Вводные замечания
1. Вопросы для рассмотрения. Данные вопросы довольно сложны, так как требуют обращения к иным отраслям права и законодательства. При освоении предписаний данной главы необходимо обратить внимание на:
перечень методов эколого-экономического регулирования, их содержание и значение;
круг источников экологического права, регламентирующих условия и основания использования экономических инструментов, а также источников смежного (налогового, бюджетного, финансового, гражданского) законодательства;
сущность и значение принципа "загрязнитель платит";
виды негативного воздействия на окружающую среду, подлежащие оплате;
порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду;
формы предпринимательской экологически значимой деятельности, а также способы ее поддержки со стороны государства;
правовое регулирование, значение и механизмы осуществления экологического страхования.
2. Общий обзор главы. По первоначальному тексту Закона она состояла из пяти статей, но согласно Федеральному закону от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ статья 15 утратила силу. Затем с принятием Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ*(393) с 1 января 2015 г. утратила силу статья 14. Исключение статьи 14 выглядит довольно логичным. Действительно, отдельные методы, перечисленные в ней, по мнению специалистов, не являлись по своей сути экономическими, а представляли собой правовые инструменты (процедуры) (например, возмещение вреда окружающей среде, политико-организационные средства либо поддержка предпринимательской, инновационной деятельности). Столь же обоснованные возражения вызывает и отнесение экологического страхования к методам экономического, а не юридико-экономического (или даже правового вообще) регулирования. Еще более "выпадали" из перечня, данного в статье 14, разработка и особенно проведение мероприятий по охране окружающей среды, которые осуществляются далеко не всегда путем экономического регулирования.
Федеральным законом от 23 июля 2013 г. N 226-ФЗ была введена статья 18.1 об экономическом стимулировании прекращения производства и использования озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции. Кроме того, с 1 января 2016 г. вступает в силу новая редакция статьи 16 и, одновременно с ней, вступают в силу новые статьи 16.1-16.5. Положения исключенной статьи 14 о поддержке деятельности в сфере охраны окружающей среды получили развитие в новой редакции статьи 17 "Государственная поддержка хозяйственной и (или) иной деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды", существенно дополненной и расширенной.
Таким образом, в действующей редакции глава состоит из пяти статей, а с 1 января 2016 г. она будет включать уже 10 статей.
Ныне в главе содержатся нормы о методах экономического регулирования в области охраны окружающей среды, т.е. об экологическом планировании, прогнозировании, оценках различного рода, установлении платы за негативное воздействие на окружающую среду, лимитов на объемы такого воздействия, налогообложении и др.
В статье 16 установлены общие начала платности за негативное воздействие на окружающую среду с учетом классификации его видов, а также содержатся отсылочная норма о порядке исчисления и взимания платы и оговорка о возможности, наряду с взиманием платы, возлагать иные обязанности на субъектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.
В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ с 1 января 2016 г. вступает в силу новая редакция статьи 16 "Плата за негативное воздействие на окружающую среду", изложенная с учетом позиции Конституционного Суда РФ*(394). Одновременно с ней вступают в силу новые статьи 16.1 "Лица, обязанные вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду", 16.2 "Порядок определения платежной базы для исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду", 16.3 "Порядок исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду"*(395), 16.4 "Порядок и сроки внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду" и 16.5 "Контроль за правильностью исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду, полнотой и своевременностью ее внесения".
Статья 17 очень кратко формулирует норму об обязанности государства поддерживать предпринимательскую эколого-значимую деятельность путем налоговых и иных льгот.
В статье 18 определяются цели экологического страхования и его виды, а также содержится отсылочная норма о порядке осуществления экологического страхования.
Статья 18.1 содержит норму об экономическом стимулировании прекращения производства и использования озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции.
3. Цели, сфера действия и адресаты норм главы. Основной целью в данном случае является упорядочение экономических методов и инструментов охраны окружающей среды. Она достигается путем их систематизации и выделения экономической составляющей в правовых средствах охраны окружающей среды.
Сфера действия норм главы IV затрагивает ту хозяйственную и иную деятельность, в ходе которой осуществляется негативное воздействие на состояние и качество окружающей среды, а также процессы планирования, прогнозирования, получения данных экономического характера для использования их в информационном обеспечении охраны окружающей среды и принятии ряда управленческих решений.
Адресатами статей, соответственно, являются собственники, владельцы предприятий и организаций, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность, их должностные лица, на которых возложены функции по производственному контролю и информационному обеспечению, природоохранные органы и их должностные лица, налоговые органы, организации, осуществляющие экологическое страхование, иные субъекты права (подробнее см. комментарии к ст. 14-18).
4. Основные понятия. Некоторые из них использовались в предыдущих главах Закона ("окружающая среда", "негативное воздействие", "выбросы", "атмосферный воздух", "сбросы", "загрязняющие вещества", "микроорганизмы" и т.д.). Многие встречаются впервые в тексте главы IV. В их числе "экономическое регулирование", "плата", "экологическое страхование", "лимиты", "экономическая оценка", "предпринимательская деятельность", "инновационная деятельность" и т.д.
5. История формирования норм главы IV. Методы и инструменты экономико-правового характера всегда использовались для охраны природы, но на протяжении долгого времени были подчинены принципам и системе социалистического планового хозяйства, т.е. с нынешних позиций были деформированными и, как показала практика, неэффективными.
Начиная с 90-х гг. прошлого века прежняя система и способы планирования стали заменяться разработкой федеральных и региональных целевых программ, была введена плата за негативное воздействие на окружающую среду, хотя реализация принципа "загрязнитель платит" наталкивалась на многочисленные трудности и даже оспаривалась в судебном порядке*(396). Кроме того, в стране была осуществлена налоговая реформа, учитывающая и интересы охраны окружающей среды*(397). Предприняты шаги в области экологического страхования. Обо всех этих изменениях в отечественной литературе написано довольно много*(398), хотя специалисты часто высказывают критические мнения и обосновывают необходимость дальнейшего развития системы и средств экономического регулирования охраны окружающей среды в России.
Изменения собственно норм главы IV незначительны. Как уже отмечалось, в 2004 г. утратила силу ст. 15 (по причинам внеэкологического и внеэкономического характера). Кроме того, в пункты 1 и 3 ст. 16 были внесены изменения. Так, в настоящее время согласно п. 1 ст. 16 комментируемого Закона формы платы определяются законом "Об охране окружающей среды" и иными федеральными законами, в отличие от прежней нормы, где формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определялись только федеральными законами*(399). Согласно п. 3 ст. 16 комментируемого Закона порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается Правительством РФ, ранее же эта норма устанавливала иной порядок исчисления платежей. В 2011 году внесены изменения в абзац 2 пункта 1 ст. 16, также были введены понятия, касающиеся особенности взимания платежей. А 2013 году глава пополнилась ст. 18.1, регулирующей экономическое стимулирование прекращения производства и использования озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции.
6. Связи с иными нормами комментируемого Закона. Они, естественно, прослеживаются в отношении предписаний гл. I о понятиях и объектах окружающей среды, гл. II о полномочиях органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, поскольку ряд полномочий реализуется в области экономического регулирования охраны окружающей среды, гл. IХ о контроле, гл. ХIV об ответственности и др.
7. Проблемные ситуации и трудности применения. Проблемные ситуации порождаются:
необходимостью "состыковать" экономические и экологические приемы оценки и использования информации о состоянии и качестве окружающей среды, природных ресурсов, природных и других объектов;
найти достоверные и обеспечивающие полноту информации данные о результатах негативного воздействия на окружающую среду;
обеспечить учет экологических и экономических интересов при разработке федеральных и региональных целевых программ, контроль за их исполнением;
обеспечить рациональность и справедливость установления лимитов на выбросы и другие виды негативного воздействия на окружающую среду.
Трудности применения норм главы IV связаны с проблемами в подготовке специалистов (и тех, кто осуществляет предпринимательскую, хозяйственную и иную деятельность, и тех, кто должен контролировать эту деятельность), а также с незавершенностью процессов формирования рыночной системы в стране, с большой затратностью осуществления мероприятий по охране окружающей среды, наконец, с недостаточной пока разработанностью сегмента экологического законодательства, который регулирует использование экономических инструментов.
Статья 14. Утратила силу с 1 января 2015 г. - Федеральный закон от 21.07.2014 г. N 219-ФЗ.
Статья состояла из одного развернутого пункта и определяла методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды. Установленный данной статьей перечень методов экономического регулирования был открытый, поскольку иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды предусматриваются в различных законодательных актах.
Статья 15. Утратила силу. - Федеральный закон от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ.
Данная статья содержала отсылочную норму о разработке Федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятий по охране окружающей среды, которые должны разрабатываться в целях их планирования, разработки и осуществления, порядок разработки, финансирования и реализации которых устанавливается в соответствии с законодательством РФ.
Статья 16. Плата за негативное воздействие на окружающую среду
1. Общий обзор статьи. Статья состоит из четырех пунктов и устанавливает платность негативного воздействия на окружающую среду (п. 1); виды негативного воздействия (п. 2); содержит отсылочную норму о порядке исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду (п. 3). В пункте 4 реализуется принцип неотвратимости ответственности: внесение платы не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда окружающей среде.
2. Цели, сфера действия и адресаты правовых предписаний. Конструкция и содержание данной статьи свидетельствуют о том, что основной целью содержащихся в ней предписаний является легитимация принципа "загрязнитель платит".
Сфера действия норм, содержащихся в комментируемой статье, распространяется на отношения и поведение, приводящее к негативному воздействию на окружающую среду.
В качестве адресатов предписаний данной статьи названы субъекты хозяйственной деятельности. Вместе с тем, Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632*(400), устанавливает более конкретный перечень лиц, на которых распространяются предписания данной статьи, - это предприятия, учреждения, организации, иностранные юридические и физические лица, осуществляющие любые виды деятельности на территории РФ, связанные с природопользованием. В круг адресатов входят также природоохранные, правоохранительные, налоговые органы, их должностные лица.
3. Основные понятия. К ним относятся: "плата за негативное воздействие на окружающую среду", "виды негативного воздействия на окружающую среду", "установление платы за такое воздействие", "порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду". Кроме того, в статье используются термины, широко применяемые в комментируемом Законе, такие как "негативное воздействие", "мероприятия по охране окружающей среды", "возмещение ущерба". Они раскрываются далее при характеристике содержания и особенностей реализации принципа платности за загрязнение окружающей среды и другие виды негативного воздействия на нее.
4. Понятие платы за негативное воздействие на окружающую среду. Данный вид платежа относится к обязательным неналоговым платежам. Т.В. Петрова приводит убедительную теоретическую аргументацию в пользу неналогового характера платы за загрязнение окружающей среды. Ее доводы базируются на следующих положениях:
во-первых, на компенсационном характере платы за загрязнение окружающей среды, ее соотношении (хотя и неполном) с размерами вреда, причиняемого окружающей среде выбросами, иными видами воздействия. Данная функция платы обеспечивается путем установления целевого характера ее использования на осуществление мероприятий природоохранного характера;
во-вторых, на возмездном характере отношений, связанных со взиманием данной платы, что отличает ее от налоговых, индивидуально безвозмездных отношений;
в-третьих, на понимании платы за загрязнение как элемента экологических, а не налоговых отношений*(401).
Пример: В судебной практике нет однозначного ответа относительно правовой природы платы за загрязнение окружающей среды. Высшие судебные органы сформулировали различные правовые позиции, взаимоисключающие друг друга:
Так, Верховным Судом Российской Федерации было принято решение от 28 марта 2002 г. N ГКПИ 2002-178 "О признании незаконным (недействительным) Постановления Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия"*(402), в котором Суд пришел к выводу, что плата за негативное воздействие на окружающую среду по своей правовой природе обладает всеми признаками налога, перечисленными в ст. 8 НК РФ.
В свою очередь Конституционный Суд РФ в Определении от 10 декабря 2002 г. N 284-О*(403) указал, что платежи за негативное воздействие на окружающую среду, как необходимое условие получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, являются обязательными публично-правовыми платежами (в рамках финансово-правовых отношений) за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное на нее влияние в пределах установленных государством нормативов такого допустимого воздействия. Они носят индивидуально-возмездный и компенсационный характер и являются по своей правовой природе не налогом, а фискальным сбором.
После принятия КС РФ Определения N 284-О в Бюджетный кодекс РФ были внесены изменения, в соответствии с которыми платежи за негативное воздействие на окружающую среду были отнесены к неналоговым доходам бюджета (ст. 51, 57, 62 БК РФ).
Контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним осуществляют администраторы доходов. Начиная с 2005 г. контроль за правильностью исчисления и своевременностью уплаты данных платежей осуществляет исключительно Ростехнадзор.
Соответственно на данные платежи не распространяются и нормы НК РФ, позволяющие взыскивать недоимку в бесспорном порядке (ст. 46 НК РФ).
Таким образом, если плата за негативное воздействие на окружающую среду плательщиком не внесена в бюджет, взыскать ее можно только в судебном порядке. Об этом свидетельствует и арбитражная практика (см., например, постановление ФАС СЗО от 28 октября 2005 г. N А66-568/2005).
5. Правовая основа. Установление и взимание платы за негативное воздействие на окружающую среду регулируются в комментируемом Законе, а также:
в Федеральном законе от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления"*(404);
в постановлениях Правительства РФ:
от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия"*(405),
от 30 июля 2004 г. N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору"*(406);
от 2 марта 2000 г. N 183 "О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него"*(407);
от 12 июня 2003 г. N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сборы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления"*(408);
в приказах Ростехнадзора:
от 8 июня 2006 г. N 557 "Об установлении сроков уплаты платы за негативное воздействие на окружающую среду"*(409);
от 2 августа 2005 г. N 545 "Об утверждении порядка постановки на учет плательщиков платы за негативное воздействие на окружающую среду в территориальных органах Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору"*(410);
от 24 ноября 2005 г. N 867 "О ведении территориальными органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду"*(411);
от 5 апреля 2007 г. N 204 "Об утверждении формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и порядка заполнения и представления формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду"*(412);
в приказе Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 5 августа 2013 г. N 274 "Об утверждении инструктивно-методических указаний по взиманию платы за выбросы загрязняющих веществ, образующихся при сжигании на факельных установках и (или) рассеивании попутного нефтяного газа"*(413);
в письмах Ростехнадзора:
от 28 августа 2006 г. N 04-09/599 "Расчет платы за загрязнение отходов производства"*(414);
от 12 февраля 2007 г. N 04-09/169 "О плате за негативное воздействие на окружающую среду"*(415).
6. Плательщики. Это предприятия, учреждения, организации, иностранные юридические и физические лица, осуществляющие любые виды деятельности на территории РФ, связанные с природопользованием.
Пример: В постановлении Президиума ВАС РФ от 17 марта 2009 г. N 14561/08 по делу N А32-330/2008-13/3-3АЖ*(416) определена правовая позиция по вопросу о субъектах, которые могут признаваться плательщиками платы за негативное воздействие на окружающую среду. Как указал Суд, обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду возложена на физических и юридических лиц только в том случае, если в результате их деятельности происходит такое воздействие на окружающую среду, которое подпадает под виды негативного воздействия, установленные в Законе об охране окружающей среды.
7. Объект платы. Таковым являются негативные воздействия на окружающую природную среду: выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади, размещение отходов производства и потребления. Природопользователи обязаны получить разрешение на выбросы, сбросы, размещение промышленных и иных опасных отходов в территориальном органе Минприроды РФ.
База платы - объемы загрязнений.
8. Ставки платы. Базовые нормативы платы устанавливаются по каждому ингредиенту загрязняющего вещества (отхода), виду вредного воздействия с учетом степени опасности их для окружающей природной среды и здоровья населения.
Для отдельных регионов и бассейнов рек устанавливаются коэффициенты к базовым нормативам платы, учитывающие экологические факторы - природно-климатические особенности территорий, значимость природных и социально-культурных объектов.
Дифференцированные ставки платы определяются умножением базовых нормативов платы на коэффициенты, учитывающие экологические факторы.
Базовые нормативы устанавливаются в рублях за единицу измерения в соответствии с постановлением Правительства РФ от 12 июня 2003 г. N 344. Так, например, нормативы платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ передвижными источниками (для различных видов топлива) установлены в следующих размерах (в рублях).
| Таблица 3 | ||
| Вид топлива | Единица измерения | Нормативы платы за 1 единицу измерения |
| Бензин неэтилированный | тонна | 1,3 |
| Дизельное топливо | тонна | 2,5 |
| Керосин | тонна | 2,5 |
| Сжатый природный газ | тысяча куб. метров | 0,7 |
| Сжиженный газ | тонна | 0,9 |
Таким образом, организация, признанная плательщиком платы за негативное воздействие на окружающую среду, должна рассчитывать платежи путем умножения соответствующих нормативов (для неэтилированного бензина - 1,3 руб./тонна) на количество израсходованного за отчетный период (квартал) топлива, а также на установленные соответствующими нормативными правовыми актами поправочные коэффициенты к нормативам платы.
С 1 января 2015 г. вступили в силу изменения в постановление Правительства РФ от 12 июня 2003 г. N 344, согласно которым увеличивается плата за негативное воздействие на окружающую среду в 2015-2017 годах. Индексация нормативов определена в постановлении от 19 ноября 2014 г. N 1219*(417). Так, к плате за выбросы в атмосферный воздух, установленной постановлением Правительства РФ от 12 июня 2003 г. N 344 (за выбросы аммиака, ацетона и др.), применяются коэффициенты: 2,45 - в 2015 году; 2,56 - в 2016 году; 2,67 - в 2017 году.
Плата за выбросы, установленная постановлением от 1 июля 2005 г. N 410 (в том числе, сажа, этиленимин), увеличивается на коэффициенты: 1,98 - в 2015 году; 2,07 - в 2016 году; 2,16 - в 2017 году.
Базовые нормативы платы устанавливаются: в пределах допустимых нормативов; в пределах установленных лимитов (временно согласованных нормативов).
9. Сроки уплаты. Они определены приказом Ростехнадзора от 8 июня 2006 г. N 557 "Об установлении сроков уплаты платы за негативное воздействие на окружающую среду"*(418) не позднее 20 числа месяца, следующего за отчетным периодом.
Отчетным периодом признаётся календарный квартал.
10. Порядок расчета платы. Форма расчета платы и порядок ее заполнения утверждены приказом Ростехнадзора от 5 апреля 2007 г. N 204 "Об утверждении формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и порядка заполнения и представления формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду"*(419). Расчет представляется в одном экземпляре в территориальные органы Росприроднадзора по местонахождению стационарного объекта или по месту государственной регистрации передвижного объекта негативного воздействия. Если объекты, оказывающие негативное воздействие, находятся в разных субъектах Российской Федерации, подаются отдельные расчеты. При эксплуатации на территории одного субъекта Российской Федерации более чем одного объекта негативного воздействия расчет платы по данным объектам включают в единый расчет.
11. Порядок постановки на учет. Этот порядок определен приказом Ростехнадзора от 2 августа 2005 г. N 545 "Об утверждении порядка постановки на учет плательщиков платы за негативное воздействие на окружающую среду в территориальных органах Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору"*(420). Так, постановке на учет подлежат юридические лица (в том числе иностранные юридические лица) и иностранные физические лица, являющиеся плательщиками платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Постановка плательщика на учет осуществляется территориальными органами Федеральной службу по надзору в сфере природопользования согласно постановлению Правительства РФ от 13 сентября 2010 г. N 717.
Плательщик подлежит постановке на учет в территориальных органах Росприроднадзора по местонахождению каждого стационарного объекта негативного воздействия и по месту государственной регистрации каждого передвижного объекта негативного воздействия. В случае если у плательщика имеется более одного объекта негативного воздействия, плательщик ставится на учет по каждому объекту отдельно.
12. Распределение платы в бюджетной системе. Бюджетным кодексом РФ установлены нормативы распределения платы за негативное воздействие на окружающую среду в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в размере:
20% - в федеральный бюджет (ст. 51);
40% - в бюджеты субъектов Российской Федерации (ст. 57);
80% - в бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга (ст. 57);
40% - в бюджеты муниципальных районов и городских округов (ст. 62).
13. Юридические последствия. Внесение платы не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда окружающей среде. Это положение комментируемой статьи разграничивает сферы реализации двух принципов экологического права: "загрязнитель платит" и неотвратимость ответственности. Оба принципа применяются совместно, не исключают и не противоречат друг другу.
14. Спорные вопросы. В постановлении Конституционного Суда РФ от 5 марта 2013 г. N 5-П обозначены важные позиции Конституционного Суда РФ по вопросу внесения платы за размещение отходов.
Поводом к рассмотрению дела послужила жалоба ООО "Тополь" (далее - Общество), которое обязали внести плату за размещение в 2009 г. на принадлежащем ему полигоне твердых бытовых отходов, принятых по гражданско-правовым договорам от сторонних организаций и индивидуальных предпринимателей.
При этом в силу отсутствия у Общества утвержденных нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (в части принятых отходов) при расчете платы был применен пятикратный повышающий коэффициент.
Конституционный Суд РФ проверил конституционность ст. 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и постановления Правительства РФ "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия", на основании которых Обществу были предъявлены указанные требования.
Из ст. 16 комментируемого Федерального закона следует, что размещение отходов производства и потребления является платным. Однако действующим законодательством четко не определен адресат обязанности по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду (НВОС). Правоприменительная практика по данному вопросу также неоднозначна.
Требование, предъявленное Обществу, отчасти обусловлено позицией Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ (постановление от 17 марта 2009 г. N 14561/08), согласно которой деятельность по размещению отходов носит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах, а потому субъектом платы за негативное воздействие на окружающую среду является именно юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, в собственности (владении, пользовании) которого находятся предназначенные для размещения отходов объекты.
Конституционный Суд РФ признал указанные выше правовые нормы не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они:
допускают взимание платы со специализированных организаций за размещение в 2009 году отходов, образованных в результате хозяйственной и иной деятельности других организаций, на основании гражданско-правовых договоров, заключая которые стороны исходили из того, что внесение платы является обязанностью той организации, в результате деятельности которой образовались отходы;
позволяют применять пятикратный повышающий коэффициент за сверхлимитное размещение отходов производства и потребления в отношении специализированной организации в случаях, когда размещаемые отходы образовались в результате хозяйственной и иной деятельности других организаций.
Федеральному Собранию и Правительству РФ поручено внести в действующее правовое регулирование изменения, которые обеспечивали бы стимулирующую функцию пятикратного повышающего коэффициента за сверхлимитное размещение отходов производства и потребления.
При этом в резолютивной части постановления не указано на необходимость четкого определения субъекта платы за НВОС и внесения соответствующих изменений в действующие нормативные правовые акты.
Конституционный Суд РФ также подчеркнул, что требования организаций, хозяйственная и иная деятельность которых привела к образованию отходов, о возврате внесенной ими в бюджет за последние три года платы за негативное НВОС не могут рассматриваться как согласующиеся с конституционной обязанностью сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам*(421).
Статья 16.1. Лица, обязанные вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду
1. Общий обзор статьи. Введением рассматриваемой нормы законодатель окончательно отказался от налоговой концепции платы за воздействие на окружающую среду. По сути, получила развитие позиция законодателя об исключении из части первой Налогового кодекса РФ норм об экологическом налоге и, соответственно, возможности принятия и введения налогового механизма реализации платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Комментируемая статья впервые на законодательном уровне определяет круг лиц, обязанных вносить данный вид платежей. До введения в действие данной нормы действует норма, установленная постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия на окружающую среду", в соответствии с которым указанный Порядок распространяется на предприятия, учреждения, организации, иностранных юридических и физических лиц, осуществляющих любые виды деятельности на территории Российской Федерации, связанные с природопользованием. Данное постановление направлено на реализацию п. 3 ст. 16 комментируемого Закона, в соответствии с которой порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается Правительством Российской Федерации.
Названная норма Постановления N 632 порождала споры о квалификации субъектов, обязанных вносить платежи. В литературе высказывалось мнение о том, что названное Постановление сужает круг субъектов, обязанных вносить данный вид платежа, относя к ним только юридические лица (организации), что противоречит целям ст. 16 комментируемого Закона. Судебная практика развивалась по пути иного толкования названного Постановления, относя к плательщикам физических и юридических лиц, деятельность которых оказывает негативное воздействие на окружающую среду, которое подпадает под виды негативного воздействия в соответствии со ст. 16 комментируемого Закона*(422).
В ст. 16.1 указаны в качестве плательщиков не только юридические лица, но и индивидуальные предприниматели, за исключением лиц, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность исключительно на объектах IV категории.
Статья состоит из трех пунктов. В первом указаны категории субъектов, обязанных вносить плату. Во втором пункте определяются правовые предпосылки признания субъекта деятельности в качестве плательщика данного вида платежа, а именно, их государственный учет. В третьем пункте содержится бланкетное уточнение, предусматривающее исключение из сферы действия комментируемой статьи порядка учета плательщиком платы за сброс загрязняющих веществ через централизованные системы водоснабжения. Данные отношения регулируются Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 416 "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон N 416).
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основные цели состоят в упорядочении системы законодательства, устанавливающего статус плательщиков данного вида платежа.
Сфера действия норм статьи затрагивает поведение, непосредственно связанное с квалификацией той или иной деятельности в качестве основания возложения обязанности внесения платы и отношения, существующие в связи с реализацией норм природоресурсного и иного законодательства при определении субъекта платы.
Адресатами статьи являются субъекты публичной власти, уполномоченные осуществлять администрирование данных платежей, а также индивидуальные предприниматели и юридические лица, деятельность которых связана с негативным воздействием на окружающую среду.
3. Основные понятия. В их числе общеправовые термины ("законодательство", "государственный учет", "юридические лица", "индивидуальные предприниматели" и др.) и специально-экологические - "негативное воздействие на окружающую среду", "объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду" (см.: комментарий к ст. 1), "отходы", "твердые коммунальные отходы", "обращение с отходами", "оператор по обращению с отходами", "водоснабжение", "водоотведение".
Понятие "отходы" определено в ст. 1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89*(423) (далее - Закон N 89), в соответствии с которой отходы производства и потребления (далее - отходы) - вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с названным Федеральным законом.
Данная правовая характеристика отходов отличается от правового определения указанной категории в европейском праве, которое рассматривает названное понятие в более широком значении, охватывающем также и отходы, предусмотренные для переработки*(424). Таким образом, в законодательстве России получила отражение субъективная концепция в определении данного понятия, основанная на признании юридического значения субъективного намерения лица, в результате деятельности которого образовались остаточные вещества и предме<