Принципы права выступают в качестве своеобразной несущей конструкции, на основе которой покоятся и реализуются не только нормы, институты или отрасли, но и вся ее система. Принципы служат основным ориентиром всей правотворческой деятельности, правоприменительной и правоохранительной деятельности государственных органов. От степени их соблюдения в прямой зависимости находится уровень слаженности, стабильности и эффективности правовой системы. Имея общеобязательный характер, принципы права способствуют укреплению внутреннего единства и взаимодействия различных его отраслей и институтов, правовых норм и правовых отношений, субъективного и объективного права*(109).
4. Связь норм статьи с иными предписаниями Федерального закона "Об охране окружающей среды" и юридическое значение принципов охраны окружающей среды. Принципы охраны окружающей среды с позиции юридической техники являются не только взаимосвязанными между собой (вытекающими друг из друга), но и оказывающими влияние на структуру и содержание правовых норм комментируемого Закона, иных законодательных и подзаконных актов.
Юридическое значение принципов проявляется и в административной, а также судебной практике: при вынесении любого решения следует руководствоваться в равной мере как конкретными предписаниями, требованиями, правилами, нормами, так и принципами, олицетворяющими собой "дух", "идею", "сущность" данной отрасли права, правового института.
5. История развития правового регулирования. Еще в Союзе Советских Социалистических Республик были продекларированы социалистические принципы природопользования и охраны окружающей среды. Они были закреплены в решениях XIV-XVII съездов КПСС, Конституции СССР, постановлениях Верховного Совета СССР от 20 сентября 1972 г. "О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов", от 3 июля 1985 г. "О соблюдении требований законодательства об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов", постановлениях ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 г. и от 1 декабря 1978 г., принятых по вопросам улучшения охраны природы и рационального использования ее ресурсов. В обобщенном виде они были выражены в программе КПСС: "В улучшении жизни народа всё большее значение приобретает гармоничное взаимодействие общества и природы, человека и окружающей среды. Социалистическое общество, сознательно строящее свое будущее, осуществляет планомерное, бережное природопользование и занимает авангардные позиции в борьбе человечества за сохранение и преумножение природных ресурсов планеты. Партия считает необходимым усилить контроль за природопользованием, шире развернуть экологическое воспитание населения". В статье 18 Конституции СССР подчеркивалось, что охрана природы, рациональное использование природных ресурсов, защита окружающей человека среды в СССР, осуществляется в интересах настоящего и будущих поколений людей*(110).
В отличие от закрепленных в статье 3 комментируемого Закона принципов (напомним, общим количеством - двадцать три), в статье 3 действовавшего в период с 1991 по 2002 год Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-I "Об охране окружающей природной среды" было сформулировано лишь шесть основных принципов охраны окружающей природной среды. Среди них:
приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;
научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду;
рациональное использование природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека;
соблюдение требований природоохранительного законодательства, неотвратимость наступления ответственности за их нарушения; гласность в работе и тесная связь с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач; международное сотрудничество в охране окружающей среды.
Указанные принципы послужили основой для формирования и развития современной национальной системы принципов охраны окружающей среды. Также историческую основу действующих принципов охраны окружающей среды закрепила Конституция РФ в нормах статей:
36, провозглашающей: "Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц";
42, где определено, что "Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением";
58, по которой "Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам" и иных*(111).
Влияние на формулирование принципов охраны окружающей среды оказали принципы, закрепленные не только в национальном законодательстве, но и в международных нормативных правовых актах. Так, статья 81 Федерального закона "Об охране окружающей среды" определяет, что Российская Федерация осуществляет международное сотрудничество в области охраны окружающей среды в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации в области охраны окружающей среды (см. комментарий к ней). В качестве примера можно привести принцип 2 главы II "Декларация принципов", который гласит, что природные ресурсы Земли, включая воздух, землю, флору и фауну, и особенно репрезентативные образцы естественных экосистем, должны быть сохранены на благо нынешнего и будущих поколений путем тщательного планирования и управления по мере необходимости*(112).
Также в основу формирования системы принципов охраны окружающей среды в Российской Федерации были положены нормы Декларации по окружающей среде и развитию, в частности принцип 4, где определено, что для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него*(113).
6. Система принципов. В науке и в законодательстве помимо общих принципов охраны окружающей среды выделяются принципы государственной экологической политики, государственного управления охраной окружающей среды и принципы, определяющие существование и функционирование отдельных правовых институтов. Так, в Экологической доктрине Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р, сформулированы принципы государственной политики в области экологии. Стратегической целью в области экологии являются сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны. Для этого требуется сохранить и восстановить природные системы, их биологическое разнообразие и способность к саморегуляции как необходимое условие существования человеческого общества; обеспечить рациональное природопользование и равноправный доступ к природным ресурсам ныне живущих и будущих поколений людей; обеспечить благоприятное состояние окружающей среды как необходимое условие улучшения качества жизни и здоровья населения.
Государственная политика в области экологии базируется на следующих основных принципах:
устойчивое развитие, предусматривающее равное внимание к его экономической, социальной и экологической составляющим, и признание невозможности развития человеческого общества при деградации природы;
приоритетность для общества жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к прямому использованию ее ресурсов;
справедливое распределение доходов от использования природных ресурсов и доступа к ним;
предотвращение негативных экологических последствий в результате хозяйственной деятельности, учет отдаленных экологических последствий;
отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды;
природопользование на платной основе и возмещение населению и окружающей среде ущерба, наносимого в результате нарушения законодательства об охране окружающей среды;
открытость экологической информации;
участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования.
7. Проблемные ситуации и трудности применения правовых предписаний, устанавливающих принципы охраны окружающей среды. Их можно разделить на три группы.
Первая включает те ситуации, которые возникают в правотворчестве при разработке проектов законодательных и нормативных правовых актов, их изменении и дополнении: все вновь разрабатываемые нормы смежного законодательства (например, водного, лесного и иного) должны соответствовать закрепленным в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" принципам.
Вторая группа включает проблемы толкования закона. В случае отсутствия норм прямого действия, конкретизирующего нормативного правового акта разъяснение содержания данного предписания должно опираться на суть, значение, функцию принципов охраны окружающей среды.
Наконец, в третью группу входят трудности, связанные с применением комментируемого Закона. Любые юридически значимые решения и действия должны отвечать принципам охраны окружающей среды. Наглядно это видно на примере соблюдения принципов соблюдения права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду*(114).
8. Соотношение понятия принципа охраны окружающей среды с более общими понятиями. Исходя из постулата от общего к частному, необходимо дать одну из многочисленных формулировок понятия "принципа", далее - "принципа права", а затем правовое понятие "принципа охраны окружающей среды".
Принцип - основное, исходное положение какой-либо теории, учения и т.д.; руководящая идея, основное правило деятельности*(115).
Принципы права - основные, исходные начала, положения, идеи, выражающие закономерности и сущность права как специфического социального регулятора. Они представляют собой наиболее общие правила поведения, которые либо прямо сформулированы в законе, либо выводятся из его смысла*(116).
Правовой принцип охраны окружающей среды - это объективное основополагающее начало, выраженное в правовой норме - принципе, отражающей концепцию государства и общества в сфере охраны окружающей среды.
9. Первый принцип - соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду. Элементами данного принципа являются "права человека" и "благоприятная окружающая среда". Согласно статье 2 Конституции РФ "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства".
Благоприятная окружающая среда - окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов (см. комментарий к ст. 1).
Комментируемый принцип базируется на двух постулатах: первый связан с нормативным закреплением прав человека на благоприятную окружающую среду, а второй - с обеспечением и реализацией соблюдения этих прав государством и обществом.
Применительно к статике закрепления прав человека на благоприятную окружающую среду в законодательстве все четко: имеется норма статьи 42 Конституции РФ о праве каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Процедура обеспечения и реализации соблюдения права человека на благоприятную окружающую среду определяется нормами федеральных законов от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха"*(117), от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"*(118) и иных нормативных правовых актов. Например, в статье 16 Федерального закона от 2 мая 1997 г. N 76-ФЗ "Об уничтожении химического оружия" следующим образом фиксируется названный принцип: "граждане, проживающие и работающие в зонах защитных мероприятий, имеют право на безопасные условия проживания и труда, коллективную и индивидуальную защиту жизни и здоровья в случае возникновения чрезвычайных ситуаций при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, а также на благоприятную окружающую среду". Затем здесь же указывается, что данное право обеспечивается путем проведения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и непосредственно персоналом объектов в пределах своих полномочий организационных, технических, социальных, экономических, лечебно-профилактических, санитарно-гигиенических, экологических, природоохранных и других мероприятий, полностью исключающих или в максимальной степени снижающих негативное воздействие на здоровье человека и окружающую среду при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона, других федеральных законов и нормативных правовых актов*(119).
10. Второй принцип - обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека. Он является логичным развитием первого принципа о соблюдении прав человека на благоприятную окружающую среду.
В статье 41 Конституции РФ декларируются правовые основы обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека государством:
1) Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.
2) В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.
3) Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом.
На требованиях комментируемого принципа, в свою очередь, основываются принципы градостроительного законодательства. Так, в пункте 6 ст. 2 Градостроительного кодекса РФ указывается на ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти ее субъектов, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека*(120).
Также в понятии, определенном статьей 1 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", под санитарно-эпидемиологическим благополучием населения понимается состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности.
Третий принцип - научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды.
Научная обоснованность сочетания вышеуказанных интересов, по общему правилу, должна базироваться на простом и выверенном взаимодействии ученых и практиков в части изучения существующих экологических, экономических и социальных интересов социума, затем с учетом выявленных тенденций на разработке перспективных технологий и обеспечении их качества, и только потом на внедрении инновационных технологий на базе научно обоснованного сочетания интересов, и управлении повышением качества технологий с последующей оценкой их эффективности.
На вопрос о том, что значит сочетание экологических, экономических и социальных интересов социума, ответом может послужить выдержка из Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (утв. указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440), где сказано, что "на современном этапе перехода к устойчивому развитию создаются рамочные условия, обеспечивающие возможность сопряженного, внутренне сбалансированного функционирования триады - природа, население, хозяйство". Насколько это возможно, покажет время, но пока расклад не в пользу природы, а, соответственно, и человека.
Забота о человеке является центральным звеном в деятельности по обеспечению устойчивого развития: люди имеют право жить в добром здравии и плодотворно трудиться в гармонии с природой. Именно так сформулирован первый принцип Декларации по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 г.).
Данный принцип нашел свое отражение не только в комментируемой статье, но и в нормах иных правовых актов, в частности в статье 3 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" в системе основных принципов государственной политики в области обращения с отходами, среди которых условие по научно обоснованному сочетанию экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества стоит на одном из первых мест*(121).
Четвертый принцип - охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности.
Данный принцип базируется на трех основных условиях обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности. Это: охрана природных ресурсов, их воспроизводство и рациональное использование. Как сочетаются данные условия в современном мире, являются ли они взаимоисключающими - вопрос далеко не однозначный, тем более что природный ресурс может являться не только компонентом (частью) природной среды, природного объекта, но и быть ему тождественным. Соответственно, изъятие природного ресурса приведет к уничтожению природного объекта.
Базовые понятия, используемые в комментируемой статье, определены статьей 1 комментируемого Закона. Это понятия охраны окружающей среды, природных ресурсов, благоприятной окружающей среды, экологической безопасности (см. комментарий к ст. 1).
Понятие охраны окружающей среды является комплексным и включает в себя два условия комментируемого принципа: 1) рациональное использование; 2) воспроизводство природных ресурсов. Поэтому оно является превалирующим в отношениях обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности.
В научной литературе выделяют множество способов охраны окружающей среды. В числе этих способов важное место занимает правовой способ, который предполагает:
а) определение объектов охраны окружающей среды;
б) установление запретительных, дозволительных, обязывающих, управомочивающих, компенсирующих и иных норм, регулирующих экологические отношения;
в) определение мер и средств осуществления государственного экологического контроля;
г) установление мер юридической ответственности за экологические правонарушения и возмещение причиненного вреда*(122).
Пятый принцип - ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях.
Ответственность государственных органов и органов местного самоуправления может рассматриваться через призму ответственности самого государства, его органов государственной власти на уровне Российской Федерации и ее субъектов, муниципальных образований, а также через территориальный признак, так как норма действует не только по кругу лиц, но и в пространстве (на внутренней территории Российской Федерации и на территориях международной ответственности Российской Федерации согласно закрепленным нормативно условиям).
Кроме того, по кругу лиц ответственность, определенная комментируемой статьей, рассматривается через ответственность должностных лиц названных органов и закреплена, в частности, статьей 66 комментируемого Закона об ответственности государственных инспекторов в области охраны окружающей среды.
Пункт 3 статьи 13 гласит, что должностные лица, препятствующие гражданам, общественным объединениям и некоммерческим организациям в реализации их прав в области охраны окружающей среды, предусмотренных комментируемым Федеральным законом и другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, привлекаются к ответственности в установленном порядке.
С позиции законодательно закрепленных видов юридической ответственности - уголовной, административной и гражданско-правовой (деликтной и договорной) - разграничений по субъектам ответственности не происходит, за исключением того, что в составе субъекты уголовной и административной ответственности государственных и муниципальных органов не названы.
Общее правило гражданско-правовой деликтной ответственности закреплено в статье 1069 ГК РФ. Оно определяет, что "вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования". Что касается договорной ответственности, то здесь применимы элементы страхования ответственности за причинение вреда.
Пример: нормы статьи 324 Кодекса торгового мореплавания РФ, устанавливающие, что судно, которое находится в собственности государства и в отношении которого не требуется осуществлять страхование или предоставлять иное финансовое обеспечение ответственности, должно иметь свидетельство, выданное соответствующим органом регистрации судна и удостоверяющее, что судно является собственностью государства и ответственность государства за ущерб от загрязнения обеспечена в пределах, которые определяются в соответствии со статьей 320 КТМ РФ*(123).
По вопросам уголовной и административной ответственности должностных лиц за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях необходимо обращаться к нормам главы 26 и некоторым нормам, содержащимся в других главах УК РФ*(124), а также к нормам главы 8 и некоторым нормам, содержащимся в других главах КоАП РФ*(125), и в рамках предмета совместного ведения к административному законодательству субъектов Российской Федерации (см. комментарий к ст. 75).
Относительно практики применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения необходимо обращаться к постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. N 21*(126).