Приказ Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 9 января 2013 г. N 2 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на сбросы веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты"*(550) предусматривает процедуру получения разрешения на сбросы веществ в водные объекты.
При невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов могут устанавливаться лимиты на выбросы и сбросы на основе разрешений. Лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов (далее - лимиты на выбросы и сбросы) - это ограничения выбросов и сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду, установленные на период проведения мероприятий по охране окружающей среды, в том числе внедрения наилучших существующих технологий, в целях достижения нормативов в области охраны окружающей среды.
Целью установления экологических лимитов является поэтапное снижение объемов выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду. Именно поэтому в составе документов, подаваемых хозяйствующим субъектом в Росприроднадзор для получения разрешений, устанавливающих лимиты на выбросы (сбросы), обязательно должны быть планы снижения выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду, обеспечивающих поэтапное достижение нормативов предельно допустимых выбросов по каждому веществу, по которому установлен лимит. Таким образом, лимиты на выбросы и сбросы устанавливаются только при наличии планов снижения выбросов и сбросов, согласованных с органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.
6. Разрешение на сбросы. Выбросы и сбросы загрязняющих веществ допускаются только на основании разрешений, выданных органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. Перечень таких органов определен Правительством РФ. Применительно к охране водных объектов и атмосферного воздуха порядок выдачи и формы разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ, а также расчетные инструкции по определению состава и количества вредных (загрязняющих) веществ, выбрасываемых в водные объекты и атмосферный воздух, утверждает Федеральная служба по надзору в сфере природопользования. Разрешения на сбросы выдаются территориальными органами Росприроднадзора по месту расположения выпусков сточных и (или) дренажных вод в соответствующие водные объекты.
6.1. Содержание разрешения. В разрешениях на сбросы устанавливаются (при соблюдении условий, предусмотренных законодательством Российской Федерации) количества загрязняющих веществ, допускаемых к сбросу в водные объекты отдельно по каждому выпуску сточных и (или) дренажных вод:
в пределах утвержденных нормативов допустимых сбросов (нормативы ПДС);
в пределах установленных лимитов на сбросы (лимиты на сбросы).
Перечень и количество загрязняющих веществ, сбрасываемых в водные объекты в составе сточных и (или) дренажных вод, указываются в разрешениях на сброс отдельно по каждому выпуску сточных и (или) дренажных вод.
6.2. Порядок принятия решения о выдаче разрешения на сброс. Территориальные органы Росприроднадзора рассматривают представляемые заявителем документы и материалы:
а) заявление о выдаче разрешения на сброс, в котором указываются: полное и (в случае, если имеется) сокращенное наименование, в том числе фирменное наименование, организационно-правовая форма, место нахождения, государственный регистрационный номер записи о создании юридического лица и данные документа, подтверждающего факт внесения сведений о юридическом лице в единый государственный реестр юридических лиц, - для юридического лица; фамилия, имя и (в случае, если имеется) отчество индивидуального предпринимателя, место его жительства, данные документа, удостоверяющего его личность, основной государственный регистрационный номер записи о государственной регистрации индивидуального предпринимателя и данные документа, подтверждающего факт внесения сведений об индивидуальном предпринимателе в единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей, - для индивидуального предпринимателя;
б) сведения о местонахождении каждого выпуска сточных и (или) дренажных вод с указанием наименований водных объектов, в которые осуществляется сброс сточных и (или) дренажных вод;
в) карта-схема расположения выпусков сточных и (или) дренажных вод;
г) утвержденные в установленном порядке нормативы ПДС и (или) лимиты на сбросы для каждого выпуска сточных и (или) дренажных вод;
д) данные о среднегодовом расходе сточных и (или) дренажных вод отдельно по каждому выпуску сточных и (или) дренажных вод.
Для принятия решения о выдаче разрешения на сброс при установленных лимитах на сбросы территориальные органы Росприроднадзора также рассматривают представляемые заявителями планы снижения сбросов загрязняющих веществ, согласованные соответствующими органами исполнительной власти, с поэтапным достижением нормативных значений нормативов ПДС (далее - планы снижения сбросов).
Требовать от заявителя представления документов, не предусмотренных законодательством, не допускается.
Территориальный орган Росприроднадзора в месячный срок рассматривает представленные документы и материалы и принимает решение о выдаче разрешения на сброс или в письменной форме уведомляет заявителя об отказе в выдаче разрешения на сброс. В уведомлении об отказе в выдаче разрешения на сброс указываются причины отказа. Основанием для отказа в выдаче разрешения на сброс является наличие в документах и материалах, представленных хозяйствующим субъектом, недостоверной или искаженной информации. Разрешение на сброс подписывается руководителем территориального органа Росприроднадзора или должностным лицом, его замещающим, и заверяется гербовой печатью. Разрешение на сброс оформляется в двух экземплярах, один из которых в трехдневный срок направляется (вручается) заявителю, а второй экземпляр хранится в территориальном органе Ростехнадзора в течение пяти лет.
Территориальные органы Росприроднадзора информируют органы государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды, о выданных разрешениях (решениях о приостановлении и возобновлении действия разрешений) на сбросы для объектов хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.
6.3. Сроки действия разрешения. При наличии утвержденных нормативов ПДС разрешение на сброс выдается на срок действия указанных нормативов ПДС.
При наличии установленных лимитов на сбросы срок действия разрешения на сброс составляет один год с даты выдачи разрешения.
6.4. Основания приостановления действия разрешения. Действие разрешения на сброс может быть приостановлено. Основанием для приостановления действия разрешения на сброс является:
а) неоднократное (более двух раз) превышение (более чем в три раза) допустимой концентрации любого из загрязняющих веществ, указанных в разрешении на сброс, на выпуске сточных и (или) дренажных вод;
б) сброс загрязняющих веществ, которые не включены в нормативы ПДС (лимиты на сбросы);
в) отсутствие производственного экологического контроля за качеством и количеством сточных и (или) дренажных вод;
г) невыполнение в предусмотренные сроки плана снижения сбросов.
В случае выявления указанных нарушений территориальный орган Росприроднадзора принимает решение о приостановлении действия разрешения на сброс и в трехдневный срок в письменной форме уведомляет об этом хозяйствующий субъект.
В случае установления по результатам проверки устранения хозяйствующим субъектом нарушений, повлекших за собой приостановление действия разрешения на сброс, территориальный орган Росприроднадзора принимает решение о возобновлении действия разрешения на сброс и в трехдневный срок в письменной форме уведомляет об этом хозяйствующий субъект.
Судебная практика.
В случае нарушения нормативов сброса загрязняющих веществ в водный объект наступает ответственность.
В качестве примера можно привести дело N 2-637/2011 от 29 марта 2011 г., рассмотренное городским судом Ямало-Ненецкого автономного округа. Ямало-Ненецкий природоохранный прокурор обратился в интересах РФ к ООО о признании незаконными действий по сбросу сточных вод в водный объект (болото без названия) с превышением уровня загрязняющих веществ.
Решением о предоставлении водного объекта в пользование установлено максимальное содержание загрязняющих веществ в сточных водах по видам загрязняющих веществ. Показатели определены согласно установленным нормативам допустимого сброса загрязняющих веществ со сточными водами для ООО.
Вместе с этим, установленные решением о предоставлении водного объекта в пользование требования к содержанию загрязняющих веществ в сточных водах нарушены, фактическое содержание загрязняющих веществ превышает установленные показатели.
Таким образом, действия ответчика по сбросу сточных вод в водный объект (болото без названия) с превышением уровня загрязняющих веществ, допускаемого решением о предоставлении водного объекта в пользование, являются незаконными. Доводы представителя ответчика о том, что сами показатели содержания загрязняющих веществ предоставляются в усредненном формате (по обобщенным итогам за квартал), без учета установленной и допустимой погрешности в измерениях, суд не принял во внимание, поскольку свою деятельность предприятия осуществляют в соответствии с Решением о предоставлении водного объекта в пользование и в соответствии с указанными в решении нормативами.
Соответственно, иск прокурора подлежит удовлетворению. Руководствуясь ст.ст. 194-199 ГПК РФ, суд вынес решение:
- признать незаконными действия ООО по сбросу сточных вод в водный объект (болото без названия) с превышением уровня загрязняющих веществ, определенных решением о предоставлении водного объекта в пользование.
- обязать ООО в срок до __ осуществлять сброс сточных вод в водный объект (болото без названия) с содержанием загрязняющих веществ, не превышающим значения, установленного решением о предоставлении водного объекта в пользование*(551).
8. Изменения в текст комментируемой статьи, вступающие в силу после опубликования данного комментария. Новая редакция статьи 23 в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2014 г. N 458-ФЗ) получила другое название "Технологические нормативы и технические нормативы". Новая редакция вступает в силу с 1 января 2019 г.
Статья 23.1. Временно разрешенные выбросы, временно разрешенные сбросы
1. Общий обзор статьи. Вновь введенная статья регламентирует процесс установления временно разрешенных выбросов и временно разрешенных сбросов. Комментируемая статья состоит из 7 пунктов и регулирует процедуру установления временно разрешенных выбросов и временно разрешенных сбросов.
Пункт 1 определяет, что установление временно разрешенных выбросов, временно разрешенных сбросов предусмотрено при невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов. Пункт 2 содержит специальные требования установления временно разрешенных выбросов и временно разрешенных сбросов только при наличии плана мероприятий по охране окружающей среды или программы повышения экологической эффективности. Пункт 3 устанавливает определенный период действия временно разрешенных выбросов и сбросов. Пункт 4 регламентирует установление временно разрешенных выбросов и временно разрешенных сбросов на основе фактических показателей объема или массы выбросов загрязняющих веществ.
Пункт 5 содержит указание об отсутствии необходимости в разработке планов мероприятий по охране окружающей среды и разработке программ повышения экологической эффективности на период установления временно разрешенных выбросов и временно разрешенных сбросов. Пункт 6 регулирует установление временных выбросов и временных сбросов на основе выдаваемых разрешений, предусмотренных соответствующей статьей комментируемого закона. Седьмой пункт отсылает к законодательству о водоснабжении и водоотведении, предусматривающему установление временно разрешенных выбросов и временно разрешенных сбросов для организаций осуществляющих водоснабжение и водоотведение.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Цель комментируемой статьи достаточно ясна и определяет процедуру установления временно разрешенных выбросов и временно разрешенных сбросов для стационарных источников или совокупности стационарных источников.
Сфера действия статьи чрезвычайно обширна, так как число объектов, оказывающих негативное действие на окружающую среду, огромно, в связи с чем возникает необходимость установления временно разрешенных выбросов и сбросов для этих объектов до установления нормативов выбросов и сбросов.
Адресаты действия статьи достаточно обширны, предписания данной статьи распространяются на многочисленные хозяйствующие субъекты, имеющие источники выбросов и оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, а также на контролирующие органы, устанавливающие нормативы выбросов и сбросов.
3. Основные понятия. Статья содержит ряд понятий: "временно разрешенные выбросы", "временно разрешенные сбросы", "стационарный источник загрязнения окружающей среды", "план мероприятий по охране окружающей среды", "водоснабжение", "водоотведение", смысл и содержание которых раскрывается в различных статьях комментируемого закона.
3.1. Технологический норматив - значение технологического показателя, соответствующее наилучшей существующей технологии при определенных технологических условиях и значениях иных технологических показателей.
3.2. Программа повышения экологической эффективности - включает в себя перечень мероприятий по реконструкции, техническому перевооружению объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, сроки их выполнения, объем и источники финансирования, перечень ответственных за их выполнение должностных лиц.
4. Источники выбросов. Каждое предприятие имеет различные источники выбросов, которые в законодательстве нашей страны имеют несколько градаций и подразделений. Прежде всего, все источники выбросов делятся на стационарные и нестационарные, или передвижные.
К стационарным источникам выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух относится любой (точечный, площадной и т.д.) источник с организованным или неорганизованным выбросом вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, дислоцируемый или функционирующий постоянно или временно в границах участка территории (местности) объекта, предприятия, юридического или физического лица, принадлежащего ему или закрепленного за ним в соответствии с действующим законодательством.
Передвижной источник выброса вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух - это источник с организованным или неорганизованным выбросом вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в процессе его передвижения в окружающей среде.
Стоит отметить, что выбросы загрязняющих веществ в атмосферу происходят не только в непосредственный момент работы того или иного оборудования, но и, например, после покрытия лаком (который имеет определенную степень токсичности) какого-либо участка.
В связи с этим, согласно постановлению Правительства РФ от 2 марта 2000 г. N 182*(552), любая организация, имеющая источники выбросов в атмосферу, должна иметь соответствующее разрешение на выброс от стационарных источников. Данный документ выдается предприятию после согласования проекта с указанием допустимых норм выбросов.
5. Установление предельно допустимых выбросов и временно согласованных выбросов для стационарных источников. Одним из видов нормативов допустимого воздействия, устанавливаемых для природопользователей, являются нормативы предельно допустимых выбросов (ПДВ).
В соответствии с п. 1 ст. 14 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (далее - выброс) стационарным источником допускается на основании разрешения, выданного территориальным органом федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.
Следует учесть, что утверждение нормативов ПДВ и выдача разрешений на выбросы - это две разные административные процедуры, требующие временных затрат.
Согласно п. 10 Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (за исключением радиоактивных веществ), утвержденного Приказом Минприроды России от 25 июля 2011 г. N 650, для того чтобы получить разрешение на выбросы в территориальном органе Росприроднадзора, к заявлению необходимо приложить в том числе утвержденные в установленном порядке и действующие нормативы ПДВ и временно согласованных выбросов (ВСВ) для каждого конкретного стационарного источника выбросов и хозяйствующего субъекта в целом (включая его отдельные производственные территории) или по отдельным производственным территориям.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что если предприятие имеет стационарные (организованные и неорганизованные) источники выбросов, оно обязано получить разрешение на выброс. А получить это разрешение предприятие может только на основании утвержденных нормативов ПДВ.
Обязанности юридических лиц, имеющих стационарные источники выбросов, перечислены в ст. 30 Федерального закона N 96-ФЗ. Одной из таких обязанностей является обеспечение проведения инвентаризации выбросов и разработка ПДВ.
ПДВ устанавливаются территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды для конкретного стационарного источника выбросов и их совокупности (организации в целом).
Согласно п. 4 ст. 12 Федерального закона N 96-ФЗ в случае невозможности соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, имеющими источники выбросов, ПДВ территориальные органы федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды могут устанавливать для таких источников ВСВ по согласованию с территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти.
6. План мероприятий по охране окружающей среды и программа повышения экологической эффективности. Для установления временно разрешенных выбросов, временно разрешенных сбросов должен быть разработан план мероприятий по охране окружающей среды, а также программа повышения экологической эффективности, которые включают в себя показатели и график поэтапного снижения негативного воздействия на окружающую среду.
Например, неотъемлемой и обязательной частью проектной документации на строительство, расширение, реконструкцию и т.п. хозяйственного или промышленного объекта является раздел "Перечень мероприятий по охране окружающей среды" (ООС), где рассматриваются вопросы экологической безопасности в связи с намечаемой хозяйственной деятельностью. В настоящее время этот раздел разрабатывается в соответствие с постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию"*(553).
В материалах раздела ООС приводятся выводы о соответствии принятых проектных решений существующему природоохранному законодательству. Также рассматриваются самые оптимальные проектные решения по уменьшению негативного влияния объекта на окружающую среду, устраивающие заказчика. Подбираются наилучшие технические решения, которые помогут предотвратить или сократить выбросы в атмосферу, водную среду, уменьшить количество и токсичность отходов производства и т.п. Принятые решения подкрепляются расчетами экономической эффективности принимаемых природоохранных мероприятий - см. также комментарий к ст. 67.1 комментируемого Закона*(554).
7. Разрешения на временно разрешенные выбросы и сбросы - см. комментарий к ст. 31.1 Закона.
8. Разрешение на выбросы и сбросы для организаций, осуществляющих водоснабжение и водоотведение. Разрешение на сброс загрязняющих веществ в водные объекты является документом, свидетельствующим о наличии у хозяйствующего субъекта законного права на использовании компонентов окружающей среды для сброса загрязняющих веществ. Отсутствие такого разрешения может служить основанием для принятия к хозяйствующему субъекту мер административного воздействия, предусмотренных частью 1 ст. 8.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Кроме того, на основании сведений, содержащихся в разрешении на сброс, рассчитывается плата за негативное воздействие на окружающую среду. При отсутствии у хозяйствующего субъекта оформленного в установленном порядке разрешения на сброс, вся масса загрязняющих веществ, сбрасываемых им в окружающую среду, учитывается и оплачивается как сверхлимитная.
Основанием для выдачи разрешения на сброс является наличие у водопользователя утвержденных в установленном порядке нормативов допустимых сбросов (НДС) или установленных лимитов на сбросы.
Согласно постановлению Правительства РФ от 23 июля 2007 г. N 469 "О порядке утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей"*(555) предложения по НДС веществ и микроорганизмов в водные объекты разрабатываются водопользователями.
Разработка НДС осуществляется в соответствии с "Методикой разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей", утвержденной Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 17 декабря 2007 г. N 333*(556).
Нормирование допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты производится на основании утвержденных нормативов допустимого воздействия (НДВ) на водные объекты.
19 октября 2014 года вступил в силу Административный регламент Федерального агентства водных ресурсов по предоставлению государственной услуги по утверждению нормативов допустимых сбросов веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей по согласованию с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральным агентством по рыболовству и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, утвержденный приказом Минприроды России от 02 июня 2014 г. N 246*(557).
Согласно Административному регламенту государственная услуга по утверждению нормативов допустимых сбросов веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей предоставляется территориальными органами Росводресурсов. Для утверждения НДС заявитель предоставляет документы в территориальный орган Росводресурсов (его структурное подразделение) по месту осуществления сбросов сточных вод.