватить всю совокупность профессиональных ошибок нотариуса. Как представляется, субъекты, наделенные правом привлечения к дисциплинарной ответственности, не должны быть связаны слишком точными текстами диспозиций правовых норм. Четвертый вопрос. Почему названы только три меры дисциплинарного воздействия? Они были традиционными в свое время для рабочих и служащих - замечание, выговор, строгий выговор. Но даже для работников в трудовом законодательстве помимо этих мер, называемых моральными, предусматриваются и организационные меры, в частности увольнение с должности. Видимо, слово "этика" в названии заставило разработчиков ограничиться чисто моральными мерами дисциплинарного воздействия. Но ведь при установлении системы конкретных мер дисциплинарной ответственности важно учитывать специфику нотариальной профессии, тогда возникнет идея введения и иных мер. Кстати, более разнообразными были меры и дисциплинарного взыскания, закрепленные в Профессиональном кодексе нотариусов РФ. В частности, тогда предусматривалась возможность наложения на нотариуса штрафа, также возможно было подать ходатайство о лишении его полномочий. Кстати, в действующих Основах уже предусмотрены меры, которые вполне подходят для перечня мер дисциплинарного воздействия, например приостановление полномочий нотариуса (ст. 14.1). Однако эта мера на сегодняшний день не может быть применена в качестве меры воздействия в случае совершения нотариусом дисциплинарного проступка. Возникает, наконец, вопрос, связанный с определением субъектов, наделенных правом налагать дисциплинарные взыскания на нотариусов. В настоящее время - это предмет исключительной компетенции правления нотариальной палаты. Но если иметь в виду более серьезные меры, которые обязательно должны быть в арсенале правоприменения, то и список компетентных органов, применяющих меры дисциплинарного взыскания к нотариусам, несколько расширится.
Итак, к созданному механизму дисциплинарной ответственности нотариусов в нашей стране, к его полноте и обоснованности есть вопросы. Для их компетентного разрешения обратимся к методу сравнительно-правового анализа. Объектом изучения для нас будут нормы о дисциплинарной ответственности нотариусов 10 разных стран: Турции, Латвии, Литвы, Армении, Эстонии, ФРГ, Франции, Японии, Республики Беларусь и Республики Казахстан*(7). Одни из них представляют Азию (Турция и Япония), другие расположены в Европе (Франция и ФРГ - в западной, а Латвия и Эстония - в северной), третьи находятся в центре Евразии (Казахстан) или в Закавказье (Армения). Несмотря на различие географического положения, подавляющее большинство из них являются членами Международного Союза Нотариата, что само по себе предполагает необходимость сотрудничества, изучение опыта и на этой основе - совершенствования национального законодательства.
Итак, какие уроки возможно извлечь из опыта зарубежного регулирования вопросов о дисциплинарной ответственности нотариусов? Урок первый связан с уровнем правового регулирования данного рода общественных отношений. В подавляющем большинстве стран, законодательство которых было нами изучено, этот уровень законодательный. Нормы о дисциплинарной ответственности содержатся или в законах "О нотариате" (Япония, ФРГ, Армения), или в иных законах, специально посвященных организации и деятельности нотариата в той или иной стране. Так, в Республике Беларусь этот закон называется "О нотариате и нотариальной деятельности". Во Франции действует специальный ордонанс N 45-1418 от 28.06.1945 г., в Эстонии принят закон "О дисциплинарной ответственности нотариусов" от 20.09.1995 г. И только в Казахстане принят Кодекс чести нотариусов, нормы которого, как и в России, регулируют вопросы дисциплинарной ответственности нотариуса. Какой вывод является очевидным? Только закон, являющийся источником профессионального нотариального права, может быть надлежащим источником регулирования общественных отношений, связанных с привлечением нотариусов к дисциплинарной ответственности. Урок второй будет касаться законодательного определения дисциплинарного проступка. Какой путь избирают страны, формулируя его понимание? В большинстве случаев законодательно закрепляется общая формулировка. Например, в Германии используется формула "умышленное нарушение профессиональных обязанностей". В Республике Беларусь - "ненадлежащее исполнение профессиональных обязанностей". В Эстонии - "виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей". В Армении к общему основанию в виде "допущенных нарушений закона или иного правового акта" добавлены также специальные основания - "признание удостоверенной сделки недействительной", или "злостное уклонение от налоговых обязательств". Помимо нарушений предписаний норм правовых нотариальное законодательство зарубежных стран в состав дисциплинарного правонарушения включает нарушение норм этических. Так, в Японии дисциплинарным проступком считается поступок, унижающий достоинство нотариуса. Во Франции влечет дисциплинарную ответственность "любое действие, противоречащее честности, чести, порядочности". Аналогичный российскому перечень есть только в Республике Казахстан, насчитывающий 22 дисциплинарных проступка. Думается, что понимание дисциплинарного проступка не стоит связывать с конкретным перечнем действий, признаваемых противоправными. Такой подход удачен скорее для права уголовного, где противоправность должна быть изложена законодателем четко и определенно в конкретных нормах закона. Для дисциплинарных проступков, как показывает мировая практика законотворчества, вполне достаточно общей формулировки, которая будет ясна в своей сути тем, кто наделяется правом применять меры дисциплинарного воздействия к нарушителям установленных должностных обязанностей и этических норм. Одновременно правоприменители не будут скованы слишком точными текстами-описаниями, затрудняющими, как представляется, адекватную оценку степени вины нарушителя. Третий урок касается возможных к применению мер дисциплинарного взыскания. В законодательствах изученных стран перечень этих мер намного шире, чем в России. Например, в Японии мер дисциплинарного взыскания, применяемых к нотариусам, предусматривается пять: выговор, дисциплинарный штраф, отстранение от должности, закрепление за другим Бюро, увольнение. Во Франции таких мер предусмотрено шесть: призыв к порядку, простой выговор, строгий выговор перед собранием, запрет рецидива, временный запрет нотариальной деятельности, лишение полномочий. Очень распространенной мерой является возможность наложения на нотариуса штрафа. Размер штрафа является достаточно солидным. В Эстонии - до 100 тыс. крон, Японии - до 50 тыс. иен, в ФРГ - до 50 тыс. евро. Взыскиваемый штраф, например, по законодательству Эстонии перечисляется в доход государства. Заслуживают внимания предварительные меры, применяемые к нотариусу. Например, по законодательству ФРГ такой мерой может быть порицание. Думается, что необходимой мерой дисциплинарного воздействия, применяемой к нотариусам, должен быть временный запрет на осуществление полномочий. Такая мера устанавливается в законодательствах Японии, Франции, Армении, Республики Казахстан. Таким образом, для законодателя России считаем возможным предложить расширить перечень мер дисциплинарного воздействия, применяемых к нотариусам за счет включения в их число штрафа, временного приостановления деятельности на определенный срок, а также освобождения от должности. Предварительной мерой можно будет рассматривать замечание, которое будет применяться при "легком" нарушении нотариусом своих профессиональных обязанностей. Возможно, также порекомендовать для нашей страны заменить строгий выговор на строгий выговор перед собранием, как это предусмотрено во Франции. Думается, такое дополнение отразит специфику нотариальной деятельности и подчеркнет роль органов нотариального сообщества. Четвертый урок свяжем с перечнем органов, наделяемых правом налагать дисциплинарные взыскания на нотариусов. Во многих странах эти действия включены в компетенцию Министров юстиции. Так обстоит дело в Японии, Эстонии, Армении, Литве, Турции. К числу компетентных к применению мер дисциплинарного воздействия к нотариусам относятся во многих странах суды. Так, В ФРГ это дисциплинарный суд, земельный суд (первая инстанция), Федеральный Верховный суд Германии (вторая инстанция). Во Франции применение таких мер, как запрет рецидива, временный запрет нотариальной деятельности, лишение полномочий нотариуса, также отнесено к компетенции суда. Органы нотариального сообщества наделяются, как правило, полномочиями применять меры скорее морального характера. Например, во Франции это призыв к порядку, простой выговор и строгий выговор перед собранием. Думается, что перечень органов, наделенных правом налагать на нотариусов России дисциплинарные взыскания, должен быть расширен. Помимо правления нотариальных палат в их число целесообразно включить Министерство юстиции РФ и суды. Например, превентивные меры, такие как замечание - порицание, выговор и выговор перед собранием, могли бы налагать правления палат. Временный запрет нотариальной деятельности и наложение штрафа правильнее было бы отнести к компетенции Министерства юстиции РФ. Лишение полномочий нотариуса должно быть, как представляется, прерогативой исключительно судебных органов. Наконец, пятый урок будет касаться значения этических норм, их соблюдения для правового регулирования вопросов дисциплинарной ответственности нотариусов. Следует еще раз подчеркнуть, что нарушение норм морали является основанием для применения мер дисциплинарной ответственности к нотариусам в законодательствах большинства избранных нами к изучению стран. Так, в Турецкой Республике указывается на действие, приводящее к полной утрате доверия. В Латвии запрещается нотариусам нарушать нормы профессиональной этики, дискредитирующие их достоинство. В Эстонии дисциплинарные меры следуют для нотариуса за виновное деяние, противоречащее общепризнанным нормам морали. Во Франции любое действие нотариуса, противоречащее честности, чести, порядочности, совершенное даже во внеслужебное время, является основанием для дисциплинарного преследования. Впрочем, этот урок в нашей стране уже учтен. Кодекс профессиональной этики нотариуса в РФ уже принят, осталось только убрать из него положения о дисциплинарной ответственности нотариусов, и его роль будет очевидна, высока и весома. Законодательная характеристика дисциплинарного проступка для российского нотариуса обязательно должна будет включать "виновное нарушение этических норм". И здесь ориентиром для правоприменения вполне уместным будет их понимание, сформулированное органом нотариального сообщества в специально принятом документе, который может быть назван "Этические принципы, необходимые для соблюдения в деятельности нотариуса России".
Итак, подводя итоги, следует подчеркнуть, что поддержание необходимого уровня дисциплины российского нотариата требует принятия ряда первоочередных мер. В первую очередь, важно поднять уровень правового регулирования вопросов, дисциплинарной ответственности нотариусов России до законодательного, предусмотрев их решение в отдельной статье Основ. Во-вторых, понятие дисциплинарного проступка целесообразно сделать обобщенным, отказавшись от действующего в настоящее время приема в виде исчерпывающего перечня. В-третьих, перечень мер дисциплинарной ответственности целесообразно расширить, включив в него меры превентивно-воспитательного характера, меры материального воздействия (штраф), а также организационного характера (временное приостановление деятельности и лишение полномочий). В-четвертых, применение к нотариусу мер дисциплинарной ответственности должно быть предметом компетенции как правления нотариальной палаты (моральные меры), так и Министерства юстиции (штраф, временное приостановление деятельности), а также суда (лишение полномочий).
В свое время человек "великой души" Махатма Ганди говорил о том, что всякий и каждый в своей жизни должен быть аккуратным. Аккуратность подразумевает дисциплину и соблюдение норм морали. Тем более аккуратным в своей профессиональной деятельности и повседневной жизни должен быть нотариус. Что касается дисциплинарной ответственности, то это - некая формальность, тем не менее формальность необходимая, на законодательном уровне обеспечивающая дисциплину нотариального труда.
Список литературы
1. Ганди М. Моя жизнь. Азбука-Классика. М.: Азбука, 2015. С. 20.
2. URL: https://www.aforizmov.net/tema/tags/disciplina/page/2 (дата обращения - 16 мая 2016 г.).
3. URL: https://stuki-druki.com/aforizm_Disciplina.php (дата обращения - 16 мая 2016 г.).
4. URL: https://www.aforizmov.net/tema/tags/disciplina (дата обращения - 16 мая 2016 г.).
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) Ганди М. Моя жизнь. Азбука-Классика. М.: Азбука, 2015. С. 20.
*(2) URL: https://www.aforizmov.net/tema/tags/disciplina/page/2 (здесь и далее, если не упомянуто о другом, дата обращения - 16 мая 2016 г.).
*(3) URL: https://stuki-druki.com/aforizm_Disciplina.php.
*(4) Там же.
*(5) URL: https://www.aforizmov.net/tema/tags/disciplina.
*(6) URL: https://stuki-druki.com/aforizm_Disciplina.php.
*(7) Закон Республики Казахстан от 14.06.1997 N 155-I "О нотариате" // URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id= 1008028#pos=1;-26 (дата обращения - 7 мая 2016 г.); Кодекс чести нотариусов от 16.02.2001 (ред. от 27.04.2012) // URL: https://almaty-notary.kz/kodeks_chesti_notariusa (дата обращения - 7 мая 2016 г.); Закон Республики Беларусь от 18.07.2004 N 305-3 "О нотариате и нотариальной деятельности" // URL: https://base.spinform.ru/show_doc.fwx?Rgn=6741 (дата обращения - 7 мая 2016 г.); Закон Японии от 14.04.1908 N 53 "О нотариате" // URL: https://www.notiss.ru/files/d486b7d1cbb511e4bde51078d21ce74c.pdf (дата обращения - 7 мая 2016 г.); Закон Германии от 24.02.1961 BGBl. I S. 2515 "О нотариате" // URL: https://www.notiss.ru/usrimg/germany_notary.pdf (дата обращения - 7 мая 2016 г.); Медведев И.Г. Дисциплинарная ответственность нотариуса и полномочия органов юстиции. Сравнительно-правовой обзор (Франция, Германия) // URL: https://www.notiss.ru/usrimg/responsabilite%20disciplinaire.pdf (дата обращения - 7 мая 2016 г.); Закон Эстонской Республики от 20.09.1995 (ред. от 15.12.2005) "О дисциплинарной ответственности нотариусов" (RT I, 1995, 75, 1322) // URL: https://estonia.news-city.info/docs/sistemsr/dok_ierylz.htm (дата обращения - 12 мая 2016 г.); Закон Республики Армения от 27.12.2001 (ред. от 21.06.2008) "О нотариате" N 3Р-274 // URL: https://www.export.by/zarubezhnoe_zakonodatelstvo_ved/O%20notariate8c3/sho w.htm (дата обращения - 13 мая 2016 г.); Закон Литовской Республики от 15.09.1992 (ред. от 21.06.2012) "О нотариате" N I-2882 // URL: https://www3.lrs.lt/pls/inter2/dokpaieska.showdoc_l?p_id=450438; Закон Латвийской Республики от 17.06.1996 (ред. от 20.12.2007) "О нотариате" // URL: https://biedriba.jimdo.com/о-нас/законы-лр-на-русском/ (дата обращения - 16 мая 2016 г.); Закон Турции от 18.01.1972 (ред. от 12.12.2014) "О нотариате" N 1512 // URL: https://notariat.ru/ddata/-file/16547.doc.