Тема 5. Регулирование отношений собственности
Программная аннотация:
5.1. Реформирование отношений собственности в процессе разгосударствления и приватизации.
5.2. Роль государственного сектора в национальной экономике.
5.3. Государственный сектор Российской Федерации: сущность,
границы в отечественной экономике
Реформирование отношений собственности в процессе разгосударствления и приватизации
Отношения по поводу собственности в государстве играют определяющую роль в системе экономических отношений.
Собственность — принадлежность вещей, материальных и духовных ценностей определенным лицам, юридическое право на такую принадлежность и экономические отношения между людьми по поводу принадлежности, раздела, передела объектов собственности.
Собственность находит свое проявление в отношениях владения, распоряжения, пользования объектами собственности, ответственности за их сохранность и рациональное применение.
Различают государственную, муниципальную, частную, смешанную, иностранную собственность, а также собственность потребительской кооперации, общественных организаций и другие ее формы.
Государственная собственность - форма собственности, при которой
имущество, в том числе средства и продукты производства, принадлежат государству полностью или на основе долевой либосовместной собственности.
Разгосударствление экономики — широкий процесс снижения роли и уменьшения функций государства в управлении экономическими объектами.
Политическая сторона огосударствления заключается в том, что стратегически важные и оборонные отрасли должны оставаться в руках государства или находиться под государственным контролем.
Например, во Франции в государственной собственности находятся энергетическая компания Electricite de France, газовая Gaz de France и крупнейший в мире производитель атомных реакторов — концерн Areva.
Под приватизацией понимается процесс передачи частному сектору (физическим и негосударственным юридическим лицам) полностью или частично имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.
Приватизация должна обеспечивать
а) с экономической точки зрения — стабильный рост производства, повышение занятости населения;
б) с имущественной — упорядочение права на предприятия и собственность, которые в предыдущий период не были решены до конца;
в) с институциональной — формирование класса собственников на основе разветвленной нормативно-правовой базы, создание соответствующих институтов инфраструктуры рынка.
Изменение формы собственности субъектов хозяйствования совершается в развитых странах довольно интенсивно и служит решению многих экономических проблем. В значительной степени оно опирается на необходимость вмешательства государства в национальную экономику для: достижения социальных целей; формирования малорентабельных, но дорогостоящих производственных отраслей и коммуникаций; решения экологических, информационных и других проблем.
Государство по тем или иным причинам берет под контроль важнейшие
для развития страны или уникальные, чаще всего капиталоемкие, предприятия (отрасли), в которые частный бизнес не спешит вкладывать капиталы. В разное время в различных странах это были отрасли добывающей промышленности, в частности угольная, оборонная, судостроение, строительство и эксплуатация железных дорог, аэропортов, развитие телефонно-телеграфной связи и т. д. Впоследствии, когда дело налажено, а уровень доходов от казенных предприятий стабилизируется или на чинает снижаться, правительство передает их с целью повышения эффективности в частные руки. Но такая приватизация не затрагивает основ существования экономической системы и служит решению проблем роста ВВП, оптимизации структуры хозяйства, повышения уровня жизни населения.
В современном мире нет ни одной страны, где бы государство не занималось хозяйственной деятельностью. На предприятиях государственной собственности Финляндии производилось в конце прошлого века 18–22 % добавленной стоимости всей промышленности страны, 13,9 % — в Австрии, 10,5 % — в Великобритании, 7,1 % — в Германии, 6 % — в Швеции и 1–2 % — в США2. В странах с развитой рыночной экономикой с помощью налогов централизуется и перераспределяется го-ударством от 1/3 (США, Япония) до 50 % (Швеция) ВВП. В западных странах доля государства в основных фондах составляет от 7 до 30 % и более.
Когда Китай начал экономические реформы в 1978 г., государственные предприятия производили около 80 % ВВП, теперь эта цифра снизилась до 18 %, но по‑прежнему государственные предприятия и организации - ведущая сила китайской экономики, на них занято 50 % работающих, они контролируют около половины промышленных активов.
В настоящее время организации частной собственности в Российской Федерации, занимающей солидное место среди всех видов собственности, по источникам возникновения можно подразделить на две группы:
1) бывшая государственная — приватизированная частная собственность;
2) изначально частная собственность.
На первом месте по объему и по количеству стоит, конечно, приватизированная частная собственность.
В конце 80‑х — начале 90‑х гг. ХХ в. в процессе выбора путей экономического развития России актуальной задачей стало реформирование
собственности. По расчетам 88,8 % основных фондов предприятий и организаций в Советском Союзе принадлежали государству, 8,4 % — кооперативам (колхозам, потребительской торговли и т. п.), а 2,8 % имущества было в личной собственности. С 70‑х гг. XX в. темпы роста производственного потенциала, повышения уровня жизни населения неуклонно снижались и практически остановились в начале 80‑х гг. Одним из главных способов преодоления социально-экономических трудностей была признана необходимость коренных преобразований в сфере собственности. Власти в годы правления страной М. Горбачевым (1985–1991 гг.), наблюдая рост производства в развитых странах, используя современные экономические теории, взяли курс на разгосударствление и приватизацию.
Целями и задачами приватизации были провозглашены:
• повышение эффективности общественного производства;
• формирование слоя частных собственников;
• социальная защита населения и развитие объектов социальной инфраструктуры за счет средств, поступивших от приватизации;
• содействие процессу финансовой стабилизации;
• создание конкурентной среды и содействие демонополизации народного хозяйства;
• привлечение иностранных инвестиций.
В осуществлении разгосударствления и приватизации государственной собственности в России можно выделить пять этапов:
1. Подготовительный (1986–1991 гг.).
2. Ваучерный (массовый) (1992–1994 гг.).
3. Денежный (1994–1999 гг.).
4. Правовой (1999–2003 гг.).
5. Рыночный (публичная продажа) (с 2004 г. по наст. время).
Первые преобразования в сфере собственности в стране начались в 1986–1988 гг., когда власти разрешили в городах создавать независимые кооперативные предприятия для занятий производством, строительством, торговлей, оказанием услуг. Этот период подготовил и сформировал требования по приватизации предприятий всех отраслей производства как быстрого способа обеспечить резкий рост производительности труда, а значит, повышение уровня жизни всех людей.
Ваучерный этап приватизации охватывал 1992 г. — первое полугодие 1994 г. Президент России Б. Н. Ельцин 29 декабря 1991 г. подписал Указ «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий». В этот период начинается активное осуществление приватизации в соответствии с Государственной программой «Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 г.». Тогда же начал действовать Государственный комитет по управлению государственным имуществом. Было принято решение о безвозмездной приватизации на основании ваучеров (от англ. voucher — расписка) — государственных ценных бумаг целевого назначения, которые выдавались абсолютно всем гражданам России и оценивались в 10 000 руб., как часть госсобственности, которая принадлежала отдельному человеку. Каждый житель России независимо от возраста, социального положения, уровня доходов получил ваучер, дававший право приобрести акции приватизированных предприятий и организаций. Держатель чека мог его использовать по своему усмотрению.
Во-первых, работник предприятия мог использовать ваучер для приобретения акций своего предприятий на льготных условиях.
Во-вторых, чек можно было обменять на пай как в инвестиционном фонде, который учреждался государством, так и в чековом инвестиционном фонде (ЧИФ), создаваемом физическими лицами. Предполагалось, что эти структуры будут накапливать чеки и вкладывать в акции приватизированных предприятий, что позволит снизить риск, связанный с возможным банкротством или неудовлетворительной работой отдельного акционерного общества.
В-третьих, ваучер можно было продать за деньги любым физическим или юридическим лицам. Чеки должны были обеспечить обладание определенной частью ценных бумаг в добровольно выбранном акционерном обществе, теоретически - частной собственностью.
Когда в начале 1990‑х гг. все граждане получали ваучеры, не было дано оценки таким фактам, что этим население лишалось существовавшей системы социального обеспечения, бесплатного предоставления части услуг образования и здравоохранения. Правительство, власть таким образом сняли с себя ответственность за уровень и качество жизни многих слоев населения, устранились от выполнения ряда социальных функций.
Хотя российская экономика в 1992–1994 гг. перестала планироваться, масштабы приватизации доводились каждому региону в виде обязательных директивных цифр, что позволило позже говорить о необольшевистских методах управления. На этом же этапе для активной части населения предлагалась и платная приватизация путем выкупа у государства за реальные деньги отдельных предприятий.
По завершении первого этапа приватизации фактически не были обнародованы цифры о реальном количестве собственников в Российской Федерации. Однако власти, осуществлявшие приватизацию, сообщили данные, что после первой половины 1994 г. в России сформировался класс собственников численностью не менее 60 млн человек (численность населения России - 148 млн человек).
Денежный этап приватизации начался во втором полугодии 1994 г. Его целью являлась продажа предприятий за денежные средства и максимизация бюджетных доходов. Для осуществления данного этапа в 1997 г. был принят Закон № 123‑ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества Российской Федерации». Приватизации подлежали 200 тыс. государственных малых и средних (с численностью занятых до 200 человек) предприятий и до 20 тыс. крупных. В связи с тем, что большинство населения, прежде всего крестьян, неодобрительно относится к введению права частной собственности на землю сельскохозяйственного назначения, органы власти законодательно отказались от приватизации земли. Массовая приватизация в России закончилась в 1997 г., и в стране стали осуществляться единичные сделки. В 1997 г. приватизированные предприятий произвели 39 % ВВП, а на частных предприятиях работало 44 % занятых.
Следующий этап, на наш взгляд, можно рассматривать как правовой, когда исполнительная власть попыталась навести больше порядка, уменьшить злоупотребления и нарушения законов, которые были неотъемлемой особенностью первых этапов приватизации и деятельности оставшейся в подчинении предприятий федеральной собственности.
В России в сентябре 1999 г. принята «Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации», в соответствии с которой организовано функционирование федеральной собственности.
Функции по управлению федеральным имуществом, организации продажи приватизируемого федерального имущества и прочее стало осуществлять Федеральное агентство по управлению государственным имуществом. Агентство имеет свои структуры во всех субъектах РФ.
Началом современного этапа приватизации (рыночного) можно считать примерно 2004 г., когда стала осуществляться на более глубокой правовой базе публичная продажа предприятий и организаций государственной и региональной собственности, когда полученные средства стали рассматриваться как один из источников наполнения бюджета.
В настоящее время предполагаемый объем приватизации рассматривается ежегодно Государственной Думой РФ с учетом современной конъюнктурной ситуации. Сейчас расширились методы приватизации, стоимость объектов определяется с учетом размеров уставного капитала, балансовой оценки и рыночной стоимости, проводятся коммерческие конкурсы с инвестиционными (социальными) условиями, используется понятие «аренда с выкупом по рыночной стоимости».
Ежегодно Федеральное Собрание в рамках Закона о приватизации определяет примерный перечень предполагаемых к продаже акций АО и прогнозный список государственных унитарных предприятий, подлежащих преобразованию в ОАО.
В соответствии с разработками современных институциональной теории и теории национальной экономики перемещению госкомпаний в частные руки должно предшествовать формирование системы институтов, способных обеспечить защиту национальных интересов в условиях нынешней предельной интернационализации рынка инструментов корпоративного контроля. К примеру, США, располагающие такой системой, сохранили национальный контроль над морскими портами при наличии коммерчески выгодных предложений от потенциальных иностранных покупателей. Абсолютно необходимо предварительное достижение принципов приватизации, гарантирующих развитие производства.
Эффективность использования собственности оценивается государством с точки зрения обеспечения стабильного, поступательного развития страны.
Следовательно, использование собственности, обеспечивающее получение прибыли или социального эффекта (в рамках действующего законодательства), соответствует понятию эффективного собственника.
Отсутствие прибыли или социального эффекта может и должно стать причиной применения мер со стороны государства по повышению эффективности ее использования независимо от формы собственности.