Указанный принцип является основой гармонизации российского законодательства с экологическим законодательством других государств и нормативных правовых актов международного сообщества. Например, статья 82 комментируемого Закона предусматривает следующее требование к экологическому законодательству России: "Если международным договором Российской Федерации в области охраны окружающей среды установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора".
В статье 15 Конституции РФ имеются положения о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, а содержащиеся в них правила применяются в приоритетном порядке. Согласно абзацу "а" статьи 2 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" под международным договором Российской Федерации надлежит понимать международное соглашение, заключенное Российской Федерации с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких, связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (например, конвенция, пакт, соглашение и т.п.).
Таким образом, частью национальной правовой системы являются все международные договоры Российской Федерации, к которым относятся межгосударственные, межправительственные договоры, договоры межведомственного характера, независимо от того, на каком уровне принято решение о согласии на их обязательность для Российской Федерации и каким способом такое согласие выражено (подписание, обмен документами, образующими договор; ратификация; утверждение; принятие; присоединение)*(155).
Адресаты международного сотрудничества определяются как в конкретном международном договоре, так и в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"*(156). Это Российская Федерация, Президент РФ, Правительство РФ, исполнительные органы международных договоров (в частности, Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации), работники МИД России, иных природоохранных ведомств и правоохранительных органов, осуществляющих общий надзор за законностью, общественные экологические (международные и национальные) организации, а также юридические лица и граждане, непосредственно занятые в работах, мероприятиях, предусмотренных международными договорами.
Статья 4. Объекты охраны окружающей среды
1. Общий обзор статьи. Она состоит из одного пункта. До принятия Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ*(157) комментируемая статья содержала три пункта. В пункте 1 содержался закрытый перечень объектов охраны окружающей среды, а также указывались виды негативного воздействия на них. В пункте 2 выделялись объекты, подлежащие приоритетной охране (их список также являлся закрытым), причем объекты охраны, упоминавшиеся в пунктах 1 и 2, частично перекликались, хотя последние были сформулированы исходя из более обобщенных экологически значимых критериев. Пункт 3 восполнял оба перечня, ориентируясь на критерий особой значимости охраняемых объектов и их правовой статус, определяемый международными правовыми актами или специальным законодательством Российской Федерации. Этот перечень тоже был закрытым и включал объекты охраны по спискам всемирного культурного наследия и всемирного природного наследия, а также объекты, отнесенные российским законодательством к особо охраняемым природным территориям и иным, режим охраны которых определяется их экологическим и иным значением, спецификой правового статуса, международными соглашениями, стороной которых является Российская Федерация.
В действующей редакции детализированное описание объектов охраны окружающей среды (земля, недра, атмосферный воздух и т.п.) заменено отсылкой к обобщающим терминам "компоненты природной среды", "природные объекты" и "природные комплексы".
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основной целью комментируемой статьи является обеспечение защищенности максимально широкого круга объектов окружающей среды - компонентов природной среды, природных объектов и природных комплексов.
Сфера действия статьи чрезвычайно широка. Она охватывает любые виды поведения, связанные с воздействием на объекты окружающей среды. Но при этом нужно учитывать три ограничения:
1) такое воздействие должно либо потенциально может приводить к загрязнению, истощению, деградации, порче, уничтожению охраняемых объектов;
2) оно находится в причинной связи с негативными воздействиями;
3) оно должно быть следствием хозяйственной и иной деятельности.
Адресатами статьи, соответственно, является самый широкий круг субъектов права: от граждан до органов государственного экологического управления, от юридических лиц до государства, от национальных контрольных природоохранных органов до международных экологических организаций и секретариатов конвенций, от органов прокуратуры, осуществляющих общий надзор, до общественных экологических объединений.
3. Основные понятия. Комментируемая статья фактически состоит из множества понятий, так как она включает перечни объектов охраны. Следовательно, почти каждое слово, употребляемое в тексте статьи, нуждается в разъяснении.
3.1. Окружающая среда. Комментируемый закон определяет данное понятие как "совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов" (см. комментарий к ст. 1). Оно является комплексным и может раскрываться с естественно-научных, обществоведческих и правовых позиций. В литературе подчеркиваются различные стороны этого понятия.
3.2. Загрязнение окружающей среды. Комментируемый закон понимает этот понятийный оборот как поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на нее (см. комментарий к ст. 1, 4.1). Ряд авторов определяет это понятие как "любое внесение в ту или иную экологическую систему несвойственных ей живых и неживых компонентов, физических или структурных изменений, прерывающих или нарушающих процессы круговорота и обмена веществ, потоки энергии со снижением продуктивности или разрушением данной экосистемы"*(158).
3.3. Истощение. Значение этого понятия в общефилософском смысле можно определить как уменьшение, исчезновение в результате расходования. Исходя из этого, понятие "истощение природного ресурса" может быть определено как сокращение его запаса, приводящее к уменьшению его количественных и качественных показателей, что приводит к снижению возможности использования этого ресурса в хозяйственной деятельности. В законодательстве это понятие применяется в отношении различных компонентов окружающей среды. Например, комментируемый Закон относит истощение природных ресурсов к одному из следствий вреда, причиняемого окружающей среде (ст. 1). В Федеральном законе от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире"*(159) в статье 1 используется понятие "истощение биологического разнообразия"*(160), Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ*(161) раскрывает содержание понятия "истощение вод" как "постоянное сокращение запасов и ухудшение качества поверхностных и подземных вод" (ст. 1).
3.4. Деградация окружающей среды. Термин "деградация" (от лат. "degradatio", буквально - снижение) означает процесс ухудшения характеристик какого-либо объекта с течением времени, движение назад, постепенное ухудшение, упадок, снижение качества, разрушение материи вследствие внешнего воздействия по законам природы и времени. В отношении окружающей среды данный термин означает ухудшение качественных и количественных характеристик одного или нескольких из ее компонентов. В законодательстве имеется ряд определений, которые применяют термин "деградация" в отношении различных компонентов окружающей среды и раскрывают его значение. Например, законодательное определение понятия деградации почв содержится в Законе г. Москвы от 4 июля 2007 г. N 31 "О городских почвах"*(162), который в п. 11 ст. 1 определяет деградацию городских почв как "изменение состояния городских почв, выражающееся в снижении или утрате ими способности выполнять экологические функции в результате загрязнения, захламления, нарушения и иного ухудшения качества городских почв, вызванных хозяйственной и иной антропогенной деятельностью либо природными явлениями на территории города Москвы".
3.5. Полное уничтожение. В контексте данной статьи оно представляет собой прекращение существования какого-либо из компонентов окружающей среды.
4. Судебная практика. Зачастую, используя природные объекты, граждане и юридические лица нарушают природоохранное законодательство, о чем свидетельствуют материалы судебной практики.
Обзор судебных дел по нарушениям при использовании водных объектов. Так, из 14 рассмотренных с мая по декабрь 2010 г. арбитражными судами Российской Федерации споров в 10 случаях признаётся противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, которое образует состав административного правонарушения, предусмотренный статьей 8.13 КоАП РФ, при следующих обстоятельствах:
1) Общество является собственником земельного участка, часть которого является водоохранной зоной водного объекта. Административным органом выявлена несанкционированная свалка отходов производства и потребления (бытовые и строительные отходы, грунт) площадью около 20 000 кв. м, высотой отвалов 1-3 м. Нахождение несанкционированной свалки отходов производства и потребления на территории водоохранной зоны является нарушением требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и истощение, и образует состав административного правонарушения, предусмотренный статьей 8.13 КоАП РФ (Постановление ФАС Северо-Западного округа от 27 октября 2010 г. по делу N А56-93627/2009).
2) На территории особо охраняемой природной территории федерального значения обществом осуществлялся сброс промливневых вод в водный объект, посредством естественного уклона, с содержанием взвешенных веществ и нефтепродуктов, превышающих ПДК и фоновые концентрации указанных веществ в водном объекте.
Превышение ПДК и фоновых концентраций взвешенных веществ и нефтепродуктов установлено Протоколом количественного химического анализа сточной и природной воды по результатам количественного химического анализа отобранных проб сточной и природной воды водного объекта в районе выхода промливневых вод с территории растворобетонного узла и площадки.
Сброс промливневых вод в водный объект на особо охраняемой природной территории федерального значения образует, по мнению суда, состав административного правонарушения, предусмотренный частью 4 статьи 8.13 КоАП РФ (Постановление ФАС Московского округа от 6 октября 2010 г. N КА-А40/11811-10 по делу N А40-40151/10-21-222).
3) На площадке, огороженной бетонным забором, расположенной в береговой полосе Волгоградского водохранилища, организована свалка загрязненного снега. Часть снега на протяжении около 250 метров сдвинута автотехникой на ледяной покров водного объекта. Организация не предприняла достаточных мер по предотвращению незаконного вывоза снега на ледяной покров водохранилища, что привело к загрязнению водного объекта ядовитыми веществами, следовательно, действия Администрации образуют состав административного правонарушения, предусмотренный частью 4 статьи 8.13 КоАП РФ (Постановление ФАС Поволжского округа от 31 августа 2010 г. по делу N А57-4637/2010).
4) Организация допустила значительные отступления от утвержденного рабочего проекта "Мелиоративные работы в бассейне реки Раздольная" по расчистке пескогравийных намывных кос (ПГС). Нарушения выразились в том, что Предприятием осуществлена добыча из водного объекта ПГС в объемах, значительно превышающих разрешенный объем выборки ПГС. Превышение разрешенных к добыче объемов песка и гравия образует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 3 статьи 8.13 КоАП РФ (Постановление ФАС Дальневосточного округа от 7 июля 2010 г. N Ф03-4434/2010 по делу N А51-21798/2009).
5) Общество осуществляло полномасштабную добычу песчано-гравийной смеси из водного объекта. Данные обстоятельства зафиксированы в протоколе осмотра, протоколе об административном правонарушении, на основании которых Административным органом принято постановление о назначении административного наказания. Осуществление незаконной добычи песчано-гравийной смеси при ведении мелиоративных работ образует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 8.13 КоАП РФ (Постановление ФАС Дальневосточного округа от 23 июня 2010 г. N Ф03-4211/2010 по делу N А51-21799/2009).
6) В результате криминальной врезки на магистральном нефтепродуктопроводе (МНПП) произошла утечка нефтепродукта, что привело к загрязнению дизельным топливом поверхности почвы на площади 743 кв. м и впадающего в реку ручья. Нарушение режима использования МНПП, в результате которого произошла утечка нефтепродукта, повлекшая загрязнение почвы и ручья, явилось основанием для привлечения организации, ответственной за эксплуатацию МНПП, к административной ответственности по части 4 статьи 8.13 КоАП РФ (Постановление ФАС Уральского округа от 15 июня 2010 г. N Ф09-4484/10-С1 по делу N А07-25040/2009).
7) Общество осуществляло сброс в поверхностные водные объекты загрязняющих веществ со сточными водами с превышением временно согласованных нормативов сброса загрязняющих веществ, а также веществ, не разрешенных к сбросу в концентрации, превышающей нормативы предельно допустимой концентрации (ПДК) и с превышением временно согласованных нормативов сброса загрязняющих веществ. Нарушение требований к охране водных объектов, выразившееся в сбросе в поверхностный водный объект загрязняющих веществ со сточными водами с превышением временно согласованных нормативов сброса загрязняющих веществ, а также веществ, не разрешенных к сбросу с концентрацией, превышающей нормативы ПДК, предусматривает привлечение к административной ответственности по части 4 статьи 8.13 КоАП РФ как нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение (Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 4 мая 2010 г. N А33-1855/2008).
8) Общество осуществляло сброс в поверхностные водные объекты загрязняющих веществ со сточными водами с превышением временно согласованных нормативов сброса загрязняющих веществ, а также веществ, не разрешенных к сбросу в концентрации, превышающей нормативы предельно допустимой концентрации (ПДК), что отражено в акте проверки. Поскольку разработанные и утвержденные Обществом нормативы не были признаны недействительными, сами ПДС и ВСС и другие условия в выданном специально уполномоченным органом разрешении на сброс вредных веществ установлены именно с целью обеспечения охраны окружающей природной среды и здоровья человека, то несоблюдение Обществом утвержденных нормативов образует объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 8.13 КоАП РФ (Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 4 мая 2010 г. N А33-1855/2008).
9) Поскольку журналы первичного учета использования вод ПОД-11, ПОД-12, ПОД-13 являются внутренней формой первичного учета (контроля) организации, при этом данные, отраженные в журнале ПОД-13, организацией не оспорены, доказательств недостоверности содержащейся в нем информации также не представлено, сведения о концентрациях загрязняющих веществ в сбрасываемых сточных водах организации, содержащиеся в журнале ПОД-13, являются допустимыми доказательствами по делу о привлечении организации к административной ответственности по части 4 статьи 8.13 КоАП РФ за превышение установленных разрешением нормативов ПДС. Поскольку разработанные и утвержденные нормативы не были признаны недействительными, сами ПДС и ВСС и другие условия в выданном специально уполномоченным органом разрешении на сброс вредных веществ установлены именно с целью обеспечения охраны окружающей природной среды и здоровья человека, то несоблюдение обществом утвержденных нормативов образует объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 8.13 КоАП Российской Федерации (Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 22 апреля 2010 г. по делу N А33-1856/2008).
10) Разрешением на сброс загрязняющих веществ в окружающую среду предприятию установлен перечень загрязняющих веществ, разрешенных к сбросу в поверхностные водные объекты, а также установлены допустимые концентрации сточных вод в пределах лимитов сброса. Осуществление сброса очищенных сточных вод, не соответствующих утвержденным и согласованным нормативам, разрешению на сброс загрязняющих веществ в окружающую среду с очистных сооружений снегосплавных пунктов в водные объекты образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 8.13 КоАП РФ (Постановление ФАС Московского округа от 26 апреля 2010 г. N КА-А40/3659-10 по делу N А40-76347/09-17-480)*(163).
Статья 4.1. Загрязняющие вещества
1. Общий обзор статьи. Статья посвящена загрязняющим веществам и состоит из двух пунктов.
В пункте 1 определены факторы, подлежащие учету при принятии решения о необходимости мер государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды (вредоносность, данные государственного экологического мониторинга и наличие методик измерения).
Пункт 2 определяет орган государственной власти, уполномоченный формировать перечень подлежащих государственному регулированию загрязняющих веществ (Правительство Российской Федерации).
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основной целью комментируемой статьи является обеспечение защищенности максимально широкого круга объектов окружающей среды - компонентов природной среды, природных объектов и природных комплексов.
Сфера действия подлежит определению на основании установленного Правительством Российской Федерации перечня*(164) с учетом того, что его введение и применение напрямую связано с такими мерами государственного регулирования, как нормирование негативного воздействия на окружающую среду, платежи за негативное воздействие на окружающую среду, государственный экологический надзор и производственный экологический контроль.
Адресатами статьи являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, эксплуатирующие объекты, в ходе деятельности которых образуются вещества, признаваемые Правительством Российской Федерации загрязняющими, а также органы власти, осуществляющие надзор в соответствующей сфере. Непосредственным адресатом статьи является Правительство Российской Федерации, которое наделено полномочиями по установлению перечня загрязняющих веществ с учетом критериев, предусмотренных пунктом 1 комментируемой статьи.
Основные понятия.
3.1. Государственное регулирование. Данное понятие не раскрывается не только в тексте комментируемого Закона, но и не имеет нормативного определения в законодательстве Российской Федерации. Отдельные положения об особенностях государственного регулирования встречаются в различных нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность естественных монополий*(165), внешнеэкономическую деятельность*(166), а также любых иных сфер деятельности, требующих особого внимания с точки зрения законодателя*(167).
Анализ положений нормативных правовых актов, устанавливающих особенности государственного регулирования, не позволяет выявить сколько-нибудь значимых тенденций, позволяющих охарактеризовать содержание данного понятия. В одних случаях речь идет о целях и задачах такого регулирования, в других - о методах. В некоторых случаях перечисляются направления регулирования или содержится указание на право того или иного органа исполнительной власти принимать нормативные правовые акты в соответствующей сфере.
В российской доктрине права содержание государственного регулирования разработано, в основном, применительно к экономике*(168). Под государственным регулированием экономики М.Н. Марченко понимает одну из функций государственного управления, основной смысл и содержание которой заключается в "установлении и обеспечении государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировке их в зависимости от изменяющихся условий"*(169).
Согласно пункту 1 ст. 12 в редакции, вступающей в силу 1 января 2019 г., в целях государственного регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются: предельно допустимые выбросы, предельно допустимые нормативы вредных физических воздействий на атмосферный воздух, технологические нормативы выбросов, технические нормативы выбросов (см. комментарий к ней). Отдельные положения, конкретизирующие содержание мер государственного регулирования, включены законодателем в пункт 1 ст. 19, согласно которому в целях государственного регулирования осуществляется нормирование в области охраны окружающей среды (см. комментарий к ней).
С учетом положений статьи 28, предусматривающей возможность в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации устанавливать иные нормативы в области охраны окружающей среды в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, оценки ее качества (см. комментарий к ст. 28), содержание мер государственного регулирования в отношении загрязняющих веществ носит ситуационный характер и подлежит уяснению с учетом разнообразных норм, содержащихся как в комментируемом Законе, так и в других нормативных правовых актах.
При применении положений комментируемой статьи следует учитывать, что в настоящее время действуют различные классификации опасности веществ (см. комментарий к ст. 31.1).
3.2. Загрязняющее вещество - см. комментарий к ст. 1.
3.3. Свойства веществ (токсичность, канцерогенность, мутагенность, способность к преобразованию).
В соответствии с протоколом заседания Межгосударственного совета по стандартизации, метрологии и сертификации от 14 ноября 2013 г. N 44-2013, приказом Росстандарта от 22 ноября 2013 г. N 833-ст "О введении в действие межгосударственного стандарта" с 1 августа 2014 г. для добровольного применения в Российской Федерации в качестве национального стандарта Российской Федерации введен в действие ГОСТ 32419-2013 *(170).
В соответствии с указанным Межгосударственным стандартом под химической продукцией понимается химическое вещество (химический элемент или химическое соединение, существующее в природе или полученное искусственно), смесь веществ или материал. Понятие химической продукции не включает в себя изделия, которые в процессе использования не изменяют своего химического состава, агрегатного состояния и не выделяют в окружающую среду химические вещества в концентрациях, способных оказать вредное воздействие на здоровье и имущество граждан, государственное или муниципальное имущество, окружающую среду (пп. 3.23 и 3.24).
Параметры, по которым определяется опасность химической продукции для человека и окружающей среды, определены по-разному. Химическая продукция признается опасной для организма человека в случаях, если она:
обладает острой токсичностью по воздействию на организм;
вызывает поражение (некроз)/раздражение кожи;
вызывает серьезные повреждения/раздражение глаз;
обладает сенсибилизирующим действием;
является мутагеном;
является канцерогеном;
воздействует на функцию воспроизводства;
обладает избирательной токсичностью на органы-мишени и/или системы при однократном воздействии;
обладает избирательной токсичностью на органы-мишени и/или системы при многократном/продолжительном воздействии;
представляющая опасность при аспирации.
Химическая продукция признается опасной для окружающей среды, если она:
разрушает озоновый слой;
обладает острой или хронической токсичностью для водной среды.
Токсичность. Химическая продукция обладает острой токсичностью, если она может вызвать смерть, отравление или причинить вред здоровью человека при вдыхании, проглатывании или контакте с кожей (п. 3.28 ГОСТ 32419-2013).
В соответствии с пунктом 3.22 ГОСТ 32424-2013 токсичность химической продукции для водной среды означает "свойство воды вызывать нарушение жизнедеятельности или гибель водных организмов, обусловленное присутствием в ней токсикантов"*(171). Вещество обладает острой токсичностью (п. 3.14 ГОСТ 32424-2013), если его присутствие в воде вызывает быструю ответную реакцию тест-объекта по тест-реакции "выживаемость" за относительно короткое время (чаще всего 48-96 ч). Вещество обладает хронической токсичностью, если ответные реакции тест-объекта, выходящие за пределы нормы, проявляются в течение относительно длительного периода времени (п. 3.26 ГОСТ 32424-2013). Для целей определения класса опасности смеси веществ (смесь, состоящая из двух или более химических веществ, не вступающих в химическую реакцию друг с другом, или раствор) используется методика, предусмотренная межгосударственным стандартом ГОСТ 32425-2013 *(172).
Канцерогенные вещества. Это химические соединения, способные при воздействии на организм вызывать рак и другие злокачественные опухоли, а также доброкачественные новообразования. Известно большое количество канцерогенных веществ, принадлежащих к разным классам химических соединений. Так, к сильным канцерогенным веществам относятся некоторые полициклические углеводороды с группировкой фенантрена в молекуле, азокрасители, ароматические амины, нитрозамины и другие алкилирующие соединения. Канцерогенные вещества обнаруживаются в составе некоторых промышленных продуктов, в воздухе, загрязнённом промышленными выбросами*(173).
Мутагенные вещества. Мутагенами считаются физические и химические факторы, вызывающие мутации (стойкие наследственные изменения).
К физическим мутагенам относят все виды ионизирующих излучений (гамма- и рентгеновские лучи, протоны, нейтроны и др.) и ультрафиолетовое излучение. Собственно мутагенными веществами являются химические мутагены. К ним принадлежат многие алкилирующие соединения (напр., иприт, диметилсульфат, нитрозометил-мочевина), аналоги азотистых оснований нуклеиновых кислот (напр., 5-бромурацил, 2-аминопурин), акридиновые красители, азотистая кислота, некоторые алкалоиды, формальдегид, перекись водорода и многие другие вещества, число которых возрастает по мере обнаружения мутагенного действия соединений, ранее в этом отношении не изученных. Считается, что мутагены универсальны, то есть могут вызывать мутации у любых форм жизни - от вирусов и бактерий до высших растений, животных и человека, но чувствительность организмов разных видов к действию мутагенов различна*(174). Считается также, что нижние пределы мутагенного действия всех известных мутагенов не существуют. Однако с уменьшением дозы любого мутагена падает частота вызываемых ими мутаций*(175). Потребности в нормировании предопределяются именно необходимостью регулирования концентрации веществ, обладающих мутагенными свойствами.
Гигиенические нормативы предусматривают обязательность учета не только упоминаемых в комментируемой статье свойств, но и иных факторов. Так, гигиенические критерии для обоснования необходимости разработки ПДК и ОБУВ (ОДУ) вредных веществ в воздухе рабочей зоны, атмосферном воздухе населенных мест, воде водных объектов (утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 апреля 1998 г. N 15)*(176) предусматривают учет токсикологических показателей (в том числе, канцерогенность, мутагенность, эмбриотропное и гонадотропное действие, кожно-резорбтивное действие и др.), а также физико-химических показателей (в том числе, точка кипения, точка плавления, реакционная способность, стабильность, трансформация в объектах окружающей среды). Потребность в нормировании определяется на основании испытаний, проводимых в соответствии с методическими указаниями. К настоящему времени издано значительное количество руководящих документов, методических указаний и руководств, устанавливающих правила проведения испытаний различных веществ, в том числе, ранее неизвестных (наноматериалов)*(177).
Способность к преобразованию. Для целей комментируемой статьи под способностью к преобразованию следует понимать не потенциал к преобразованию вообще, а способность какого-либо вещества (самого по себе не опасного) вступать в химические реакции, подверженность воздействию физических и/или биологических факторов, в результате которых могут образоваться (выделяться) вещества, обладающие токсическими, мутагенными или канцерогенными свойствами.
3.4. Государственный экологический мониторинг - см. комментарий к статьям 63 и 63.1.
3.5. Государственный социально-гигиенический мониторинг. Предусмотрен статьей 45 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"*(178) и проводится для оценки, выявления изменений и прогноза состояния здоровья населения и среды обитания, установления и устранения вредного воздействия на человека факторов среды обитания. В соответствии с пунктом 4 Положения о проведении санитарно-гигиенического мониторинга*(179) он проводится Роспотребнадзором совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор. В соответствии с пунктом 6 указанного Положения в целях ведения мониторинга используются данные наблюдений за факторами среды обитания человека, включая:
биологические (вирусные, бактериальные, паразитарные) (осуществляются Роспотребнадзором и Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору);
химические, в том числе источники антропогенного воздействия на окружающую природную среду (осуществляются Роспотребнадзором, Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральной службой государственной статистики);
природно-климатические факторы, в том числе источники антропогенного воздействия на окружающую природную среду (осуществляются Роспотребнадзором, Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральной службой государственной статистики).
Следует учитывать, что в силу пункта 6 указанного Положения наблюдения за состоянием здоровья населения и за факторами среды обитания человека также ведутся федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, на объектах обороны и оборонного производства, органах безопасности, органах внутренних дел, а также в отдельных отраслях промышленности с особо опасными условиями труда и на отдельных территориях.
Данные наблюдений вносятся Роспотребнадзором в федеральный информационный фонд данных социально-гигиенического мониторинга. Этот фонд представляет собой базу данных о состоянии здоровья населения и среды обитания человека, а также включает нормативные правовые акты и методические документы по вопросам анализа, прогноза и определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания человека.
Обмен данными наблюдений между заинтересованными органами власти осуществляется в соответствии с приказом Роспотребнадзора от 5 декабря 2006 г. N 383 "Об утверждении Порядка информирования органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения о результатах, полученных при проведении социально-гигиенического мониторинга".
3.6. Перечень загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды. Минприроды России подготовило проект Постановления Правительства РФ "О перечне загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды"*(180).
Проект постановления предполагает введение отдельных перечней веществ для атмосферного воздуха, водной среды и почв без указания класса их опасности. В проекте постановления содержится указание на то, что уровни токсичности, канцерогенные и (или) мутагенные свойства химических и иных веществ соответствуют классам опасности, указанным в нормативных правовых актах по установлению нормативов качества атмосферного воздуха и воды водных объектов. Таким образом, проект постановления в нынешнем виде отсылает адресатов правовых предписаний к широкому кругу нормативных правовых актов, устанавливающих классы опасности соответствующих веществ по указанным параметрам*(181).
Статья 4.2. Категории объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду
1. Общий обзор статьи. Она состоит из четырех пунктов.
Пункт первый разделяет объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду на четыре категории, в зависимости от уровня такого воздействия. К объектам высшей - первой категории - относятся объекты, оказывающие значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящиеся к областям применения наилучших доступных технологий. (см. комментарий к ст. 28.1.).
К последующим - II, III, и IV категориям относятся объекты, оказывающие, соответственно, умеренное, незначительное и минимальное негативное воздействие на окружающую среду.
Пункт второй устанавливает критерии, подлежащие учету при отнесении объектов к той или иной категории, отдельно выделяя особенности осуществления деятельности в области использования атомной энергии.
Третий пункт указывает на орган, уполномоченный устанавливать такие критерии, в лице Правительства Российской Федерации.
Пункт четыре устанавливает общий порядок присвоения объекту соответствующей категории (I-IV) - при постановке на государственный учет, а также условия её изменения при актуализации учетных сведений об объекте.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основной целью комментируемой статьи является категоризация объектов по степени негативного воздействия на окружающую среду для обеспечения надлежащего контроля и учета с последующим обеспечением защиты от возможных негативных последствий.
Сфера действия статьи распространяется на любую хозяйственную и иную деятельность, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.
Адресатами статьи являются - помимо руководителей и иных должностных лиц, осуществляющих деятельность по использованию объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, на которых возложена обязанность по подаче заявки на постановку на государственный учет указанных объектов, представлению данных для актуализации учетных сведений, - те органы и лица, которые уполномочены на принятие решения о присвоении соответствующей категории и постановке на государственный учет таких объектов. Также адресатом комментируемой статьи является Правительство Российской Федерации, устанавливающее критерии, на основании которых происходит разграничение объектов на различные категории.
3. Основные понятия. Комментируемая статья содержит в