Глава V. Нормирование в области охраны окружающей среды




 

Вводные замечания

 

1. Вопросы для рассмотрения. В комментируемой главе содержатся сложные предписания, требующие сами по себе как внимательного изучения, так и обращения к многочисленным подзаконным актам и смежному экологическому законодательству. В первую очередь надо обратить внимание на:

понятие и цели нормирования как самостоятельного правового института;

порядок и предпосылки разработки и утверждения нормативов;

классификацию нормативов;

правовое значение и содержание отдельных видов нормативов;

связь нормирования с иными эколого-правовыми инструментами (разрешениями/лицензиями, платами, стандартами, техническими регламентами, сертификатами);

источники права, регулирующие лицензирование экологически значимой деятельности;

порядок, условия, основания и содержание лицензий/разрешений на оказание негативного воздействия на окружающую среду;

правовые основы, особенности, порядок и реалии осуществления экологической сертификации.

2. Общий обзор главы. Она является одной из наиболее объемных в комментируемом Законе и состоит из пятнадцати статей (с 1 января 2019 г. вступает в силу ст. 23.1, вводятся ст. 31.1 и ст. 31.2). В открывающей главу статье 19 определены цели нормирования (п. 1), его понятие (п. 2), требования к их согласованию с общеправовыми условиями (п. 3), а также сформулирована отсылочная норма о порядке осуществления нормирования. Статья 20 более подробно, чем пункт 3 ст. 19, перечисляет требования к разработке экологических нормативов, предусматривая для этого различные правовые и иные меры, в том числе экспертизу, контроль и т.п.

Далее, в статьях 21-28 сформулированы в основном нормы описательного характера, разъясняющие смысл и значение того или иного вида экологических нормативов. Иногда здесь формулируются их цели (см., например, п. 1 ст. 21, п. 1 ст. 22), либо перечисляются объекты, деятельность которых подлежит нормированию (п. 1 ст. 23, ст. 25), либо оговариваются запреты (п. 3 ст. 22), либо указываются отрасли законодательства, регулирующие отдельные виды нормативов (п. 2 ст. 26), иные обстоятельства, подлежащие правовой регламентации. Отметим, что список нормативов является открытым: в статье 28 говорится о возможности установления иных нормативов в области охраны окружающей среды.

Заключительные три статьи комментируемой главы, с одной стороны, состоят в определенной связи со ст. 19-28 (в первую очередь это касается ст. 29), но с другой - "выпадают" из ее контекста. Они посвящены регулированию трех важных вопросов: нормативных документов в области охраны окружающей среды (ст. 29), экологического лицензирования (ст. 30) и экологической сертификации (ст. 31). Эти виды деятельности и, соответственно, регламентирующие их нормы, по господствующему мнению, представляют собой самостоятельные правовые институты (функции государственного экологического управления).

В целях совершенствования законодательства о наилучших доступных технологиях и в развитие изменений, внесенных в статьи 1 и 5, в текст комментируемого Закона введена статья 28.1 "Наилучшие доступные технологии". Она устанавливает цели использования таких технологий, а также особенности процедуры признания особого статуса за отдельными видами технологических процессов, оборудования, технических способов и методов в определенных областях хозяйственной или иной деятельности. С этой же целью перечень нормативных документов в области охраны окружающей среды дополнен таким новым видом документов, как "технологические показатели наилучших доступных технологий" (п. 1 ст. 29).

Как уже отмечалось выше, с 1 января 2019 г. вступают в силу положения, регламентирующие такие институты, как "комплексное экологическое разрешение" (ст. 31.1) и "декларация о воздействии на окружающую среду" (ст. 31.2) (см. комментарий к ним).

3. Цели, сфера действия и адресаты норм главы. Предназначенность предписаний, содержащихся в статьях 19-31, очевидна. Они служат достижению следующих целей: создание и закрепление легитимных основ ограничения негативных воздействий на окружающую среду; дифференциация требований к такого рода воздействиям, но при этом и обеспечение их единства; обозначение круга явлений, факторов и процессов, подлежащих учету при нормировании, а также стандартизации в области охраны окружающей среды; установление исходных правовых предпосылок и условий для осуществления экологических лицензирования и сертификации.

Сфера действия норм главы V может быть расценена как очень широкая и фактически совпадающая со сферой действия комментируемого Закона в целом. Действительно, установленные экологические нормативы определяют пределы дозволенности любой хозяйственной и иной деятельности всех тех субъектов, которые оказывают или могут оказать негативное воздействие на окружающую среду. Государственные экологические стандарты создают для них ориентиры, подлежащие учету в силу их закрепления в технических регламентах и других актах. Получение разрешений (лицензий) является непременным условием осуществления многих работ. Сертификация необходима для ввода в оборот продукции, услуг. Пожалуй, невозможно назвать области, в которых регулируемые в комментируемой главе институты (инструменты) не имели бы значения. Они касаются и нормативной деятельности, и реализации контрольных полномочий, и многого другого.

Адресаты главы V, следовательно, представляют собой весьма широкий круг субъектов права. Помимо Правительства РФ, непосредственно названного в абзаце 2 ч. 3 ст. 19, а также в ч. 3 ст. 31, или подразумеваемых субъектов законотворчества, т.е. Российской Федерации и ее субъектов (см. абзац 2 ч. 4 ст. 23, ч. 2 ст. 24, ч. 2 ст. 26, ст. 28, ч. 2 ст. 30), адресатами норм главы являются все те органы, юридические, физические и должностные лица, которые обязаны соблюдать нормативы, стандарты и другие предписания данной главы либо осуществлять контроль (государственный, производственный, ведомственный, общественный) за их соблюдением и реализацией.

4. Основные понятия. В комментируемой главе выделяется группа однородных терминов, восходящих к нормированию и нормативам и включающая также понятия стандартов (государственных, международных). Кроме того, в текстах статей гл. V употребляются общеправовые ("контроль", "прогнозирование", "лимиты", "законодательство", "правила", "требования" и др.) и эколого-правовые ("особо охраняемые природные территории", "ландшафты", "загрязняющие вещества", "отходы", "акватории", "окружающая среда", "животные" и т.д. и т.п.) понятия. Многие из них разъяснены в комментариях к главе I и другим статьям данного Закона. Поэтому здесь дано толкование только юридических терминов, используемых в целях главы V.

4.1. Понятие нормирования. То, как оно определяется в пункте 2 ст. 19, не дает надлежащего представления о сути этой деятельности, ее правовом значении и юридических последствиях. Обращение к определениям, содержащимся в статье 1 комментируемого Закона, тоже мало что привносит в понимание сущности данного правового института. Поэтому следует обратиться к доктрине экологического права. В ней отмечается, что экологическое нормирование является одним из самых сложных и интенсивно развивающихся правовых инструментов охраны окружающей среды. М.М. Бринчук правильно подчеркивает, что экологическое нормирование выступает в разных качествах: как правовая мера или инструмент охраны окружающей среды, как правовой институт и как функция государственного управления в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов*(476).

В России действует сложная система экологических нормативов. Ее составляют установленные Федеральным законом "Об охране окружающей среды" и другими актами нормативы качества окружающей среды, нормативы предельно допустимых вредных воздействий на ее состояние; нормативы (лимиты) использования природных ресурсов; нормативы санитарных и защитных зон. Некоторые авторы относят к ним и экологические стандарты.

Надо сказать, что комментируемый Закон вводит систему экологических нормативов, отличающуюся от действующей на момент вступления его в силу. В нем, в частности, предусмотрены в числе нормативов качества окружающей среды действующие согласно ч. 2 ст. 21:

а) нормативы, установленные в соответствии с химическими показателями состояния окружающей среды, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, включая радиоактивные вещества;

б) нормативы, установленные в соответствии с физическими показателями состояния окружающей среды, в том числе с показателями уровней радиоактивности и тепла;

в) нормативы, установленные в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей среды, в том числе видами и группами растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы качества окружающей среды, а также нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов.

При их установлении должны учитываться природные особенности территорий и акваторий, назначение расположенных на них объектов, в том числе особо охраняемых. Систему нормативов допустимого воздействия образуют:

а) нормативы предельно допустимых выбросов веществ и микроорганизмов;

б) нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение;

в) нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий);

г) нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды;

д) нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду;

е) нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, устанавливаемые законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в целях охраны окружающей среды.

Они должны обеспечивать соблюдение первой из перечисленных выше групп нормативов качества окружающей среды.

Нормирование производится с целью установления предельно допустимых масштабов воздействия на окружающую среду, гарантирующих экологическую безопасность населения и сохранение генетического фонда, обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной деятельности. Иными словами, нормирование представляет собой процесс определения видов, размеров, содержания вредных воздействий на окружающую среду в целом или на отдельные средообразующие элементы, что позволяет рассчитывать на непричинение вреда жизни и здоровью человека, иным охраняемым правом объектам. С учетом изменений, внесенных в ст. 20 в редакции, вступающей в силу 1 января 2019 г., в качестве целей нормирования будут признаваться также обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека и рациональное использование природных ресурсов. Это устанавливает связь положений комментируемого Закона о нормировании качества окружающей среды с обеспечением реализации части 1 ст. 9 Конституции РФ.

4.2. Понятие отдельных видов экологических нормативов - см. комментарий к ст. 21-28.

4.3. Технические регламенты - это документы, которые приняты международным договором Российской Федерации, подлежащим ратификации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или в соответствии с международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента РФ, или постановлением Правительства РФ, или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и устанавливающим обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

Технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие:

безопасность излучений;

биологическую безопасность;

взрывобезопасность;

механическую безопасность;

пожарную безопасность;

безопасность продукции (технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте);

термическую безопасность;

химическую безопасность;

электрическую безопасность;

радиационную безопасность населения;

электромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования;

единство измерений.

Технический регламент может быть принят международным договором Российской Федерации, подлежащим ратификации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или в соответствии с международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Такие технические регламенты разрабатываются, принимаются и отменяются в порядке, принятом в соответствии с международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

До вступления в силу технического регламента, принятого международным договором Российской Федерации, подлежащим ратификации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или в соответствии с международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, технический регламент может быть принят федеральным законом, или указом Президента РФ, или постановлением Правительства РФ, или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию в соответствии с положениями Федерального закона "О техническом регулировании".

В качестве основы для их разработки могут быть использованы международные и национальные стандарты*(477).

4.4. Лицензирование экологически значимой деятельности (лицензирование отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды). Данное понятие не раскрывается в комментируемом Законе, но его признаки указываются во многих актах экологического, природоресурсного законодательства и конкретизирующих их нормативно-правовых актах*(478). Понятию экологического лицензирования уделяется внимание доктриной экологического права.

В настоящее время можно расценить в качестве общепринятого подход к экологическому лицензированию как к одному из наиболее широко используемых административно-правовых инструментов в области природопользования и охраны окружающей среды. О нем можно говорить как о разветвленной разрешительной системе, подразумевая под ней совокупность органов экологического управления, обладающих полномочиями давать и аннулировать лицензии (разрешения), процессуальных порядков выдачи (изменения условий, аннулирования) лицензий, материально-правовых норм, регулирующих содержание и условия лицензий. В законодательстве и в литературе часто встречаются два термина - "лицензия" и "разрешение", иногда один из них берется в скобки. В принципе отсутствует внятное разъяснение различий между этими двумя терминами; их употребление, как и некоторых специфических названий для отдельных лицензий (лесорубочный билет, ордер, лесной билет), видимо, связано с традициями.

Лицензирование можно классифицировать на несколько групп по различным критериям. Так, по объекту лицензирования выделяется группа лицензий (разрешений) на:

природопользование, т.е. определяющих права и обязанности природопользователя при эксплуатации природного ресурса, изъятии его из окружающей среды, условия этой деятельности, ограничения, параметры используемого природного ресурса (например, видовую принадлежность, возраст, пол добываемых объектов животного мира, их количество и т.п.);

осуществление видов деятельности, связанной с самим фактом существования природного ресурса (например, морская разведка минеральных и живых ресурсов континентального шельфа);

оказание воздействий на окружающую среду и ее компоненты (негативное - например, на выброс вредных веществ в атмосферу или позитивное - на природоохранительную деятельность).

По видам деятельности, осуществляемой на основании разрешения, лицензии, они делятся на полученные для удовлетворения личных нужд, для осуществления хозяйственной (предпринимательской) деятельности в целом или ее этапа, на связанные с изъятием и полным использованием предмета лицензии и связанные с извлечением, использованием полезных свойств или части предмета лицензии и т.п.

Следующий классификационный критерий - это сфера лицензирования. По нему выделяются лицензии (разрешения) на пользование или иную деятельность в отношении недр, земель, атмосферного воздуха и т.п.

Наконец, можно принять во внимание субъекта выдачи лицензий: лицензии, выдача и контроль за использованием которых осуществляются органом экологического управления единолично, и лицензии, которые выдаются таким органом по согласованию с иными специально уполномоченными в области охраны окружающей среды и природопользования органами.

По формальному признаку - названию документа - выделяются две большие группы: лицензии и разрешения.

По субъектам пользования лицензии разделяются на выдаваемые российским физическим и юридическим лицам и иностранным физическим и юридическим лицам, а также международным организациям и государствам.

4.5. Лицензия - официальный документ, который разрешает определенному лицу (лицам) осуществление указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока, а также определяет условия проведения деятельности.

Российское законодательство устанавливает следующие виды лицензий на осуществление деятельности на континентальном шельфе:

а) лицензии на его региональное геологическое изучение, на поиск минеральных ресурсов, на разведку и разработку минеральных ресурсов, включая лицензии на основе соглашений о разделе продукции;

б) лицензии на промысел водных биологических ресурсов;

в) разрешения на создание искусственных островов, установок и сооружений;

г) разрешения на проведение морских научных исследований;

д) разрешения на захоронение отходов и других материалов;

е) разрешения на прокладку подводных кабелей и трубопроводов;

ж) разрешения на проведение буровых работ.

Законом установлено обязательное лицензирование деятельности в исключительной экономической зоне РФ. Лицензии выдаются:

а) на вылов (добычу) водных биологических ресурсов в научно-исследовательских и контрольных целях для оценки состояния их запасов и для определения общего допустимого улова (ОДУ), для их воспроизводства и акклиматизации, в учебных и культурно-просветительных целях;

б) на разведку и промысел;

в) на товарное выращивание водных биологических ресурсов;

г) на искусственное их воспроизведение;

д) на любительский и спортивный вылов (добычу) водных биологических ресурсов исключительной экономической зоны.

Разрешения выдаются на:

а) проведение ресурсных исследований;

б) проведение морских научных исследований;

в) сброс вредных веществ и захоронение отходов и других материалов с судов, летательных аппаратов и т.п.;

г) разведку и разработку неживых ресурсов.

Кроме того, предусмотрено лицензирование производства энергии путем использования приливов, течений и ветра.

Лицензия на водопользование, согласно ВК РФ 2006 г., заменена правоустанавливающими документами двух видов:

договором водопользования, заключаемым в целях забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов, использования акватории, в том числе для рекреационных целей, использования водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для производства электроэнергии;

решением о предоставлении водных объектов в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства, сброса сточных или дренажных вод, размещения причалов и т.п. (ч. 1 и 2 ст. 11 ВК РФ).

Для осуществления водопользования общедоступными водными объектами (т.е. водными объектами общего пользования), а также использования водных объектов для плавания на маломерных судах, разовых посадок (взлетов) воздушных судов, для пожарных нужд и забора воды из одиночных скважин и колодцев с помощью бытовых насосов, воспроизводства водных биологических ресурсов и т.п. получения, решения или заключения договора не требуется (ст. 6, п. 3 ст. 11 ВК РФ).

Лицензирование лесопользования как правовой институт в ЛК РФ 2006 г. полностью заменено на договорной порядок (договор аренды лесного участка, договор купли-продажи лесных насаждений). Деятельность по использованию лесного фонда подлежала обязательному лицензированию и осуществлялась на основании лесорубочного билета, ордера или лесного билета.

Лицензия на пользование недрами - это официальный документ в форме государственного разрешения, оформляемый на бланке установленной формы с гербом Российской Федерации и необходимыми текстовыми, графическими и иными приложениями, удостоверяющий право на пользование участком недр в определенных границах с указанием его целей, сроков и условий. Лицензии на пользование недрами выдаются для:

а) проведения работ по геологическому изучению недр;

б) разработки месторождений полезных ископаемых;

в) использования отходов горнодобывающей промышленности и связанных с ними перерабатывающих производств;

г) использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;

д) образования особо охраняемых геологических объектов;

е) сбора палеонтологических, минералогических и иных коллекционных материалов.

Российское законодательство устанавливает порядок и иных видов лицензирования, например, в области мелиорации земель, осуществления экологического аудита, гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды и др.

В актах, регулирующих организацию и порядок деятельности органов экологического управления, регламентируются их функции (компетенция) по лицензированию и определяются его виды.

Таким образом, сфера реализации норм об экологическом лицензировании, несмотря на исключение из нее лицензирования лесо- и водопользования, весьма широка. В нее вовлечены многочисленные субъекты, как выдающие лицензии и контролирующие их соблюдение, так и заявители (природопользователи).

Еще один важный момент касается соотношения публично-правовых и частноправовых начал в регулировании природопользования и оказания воздействий на окружающую среду, т.е. соотношения лицензирования и заключения договорных отношений.

Применительно к различным компонентам окружающей среды (природным ресурсам) это соотношение выглядит по-разному. Так, в землепользовании отмечается преобладание договорных отношений над разрешительной системой, при водопользовании ситуации выдачи решений о предоставлении водного объекта в пользование и механизм действия фактически аналогичны разрешительному порядку, шире, чем сфера договоров.

При лесопользовании (благодаря введению договоров аренды и купли-продажи) ныне имеет место полное преобладание частноправового регулирования, т.е. договоров. При пользовании морской средой, континентальным шельфом и их ресурсами преобладают разрешительные процедуры, при недропользовании имеет место сложное соотношение публично-правовых и частноправовых начал, при пользовании атмосферным воздухом существует только разрешительная система, договорные отношения практически отсутствуют (если не считать, конечно, договоров на оказание услуг по установке очистного оборудования, аудиту и проч., которые имеют другое содержание и цель).

4.6. Экологическая сертификация - это разновидность сертификации продукции, работ и услуг, т.е. специализированная деятельность по подтверждению соответствия готовой продукции или иного сертифицируемого объекта предъявляемым к нему требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров, в том числе по охране окружающей среды и экологической безопасности.

Экологическая сертификация бывает двух видов: обязательная и добровольная. Перечень объектов, подлежащих обязательной экологической сертификации, устанавливается либо специальным законодательством (в частности, ст. 26 ч. 1 Федерального закона "О техническом регулировании" предусмотрено, что обязательная сертификация осуществляется органом по сертификации, а ч. 3 - что ведение Единого реестра выданных сертификатов соответствия ведется федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию), либо Министерством природных ресурсов и экологии РФ.

В ноябре 2004 г. была принята новая версия международного стандарта ISO 14001:2004, изменившая ряд требований к сертификации системы экологического менеджмента, которой в Российской Федерации руководствуются сертифицирующие органы со второй половины 2005 г. М.М. Бринчук подчеркивает важную роль экологической сертификации в обеспечении безопасности, защите окружающей среды и здоровья людей. Она служит средством подтверждения экологически значимых показателей качества продукции, заявленных изготовителем; содействия потребителям в компетентном выборе продукции; контроля за безопасностью продукции для окружающей среды, здоровья и имущества; защиты потребителя от недобросовестного изготовителя (продавца, исполнителя)*(479).

Обязательной сертификации подлежат древесина, отпускаемая на корню; продукция оборонных отраслей промышленности; ввозимые на территорию России товары и технологии, отходы; технические устройства, применяемые на опасных производственных объектах (ст. 7 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"); определенные виды пищевых продуктов, материалов, изделий, услуг, систем качества по Перечню, утверждаемому Правительством РФ (ст. 12 Федерального закона "О качестве и безопасности пищевых продуктов"). Сертификация пестицидов и агрохимикатов на соответствие требованиям к безопасному обращению с ними является необходимым звеном в системе регистрационных испытаний и внесения их в Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории Российской Федерации.

5. История развития институтов экологического нормирования, стандартизации, лицензирования и сертификации. Рассмотрение любого из указанных правовых институтов в историческом аспекте требует обращения к специальным научным исследованиям, в том числе библиографическим изданиям*(480), к ранее действовавшим законодательным и иным нормативно-правовым актам. В рамках данного комментария отметим лишь такие обстоятельства, как:

а) указанные институты в разные периоды времени имели неодинаковые значения для охраны окружающей среды (например, превалирование разрешительной системы, умаление роли сертифицирования);

б) они отражались в законодательстве неравномерно: более чем подробно всегда регулировался порядок получения/предоставления (выдачи) лицензий и контроль в этой области, но крайне декларативно и абстрактно регламентировалась сертификация;

в) влияние реформ в области стандартизации и замена системы ГОСТов и ОСТов на национальные стандарты, технические регламенты, а также учет международных экологических стандартов;

г) эволюция подходов к нормированию: от нормативов воздействия выбросов и сбросов загрязняющих веществ на атмосферный воздух и некоторых других, указанных в актах советского периода, - до перечня нормативов по Закону РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" и ныне действующего Федерального закона "Об охране окружающей среды", иных актов экологического законодательства.

Что касается новейших изменений правового регулирования, то здесь следует обратить внимание на два момента.

Первый связан с ограничением сфер действия отдельных регулируемых в комментируемой главе правовых институтов. Особенно это затрагивает сферу и объекты лицензирования природопользования (в части пользования водными объектами и лесами)*(481).

Второй непосредственно касается изменений в главе V комментируемого Закона. Они немногочисленны, что определяется, по всей видимости, абстрактностью и описательностью содержащихся в ней норм (впрочем, как и норм данного Закона в целом). Итак, изменения были внесены лишь в 2009 г. Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 374-ФЗ*(482) и затронули только две статьи - 23-ю 24-ю. В статье 23 (ч. 4) был введен новый абзац об уплате госпошлины за разрешения на выбросы и сбросы веществ и микроорганизмов в окружающую среду и отсылочная норма о порядке взимания такой пошлины к налоговому законодательству Российской Федерации. Аналогичное изменение введено вторым абзацем ст. 24. Далее Законом 19 июля 2011 г. N 248-ФЗ введены изменения в ст. 19, ст. 29, ст. 31 в связи с введением в действие законодательства о техническом регулировании.

Начиная с 1 января 2019 г. вступят в силу новые редакции статей 19-23 (Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"). Следует при этом учитывать, что содержание статей в новой редакции не будет совпадать с содержанием соответствующих статей в действующей редакции Закона. Положения статей 19 и 20 в новой редакции будут объединены в ст. 19. Соответственно, вопросы нормативов качества окружающей среды будут регулироваться ст. 20 (в действующей редакции - ст. 21), нормативы допустимого воздействия - ст. 21 (в действующей редакции - ст. 22), нормативы выбросов (сбросов) - ст. 22 (в действующей редакции ст. 23). Статья 23 в новой редакции будет посвящена регулированию новых механизмов, технологических нормативов и технических нормативов, которые введены в Закон в 2014 г. (см. комментарий к ст. 1).

6. Связи с иными предписаниями комментируемого Закона. Наиболее четко они проявляются в отношении статьи 1, которая содержит определения ряда понятий (о видах нормативов), воспроизводимых в несколько более расширенном контексте в ст. 21-28 комментируемой главы. Кроме того, следует учитывать, что нормативы и стандарты являются правовым выражением требований экологического характера, сформулированных в главе VII. Установление нормативов, стандартов, порядка лицензирования и контроль за их соблюдением относится к числу функций государственного экологического управления, установленных в главе II, а ответственность за их несоблюдение урегулирована отсылочными нормами главы XIV. Но и в других статьях комментируемого Закона при их толковании и применении следует исходить из общих предписаний об экологическом нормировании.

7. Проблемные ситуации и трудности применения. В основном конфликты правового и правореализационного характера порождаются разрывом между подходами к нормированию в области охраны окружающей среды и техникой формулирования показателей этих нормативов, между провозглашенными целями принципиального ограничения негативных воздействий на окружающую среду, объемов выбросов и сбросов загрязняющих веществ и т.п. и временными экономическими интересами хозяйствующих и иных субъектов, между жесткими материальными и процессуальными нормами об экологическом лицензировании и коррупционными факторами и т.д. Дополнительно следует указать на значение в этом контексте объективных трудностей установления зависимостей "качество окружающей среды - негативные воздействия на нее" и их количественного, да и качественного выражения.

Трудности не только применения, но даже толкования норм главы V вызваны их описательностью, неконкретностью, безадресностью, что требует постоянного обращения к смежному законодательству и конкретизирующим нормативно-правовым актам, поскольку очевидно, что ни одно из предписаний главы V не является нормой прямого действия. Это допустимо, но вызывает дополнительные затраты времени и ресурсов со стороны не только органов и лиц, применяющих комментируемый Закон, но - что сложнее - со стороны субъектов права, обязанных его соблюдать.

8. Спорные проблемы. Их можно перечислять бесконечно. В литературе ведутся дискуссии о правовой природе нормирования, его соотношении со стандартизацией, о возможностях и перспективах экологической сертификации (обязательной и добровольной), об относимости регулируемых в главе V институтов к отраслям экологического или иного (административного) права, о судьбе лицензирования (вплоть до полной ликвидации данного правового института и замены его договорными отношениями) и т.п.*(483)



Поделиться:




Поиск по сайту

©2015-2024 poisk-ru.ru
Все права принадлежать их авторам. Данный сайт не претендует на авторства, а предоставляет бесплатное использование.
Дата создания страницы: 2019-05-20 Нарушение авторских прав и Нарушение персональных данных


Поиск по сайту: