Вводные замечания
1. Вопросы для рассмотрения. Нормы, содержащиеся в данной главе, имеют особое значение, поскольку обеспечивают гарантированные Конституцией РФ экологические и иные права граждан и других субъектов и устанавливают механизмы реализации и защиты этих прав. Особое внимание следует обратить на:
перечень прав граждан и их содержание;
значение экологических обязанностей;
классификацию и правовое значение прав общественных объединений и некоммерческих организаций;
обязанности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления;
основания ответственности должностных лиц.
2. Общий обзор главы. Она состоит из трех статей, сформированных по признаку субъекта, обладающего правами в области охраны окружающей среды и несущего определенные обязанности.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 24 ноября 2014 г. N 361-ФЗ "О внесении изменений в статьи 5 и 10 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(288) в комментируемом Законе уточнен состав субъектов, участвующих в охране окружающей среды. Если предшествующая редакция устанавливала тождество общественных и некоммерческих объединений ("общественных и иных некоммерческих объединений"), то действующая редакция Закона разграничивает общественные объединения и некоммерческие организации. Это оправдано с точки зрения юридической техники, поскольку содержание указанных понятий не совпадает по объему*(289). Соответствующие изменения внесены в формулировки статей 1, 3, 11, 12 и 13, а также в название данной главы. Таким образом, законодатель внес ясность относительно адресатов положений данной главы.
В статье 11 воспроизводятся конституционные нормы о правах граждан (ч. 1 и 2), а в пункте 3 устанавливаются обязанности граждан. При этом пункт 1 добавляет к конституционной формуле ст. 42 право на защиту окружающей среды от различных угроз и расширяет рамки права на возмещение ущерба, вводя понятие вреда окружающей среде. В пункте 2 ст. 11 содержится открытый перечень общих прав граждан, который ограничивается лишь сферой их реализации, т.е. охраной окружающей среды.
Статья 12 также содержит открытый перечень прав общественных объединений и некоммерческих организаций (п. 1), а также устанавливает их обязанность соблюдать требования в области охраны окружающей среды (п. 2). Правами наделяются только те из них, которые осуществляют деятельность экологического характера, а обязанность приурочена к осуществлению ими деятельности в области охраны окружающей среды.
Наконец, в статье 13 перечислены субъекты, обязанные оказывать содействие гражданам и общественным объединениям, некоммерческим организациям в реализации их прав (ч. 1). Дополнительные гарантии установлены в пункте 2 этой статьи. Они касаются учета общественного мнения. В пункте 3 указаны основания ответственности должностных лиц.
3. Цели, сфера действия и адресаты главы. Основные цели заключаются в обеспечении экологических и иных прав граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций, а тем самым в обеспечении законности и демократических начал социальной жизни.
Сфера действия норм главы охватывает как экологически значимое поведение, например при участии граждан в осуществлении природоохранных мероприятий, так и юридически значимую деятельность, осуществляемую в особых урегулированных законодательством формах (участие в референдуме, предъявление исков в суд и т.д.).
Адресаты норм главы. Они указаны в статьях 11-13. Это граждане, общественные объединения, иные некоммерческие объединения, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, должностные лица. Кроме того, в число адресатов входят все те органы и лица, которые обязаны содействовать в реализации экологических прав, осуществлять надзор за законностью, судьи.
4. Основные понятия. В комментируемой главе преобладают не эколого-правовые, а общеправовые понятия. В их числе: "гражданин", "общественное объединение", "некоммерческое объединение", "некоммерческая организация", "права", "обязанности", "референдум", "суд", "иски" и т.п. В то же время в статьях главы употребляются термины и понятийные обороты, имеющие специальный характер: окружающая среда, охрана окружающей среды, чрезвычайное событие природного и техногенного характера, экологическая экспертиза, негативное воздействие на окружающую среду, экологическая безопасность и др. Эти и иные понятия разъясняются в комментариях к статьям данной главы (см. также комментарии к ст. 1, 33, 40, 65, 75, 77 и др.).
5. Развитие института экологических прав граждан. Этому вопросу в течение последних 20 лет уделялось много внимания специалистами в области конституционного права, а также юристами-экологами*(290). В Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" экологические права граждан впервые были закреплены на столь высоком уровне и в надлежащем объеме (ст. 11, 12). Комментируемый Закон в основном сохранил традиции правового регулирования и к тому же отражает положения Конституции РФ 1993 г. Текущие изменения не затронули содержания главы III.
6. Связи с иными предписаниями. Они устанавливаются при анализе перечня прав и обязанностей субъектов, чье поведение регулируется нормами комментируемой главы. Так, понятно, что право на выдвижение предложений о проведении общественной экологической экспертизы и участие в ней корреспондирует нормам главы VI, обязанность граждан соблюдать требования законодательства об охране окружающей среды - нормам главы ХIV и т.д. Таким образом, это является подтверждением конституционных положений о том, что Российская Федерация представляет собой социальное, правовое, демократическое государство, - предписания о правах и обязанностях граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций проходят сквозной нитью через большинство норм комментируемого Закона.
7. Проблемные ситуации и трудности применения. При реализации экологических прав граждан проблемные ситуации возникают очень часто, особенно когда это касается доступа к экологической информации (отметим, что Российская Федерация до сих пор не вступила в Орхусскую конвенцию), возмещения вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей среды, организации референдумов и др. Даже реализация такого права, как выдвижение предложений о проведении общественной экологической экспертизы и участия в ней*(291), наталкивается на противодействие чиновников и лиц, заинтересованных в строительстве или реконструкции тех или иных потенциально опасных для окружающей среды объектов.
Следует учитывать также, что и Конституционный Суд РФ, и другие высшие судебные инстанции традиционно не уделяют должного внимания защите экологических прав граждан*(292). Правозащитные и экологические организации также пока что не реализуют в полной мере свои возможности. Наконец, сказывается инерция: российские граждане не привыкли активно отстаивать свои экологические права.
Еще одна группа проблемных ситуаций образуется в юридико-техническом плане: экологические права граждан и общественных объединений закреплены в Конституции РФ, комментируемом Законе, в иных федеральных законах. Суммарно они достаточно обширны и конкретны (например, приоритетные права на пользование объектами животного мира, закрепленные за представителями коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, права лиц, пострадавших в результате радиационных аварий и катастроф, испытаний ядерного оружия и др.). Поэтому реализация общих установлений главы II требует обращения не только к конституционному, но и к иному экологическому и природоресурсному законодательству.
Особая группа проблем возникает при применении статьи 13, учитывая бюрократизм и коррупционность управленческой системы, с чем в настоящее время пытаются бороться все заинтересованные субъекты: от Президента РФ до правозащитников и отдельных граждан. Но, тем не менее, случаи привлечения к ответственности должностных лиц, препятствующих гражданам, общественным объединениям и некоммерческим организациям в реализации их экологических прав, крайне редки, а информация об этом остается вне поля зрения.
8. Спорные проблемы. В теории экологического права обсуждаются вопросы понятия возмещения вреда окружающей среде, эффективности норм российского законодательства об экологических правах граждан, их классификации, соотношения с правами человека и гражданина, достаточности гарантий их реализации и многие другие*(293).
Статья 11. Права и обязанности граждан в области охраны окружающей среды
1. Общий обзор статьи. Статья состоит из трех пунктов и посвящена одному из центральных вопросов в области охраны окружающей среды, а именно правам и обязанностям. Пункт 1 более полно раскрывает положение статьи 42 Конституции РФ: "Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением". В пункте 2 статьи содержится открытый перечень конкретных субъективных прав граждан. В пункте 3 определен перечень обязанностей в области охраны окружающей среды, также имеется отсылочная норма к иным требованиям законодательства в области охраны окружающей среды.
2. Цели, сфера действия и адресаты правовых предписаний. Основными целями являются: определение круга прав и обязанностей граждан в области охраны окружающей среды, закрепление начал демократии и законности, конкретизация конституционных экологических прав граждан, обеспечение участия граждан в процессе принятия решений по вопросам охраны окружающей среды.
Сфера действия статьи. Она может быть расценена как чрезвычайно широкая, поскольку предписания комментируемой статьи касаются легитимации экологических и иных прав граждан, а тем самым - наиболее важных механизмов реализации Конституции РФ и актов международного права о правах и свободах человека и гражданина. Кроме того, определяется круг обязанностей, формирующих мотивацию граждан в сфере охраны окружающей среды.
Адресаты статьи - граждане и их объединения. В число адресатов взаимодействия входят, несомненно, органы государственной власти Российской Федерации и её субъектов, органы местного самоуправления, их должностные лица, заказчики документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, средства массовой информации, природоохранные и правоохранительные органы, судьи.
3. Основные понятия. В их числе: "граждане", "общественные объединения", "фонды", "некоммерческие организации", "информация", "собрания", "митинги", "демонстрации", "шествия", "пикетирование", "референдумы", "петиции" и другие, раскрываемые в актах конституционного, административного и иных отраслей российского законодательства. Кроме того, в тексте статьи употребляются и специальные термины, например, "общественная экологическая экспертиза", "окружающая среда" и "благоприятная окружающая среда", "чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера", "негативное воздействие на окружающую среду", "вред окружающей среде", определения, которых либо сформулированы в экологическом законодательстве, либо предлагаются в доктрине экологического права (см. комментарий к ст. 1, 33, 57, 77).
3.1. Граждане - физические лица, имеющие гражданство Российской Федерации, а также иностранные граждане и лица без гражданства, временно или постоянно пребывающие на территории Российской Федерации. Согласно части 3 статьи 62 Конституции РФ "иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором". Поскольку в комментируемой статье такого рода случаи не оговариваются, в понятие "граждане" включаются все названные категории лиц.
3.2. Общественное объединение - это добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 14 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях"*(294)). В силу части 2 пункта 6 указанного Федерального закона право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица - общественные объединения.
3.3. Общественный фонд. Он представляет собой не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на общественно полезные цели.
3.4. Некоммерческая организация - это организация, не имеющая в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяющая полученную прибыль между участниками (п. 1 ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"*(295)). В силу пункта 1 ст. 1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ в отличие от общественных организаций, которые могут иметь статус юридического лица, но могут действовать и без образования юридического лица, положения о деятельности некоммерческих организаций распространяются только на организации, являющиеся юридическими лицами. Положения законодательства о некоммерческих организациях в силу пункта 2.1 статьи 1 указанного Закона применяются к порядку создания и деятельности на территории Российской Федерации структурных подразделений иностранных некоммерческих неправительственных организаций.
3.5. Общественная экологическая экспертиза. В комментируемой статье указаны права граждан на проведение общественной экологической экспертизы (п. 4 ч. 2) и на обращение с жалобами, заявлениями и предложениями (п. 6 ч. 2). Общественная экологическая экспертиза - проверка соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Она организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Благоприятная окружающая среда - см. комментарий к ст. 1.
Вред окружающей среде - см. комментарий к ст. 1.
Окружающая среда - см. комментарий к ст. 1.
Негативное воздействие на окружающую среду - см. комментарий к ст. 1, 16.
Чрезвычайная ситуация - см. комментарий к ст. 57.
3.6. Собрание - совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов.
3.7. Митинг - массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера.
3.8. Демонстрация - организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации.
3.9. Шествие - массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам.
3.10. Пикетирование - форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.
3.11. Референдум означает всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.
3.12. Петиция - обращение гражданина или инициативной группы граждан в письменной форме к органам и должностным лицам государственной власти и местного самоуправления.
3.13. Предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.
3.14. Заявление - это просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.
3.15. Жалоба - это просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
4. Источники права. Экологические права и обязанности граждан регулируются многими актами международного и российского права. Наиболее значимыми в целях толкования и применения статьи 11 комментируемого Закона являются Конституция РФ, федеральные законы: от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов"*(296), от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления"*(297), от 18 ноября 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации"*(298), от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации"*(299), от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал"*(300), от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе"*(301), от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"*(302), от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации"*(303), от 14 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях"*(304), от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(305) и другие законы, а также конкретизирующие их подзаконные акты.
Кроме того, общие и специальные нормы об экологических правах и обязанностях граждан содержатся в Водном кодексе Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ*(306), в Лесном кодексе РФ от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ*(307), Земельном кодексе РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ*(308), Уголовном кодексе РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ*(309), Кодексе об административных правонарушениях от 20 декабря 2001 г. N 195-ФЗ*(310), Гражданском кодексе РФ от 30 ноября 1994 г. N 94-ФЗ*(311).
На уровне субъектов Федерации экологические права и обязанности граждан также регулируются во многих актах. Например, они устанавливаются и гарантируются законами города Москвы: от 20 октября 2004 г. N 65 "Об экологическом мониторинге в городе Москве"*(312), от 2 марта 2005 г. N 9 "О комплексном природопользовании в городе Москве"*(313), от 30 ноября 2005 г. "Об отходах производства и потребления в городе Москве"*(314), от 26 сентября 2001 г. N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве"*(315) и др.
5. Значение института экологических прав и обязанностей граждан в области охраны окружающей среды. В доктрине уделяется большое внимание анализу экологических прав и обязанностей граждан, проводится их классификация, оценивается эффективность гарантий их соблюдения и т.п.
Экологические права обычно разделяются на две группы:
1) основные и неотчуждаемые;
2) иные.
К основным М.М. Бринчук относит право частной собственности на землю и другие природные ресурсы, на благоприятную окружающую среду, на доступ к экологической информации, на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением, и др. (ст. 36, 37, 41, 42 Конституции РФ). К иным - права в области природопользования и охраны окружающей среды, в том числе право на охоту, на рыболовство, на пребывание в лесах и т.п., закрепленные в актах специального экологического законодательства*(316). Например, эти права закреплены в Федеральном законе от 20 июля 2000 г. N 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"*(317).
Далее, по видам интересов М.М. Бринчук выделяет гражданские (личные) права и права политические, культурные, социальные, экономические (участие в референдумах, обжалование решений и действий государственных органов и проч.).
В литературе встречаются и другие классификации. По субъектам экологические права разделяются на:
а) закрепленные за общим субъектом, т.е. всеми индивидами, любыми гражданами (ст. 36, 37, 41, 42 Конституции РФ, ст. 11, 12 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и др.)*(318);
б) закрепленные за специальными категориями субъектов, выделенными по профессиональному, территориальному (месту проживания) или иному признаку. Они, например, могут быть исключительными для коренных малочисленных народов.
Общие и специальные, основные и неотчуждаемые, иные экологические права граждан в своей совокупности - в случае закрепления их в законе - создают легитимную базу участия граждан во многих действиях по охране окружающей среды.
6. Право на создание общественных объединений и некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды. Каждый гражданин может реализовать свои экологические права как самостоятельно, так и путем создания общественных объединений и участия в них. Их правовую основу составляют статья 30 Конституции РФ, Гражданский кодекс РФ, а также ряд федеральных законов об отдельных видах общественных объединений и некоммерческих организаций.
Глава вторая Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" определяет порядок создания общественных объединений, их реорганизации, и/или ликвидации*(319). Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица - общественные объединения. Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности; политическая партия. В комментируемой статье делается акцент на создание общественного фонда.
В Российской Федерации создаются и действуют общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения. Кроме того, согласно статье 47 названного выше Закона гражданам в соответствии с российским законодательством разрешается создавать и международные общественные объединения, международные союзы (ассоциации) международных общественных объединений. Ограничений на создание и деятельность общественных объединений в области охраны окружающей среды не имеется, за исключением случаев, когда такая деятельность носит экстремистский характер.
Также граждане вправе создавать иные некоммерческие организации, перечень которых определен нормами Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"*(320). Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), общин коренных малочисленных народов Российской Федерации, казачьих обществ, некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами.
Исходя из вышеизложенного, экологические права граждан при создании некоммерческих организаций транспонируются в экологические права общественных объединений, перечисленные "почти зеркально" в статье 12 комментируемого Закона. Назовем некоторые из них:
право разрабатывать, пропагандировать и реализовывать в установленном порядке программы в области охраны окружающей среды, защищать права и законные интересы граждан в области охраны окружающей среды, привлекать на добровольной основе граждан к осуществлению деятельности в области охраны окружающей среды;
право организовывать собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, сбор подписей под петициями и принимать участие в указанных мероприятиях в соответствии с законодательством Российской Федерации, вносить предложения о проведении референдумов по вопросам охраны окружающей среды и об обсуждении проектов, касающихся охраны окружающей среды;
право обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями, исками и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;
право организовывать и проводить в установленном порядке слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;
право организовывать и проводить в установленном порядке общественную экологическую экспертизу;
право предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде и др.
Например, деятельность названных объединений в области охраны окружающей среды определяется работой в составе комиссии по регулированию добычи (вылова) анадромных видов рыб*(321), утверждаемой федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства.
7. Право на получение информации. Согласно норме комментируемой статьи, это право направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране. Названное конституционное право закреплено в статье 42 Конституции РФ и в других законодательных актах. Кроме того, в статье 29 Конституции РФ закреплено право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, гарантируется свобода массовой информации.
В соответствии со статьей 38 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"*(322) граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, их должностных лиц. За нарушение этого права в Российской Федерации установлена уголовная (ст. 237 УК РФ) и административная (ст. 8.5 КоАП РФ) ответственность (см. комментарий к ст. 75).
Согласно статье 2 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" под массовой информацией понимаются предназначенные для неограниченного круга лиц печатные, аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы.
Экологическая информация - это совокупность сведений о состоянии окружающей среды, изменениях в ней, воздействии на нее и мерах по ее охране, которые следует собирать, вводить в оборот и использовать в соответствии с предписаниями закона*(323).
Согласно статье 21 Модельного закона об охране окружающей среды, который был принят Советом Европы в 1994 г., экологической является существующая в письменной, визуальной, устной форме или в базе данных информация о состоянии воды, воздуха, почвы, фауны, флоры, земли и отдельных природных участков, о деятельности, связанной с вредными воздействиями, или о мерах, вредно влияющих или могущих влиять на эти объекты, о видах деятельности или мерах, направленных на их охрану, включая административные меры и программы управления охраной окружающей среды*(324).
К сведениям, которые не могут составлять коммерческую тайну, относят информацию о загрязнении окружающей среды, состоянии противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке, безопасности пищевых продуктов и других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасного функционирования производственных объектов, безопасности каждого гражданина и безопасности населения в целом*(325).
Источником достоверной информации в области охраны окружающей среды, согласно статье 63 комментируемого Закона, служат данные экологического мониторинга, необходимого для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды (см. комментарий к ст. 63).
8. Право принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях. Данное право закреплено как за гражданами, так и за общественными и иными некоммерческими объединениями, осуществляющими деятельность в области охраны окружающей среды. Оно продекларировано в статье 31 Конституции РФ ("Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование") и регламентировано нормами Федерального закона от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"*(326).
Право на участие в референдумах продекларировано в статье 32 Конституции РФ ("Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме") и регламентировано нормами Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации"*(327) - граждане вправе проявлять и инициативу в проведении референдума.
Право на подачу петиций и порядок их рассмотрения пока еще недостаточно исследованы в российской доктрине экологического права. Отметим, что Европейский Суд по правам человека считает подачу петиции несудебной процедурой. Петиции (к парламенту, главе государства или правительства, министру или уполномоченному по правам человека) не входят в перечень эффективных средств правовой защиты, к которым гражданин должен прибегнуть*(328).
Перечня иных не противоречащих законодательству Российской Федерации общественных акций по вопросам охраны окружающей среды нормативные правовые акты не содержат.
9. Право на выдвижение предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участие в ее проведении в установленном порядке. Установленный порядок содержат в себе нормы Федерального закона "Об экологической экспертизе", детально регулирующие и содержание, и порядок реализации данного права в главе IV "Права граждан и общественных организаций (объединений) в области экологической экспертизы, общественная экологическая экспертиза". Оно детализируется и реализуется следующими правами:
выдвигать предложения о проведении в соответствии с настоящим Федеральным законом общественной экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории;
направлять в письменной форме федеральному органу исполнительной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
получать от федерального органа исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов экологической экспертизы, информацию о результатах ее проведения;
осуществлять иные действия в области экологической экспертизы, не противоречащие законодательству Российской Федерации.
Перечень этих прав открытый. М.М. Бринчук отмечает, что право осуществлять иные действия в области экологической экспертизы, если они не противоречат законодательству Российской Федерации, может состоять в инициировании проведения общественной экологической экспертизы, оспаривании в судебном порядке заключения государственной экологической экспертизы и др.*(329)
Объекты общественной экологической экспертизы перечислены в статьях 11 и 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе". Сведения о них не должны составлять государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну*(330). Положения статей 11, 12 и 21, таким образом, позволяют назвать в качестве объектов общественной экологической экспертизы, право на ведение которой закреплено в комментируемой статье, следующие:
проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды;
проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов; проекты соглашений о разделе продукции;
проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду;
материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий и др.
Порядок проведения общественной экологической экспертизы регламентируется статьей 22 Федерального закона "Об экологической экспертизе". В ней указано, что общественная экологическая экспертиза проводится до проведения государственной экологической экспертизы или одновременно с ней, что она может проводиться независимо от проведения государственной экологической экспертизы тех же объектов экологической экспертизы.
Общественные организации, которые осуществляют общественную экологическую экспертизу, имеют право: получать от заказчика документацию; знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы; участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологичес