Вводные замечания
1. Вопросы для рассмотрения. Они в основном касаются содержания и распределения полномочий между двумя ветвями власти - законодательной и исполнительной - с учетом их уровней (Российской Федерации, ее субъектов, местного самоуправления). Остальные предписания статей данной главы связаны с такими вопросами, как:
перечень полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны окружающей среды;
различия в этих полномочиях;
источники права, регулирующие соответствующие полномочия;
изменения законодательства о распределении полномочий;
законодательство Российской Федерации о реформах в области системы и структуры органов исполнительной власти, в частности, затрагивающих сферу государственного экологического управления;
роль органов местного самоуправления в охране окружающей среды.
2. Общий обзор главы. Она состоит из шести статей, последовательно регулирующих компетенцию органов, разрешающих наиболее значимые вопросы охраны окружающей среды, а также разграничение сфер влияния и принятия нормотворческих, политико-правовых, организационных и иных решений между ними.
В статье 5 перечислены 38 полномочий органов государственной власти Российской Федерации. Это очень обширный и вдобавок открытый перечень, т.к. в абзаце 34 говорится об осуществлении иных полномочий, список, в котором названы как политико-правовые (абз. 1), так и нормотворческие полномочия (абз. 2-4, 6-8, 10, 13, 15, 16, 19, 28, 31-33). Кроме того, ряд полномочий федеральных органов государственной власти относится к организации деятельности по охране окружающей среды. Они указаны в абзацах 4 (одновременно с нормотворческими), 5, 5.1, 6, 9, 14, 17, 18, (организационно-координационные), 21, 23.
В особую группу организационных по сути, но имеющих в наше время специфическое значение, следует выделить информационно-правовые полномочия (см. п. 14, 22, 24, 25), а также полномочия по координации (см. п. 18) и международному сотрудничеству (см. п. 29), полномочия, имеющие экономико-правовой характер (п. 26 и 27), наконец, полномочия, связанные с выделением задач осуществления, организации и регулирования государственного экологического надзора (п. 30, 32; см. также п. 7).
К чисто юридическим полномочиям органов государственной власти Российской Федерации относятся указанные в пункте 20 полномочия по предъявлению исков, а к экономико-правовым - полномочия по оценке воздействий на окружающую среду и оценке природных и природно-антропогенных объектов (абз. 23 и 24). Комплексным по существу является полномочие, сформулированное в пункте 12 как "обеспечение охраны окружающей среды, в том числе морской среды на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации", поскольку термин "обеспечение" охватывает и нормотворческие, и информационные, и экономико-правовые, и другие функции.
Статья 6 регулирует полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. В отличие от предписаний статьи 5, перечень полномочий здесь является закрытым и, естественно, более ограниченным, что предопределено конституционными положениями о разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 71-72, ч. 4 и 5 ст. 76 Конституции РФ).
В данной статье перечислены 17 полномочий органов государственной власти субъектов РФ. При этом сформулированы они иначе, чем в статье 5. Здесь нередко используется термин "участие" (см. абз. 1, 2, 5), означающий, что данное полномочие ограничено. Тем не менее, среди полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены политико-правовые (абз. 1, 2), правотворческие (абз. 3, 4, 8), информационные (абз. 5, 12, 14, 16), контрольно-надзорные (абз. 5, 6, 7) и иные (см. комментарий к ст. 6).
В статье 7, разделенной (в отличие от двух предыдущих) на пять пунктов, регулируются полномочия органов местного самоуправления. При этом в пунктах 1-3 определяется круг вопросов местного значения, в основном сводящийся к регулированию и организации обращения с отходами и распределению функций между муниципальными структурами в данной сфере. В пунктах 4 и 5 оговариваются специфические условия регламентации и реализации полномочий органов местного самоуправления в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге.
Статья 8 нетипична для российского экологического законодательства. Она содержит отсылочные нормы, но, тем не менее, сама по себе имеет существенное значение. В ней обозначены субъекты государственного экологического управления и те источники права, в соответствии с которыми эти субъекты могут и должны функционировать.
В статье 9 содержатся отсылочные - к Конституции РФ и федеральным законам - нормы о разграничении полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. При этом оговариваются и правовые основы соглашений между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов о передаче осуществления части полномочий. Регулируемые данной статьей вопросы относятся к числу весьма непростых, а отсылочные формулировки, с одной стороны, порождают неопределенность, но с другой - оставляют возможность адаптации охраны окружающей среды к меняющейся ситуации в сфере федеральных отношений.
Наконец, в заключающей главу статье 10 очень кратко обозначены те источники российского права, которыми должны руководствоваться органы местного самоуправления при реализации ими функций экологического управления.
3. Цели, сфера действия и адресаты норм главы II. По смыслу всех без исключения норм комментируемой главы ее цели состоят в установлении полномочий субъектов права различных уровней и их разграничении, а тем самым - в обеспечении системного подхода к нормативному регулированию и управлению охраной окружающей среды.
Сфера действия норм главы II, несмотря на кажущуюся ее ограниченность, затрагивает самую разнообразную деятельность по реализации экологической политики (государственной и региональной), по обеспечению правопорядка и законности, по реализации гарантий экологических прав граждан, соблюдению и защите интересов государства, по реализации конституционного принципа разделения властей и обеспечению начал демократии, по соблюдению применительно к данным конкретным задачам, т.е. задачам охраны окружающей среды, всех тех конституционных и иных легитимированных российским законодательством положений, которые необходимы для правового регулирования и организации управления охраной окружающей среды.
Адресаты статей главы II. Это вопрос достаточно сложный. На первый взгляд, можно сослаться на то, что они указаны в текстах статей 5-10. В таком случае это только органы государственной и исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, в том числе городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также органы местного самоуправления (во всей их градации, т.е. органы самоуправления муниципального района, городского округа и прочие, не обозначенные в текстах норм комментируемой главы). Но такое понимание круга адресатов было бы неверным. Здесь надо учитывать и тех субъектов права, в отношении которых осуществляются полномочия государственного экологического управления. Таким образом, ими являются любые физические и юридические лица, чьи права и интересы затрагиваются при установлении, разграничении и реализации полномочий органов государственной исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления.
Таким образом, адресатами предписаний главы II являются как непосредственно указанные в ней субъекты права, так и, опосредованно, любые другие субъекты права, в отношении которых или в связи с деятельностью которых реализуются полномочия, сформулированные в статьях 5-10 комментируемого Закона.
4. Основные понятия. Эта глава насыщена как общеправовыми, так и специальными экологическими терминами. К числу первых относятся такие понятия, как "орган государственной власти", "орган исполнительной власти", "орган местного самоуправления", "полномочия", "федеральная политика", "федеральная программа", "правовой статус", "правовой режим" и т.п. Среди специальных терминов особо значимыми являются понятия зон экологического бедствия, экологического мониторинга, окружающей среды, морской среды, отходов, загрязняющих веществ, особо охраняемых природных территорий, Красной книги и др. Разъяснение упомянутых и других понятий см. в комментарии к ст. 1 и другим статьям данного Закона.
5. Развитие предписаний о государственном экологическом управлении и изменения действующего законодательства. Как история формирования экологического управления в советский период*(183), так и его изменения в новейшее время изобилуют острыми поворотами, нелицеприятными оценками и попытками властных структур и общественности предпринять шаги, соответствующие потребностям модернизации, глобализации и повышения эффективности данной сферы социально-экологической действительности*(184). Нельзя сказать, что эти попытки увенчались успехом. В то же время они не должны отвергаться "с порога", а расцениваться с учетом заложенных идей и факторов, препятствующих реализации этих идей.
Так или иначе, экологическое управление в России всегда было и остается сложной проблемой. Свидетельствует об этом и анализ изменений комментируемого Закона, в том числе неоднократно внесенные в него поправки. Так, в статью 5 было внесено изменение в 2004 г., касающееся осуществления государственного экологического контроля и порядка его регулирования в связи с принятием норм об объектах федерального государственного экологического контроля*(185). В 2011 г. был внесен ряд изменений, касающихся:
1) установления порядка осуществления государственного экологического мониторинга, порядка организации и функционирования единой системы государственного экологического мониторинга; формирования государственной системы наблюдений за состоянием окружающей среды и обеспечения функционирования такой системы; установления порядка создания и эксплуатации государственного фонда данных государственного экологического мониторинга, также перечня видов включаемой в него информации, порядка и условий ее представления, а также порядка обмена такой информацией; создания и эксплуатации государственного фонда данных; установления порядка подготовки и распространения ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды*(186);
2) осуществления федерального государственного экологического надзора при осуществлении хозяйственной и иной деятельности с использованием объектов, находящихся в соответствии с законодательством Российской Федерации в ведении Российской Федерации, и объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в соответствии с перечнем таких объектов, установленным уполномоченным федеральным органом исполнительной власти; установления перечня нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, представляющих угрозу причинения вреда окружающей среде; определения порядка организации и осуществления государственного экологического надзора; установления для целей государственного экологического надзора категорий хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами, исходя из критериев и (или) показателей негативного воздействия объектов хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, а также определения показателей высокого и экстремально высокого химического и радиационного загрязнения окружающей среды*(187);
3) установления требований в области охраны окружающей среды, разработки и утверждения нормативов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды*(188).
Далее в 2012 году в ст. 5 Закона было внесено изменение об установлении порядка обращения с радиоактивными отходами и опасными отходами и осуществлении государственного надзора в области обеспечения радиационной безопасности*(189).
В 2013 году внесены изменения, регулирующие образование особо охраняемых природных территорий федерального значения, формирование Перечня объектов природного наследия, рекомендуемых Российской Федерацией для включения в Список всемирного наследия, управление природно-заповедным фондом, ведение Красной книги Российской Федерации*(190) и, кроме того, предусматривающие государственное регулирование обращения озоноразрушающих веществ*(191).
В 2015 году, помимо небольшой корректировки статьи 5, в комментируемый Федеральный закон была введена новая статья 5.1, посвященная передаче осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В 2005 г. была принята новая редакция статьи 6. Согласно данной статье были расширены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, связанные с охраной окружающей среды. Наряду с другими к их числу ныне относятся: обращение в суд с требованием об ограничении, приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, право организации проведения экономической оценки воздействия на окружающую среду и иной деятельности, осуществление экологической паспортизации территории.
В 2011 г. изменения в ст. 6 стали регулировать положения, касающиеся:
участия в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, в осуществлении государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации, являющихся частью единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды)*(192);
осуществления регионального государственного экологического надзора при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, за исключением деятельности с использованием объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору;
утверждения перечня должностных лиц органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный экологический надзор (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъекта Российской Федерации);
ведения учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, за которыми осуществляется региональный государственный экологический надзор*(193).
В 2012 году изменился соответствующий пункт ст. 6 о контроле в установленном федеральным законодательством порядке платы за негативное воздействие на окружающую среду по объектам хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору*(194).
В статье 7 были конкретизированы полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды в городских и сельских поселениях, в городских округах.
Как уже отмечалось выше, указанные изменения были вызваны не потребностями совершенствования именно экологического управления, но общими реформами управленческой деятельности в стране. Отметим, что итоги их реформ постоянно пересматриваются, а их показатели корректируются.
В том же ключе следует расценивать и изменения, внесенные в 2004 г. в статью 9 *(195). Они никоим образом не вызваны процессами экологического характера и значения, а проистекают из сложившихся в тот период оценок социально-политических отношений, а поэтому собственно к охране окружающей среды и государственному экологическому управлению имеют лишь косвенные (с идейной стороны), но весьма ощутимое - из-за последовавших сбоев в функционировании управленческих структур - отношение.
Следует признать существенным изменения, внесенные Федеральным законом от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ*(196) в статью 5. Новая редакция относит к ведению органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, определение порядка организации и осуществления только федерального государственного экологического надзора (ранее - государственного экологического надзора). Указанным Законом также расширен перечень полномочий органов государственной власти Российской Федерации, предусмотренных статьей 5. К таким полномочиям относятся: установление перечня загрязняющих веществ, предусмотренных ст. 4.1, установление критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I - IV категорий (ст. 4.2), установление порядка выдачи комплексных экологических разрешений, внесения в них изменений, их переоформления и отзыва (ст. 31.1, вступающая в силу с 1 января 2019 г.), установление порядка разработки, актуализации и опубликования информационно-технических справочников по наилучшим доступным технологиям, а также установление перечня областей применения наилучших доступных технологий (ст. 28.1).
Новая редакция статьи 6 содержит уточненную формулировку полномочий субъектов Российской Федерации в части учета негативного воздействия на окружающую среду. Если ранее учету подлежали источники негативного воздействия, то действующая редакция предполагает государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду при условии, что такие объекты не подлежат федеральному государственному экологическому надзору. Из сферы ведения субъектов Российской Федерации исключен контроль платы за негативное воздействие на окружающую среду по объектам хозяйственной и иной деятельности.
6. Связи норм главы II с иными предписаниями комментируемого Закона. Они наличествуют в отношении норм главы I, особенно - гл. V о нормировании и VII - о требованиях в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности и иных, в которых затрагиваются вопросы нормотворчества, информационного обеспечения, контроля и других организационно-управленческих мер.
7. Проблемные ситуации и трудности применения. Они в основном порождены необходимостью разграничения полномочий, избежания дублирования в управленческой деятельности, конфликтами, возникающими при реализации полномочий в сфере экологического управления. Ряд трудностей связан с наличием большого объема подзаконного регулирования, а также продолжающимся реформированием системы и структуры управления в стране.
Статья 5. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды
1. Общий обзор статьи. Она состоит из 38 пунктов, в которых конкретизируются полномочия органов государственной власти Российской Федерации. Перечень полномочий является открытым. Это - наиболее важные направления в области охраны окружающей среды, которые реализует государство и за осуществлением которых оно в лице органов государственной власти Российской Федерации несет ответственность перед гражданами России и в ряде случаев перед международным сообществом и отдельными странами. Необходимо учитывать, что комментируемый Закон имеет общий, базовый характер, а потому иные федеральные законы и подзаконные акты конкретизируют его положения применительно к предмету своего регулирования. Статья содержит нормы государственно-правового характера и, следовательно, корреспондирует нормам Конституции Российской Федерации.
2. Сфера действия, цели и адресаты статьи. Основные цели статьи состоят в правовом закреплении четкого перечня полномочий органов государственной власти Российской Федерации во избежание споров между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями. Данные полномочия одновременно выступают в качестве обязанностей органов государственной власти. Финансовое обеспечение указанных в комментируемой статье полномочий-обязанностей является расходным обязательством Российской Федерации и должно быть предусмотрено в бюджете Российской Федерации. Посредством данного перечисления обеспечивается соблюдение общих начал демократии и иных конституционных положений о разграничении полномочий Федерации и её субъектов, осуществляется защита интересов и прав Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления (муниципальных образований), а также прав граждан, юридических лиц, иных субъектов.
Поэтому сфера действия статьи чрезвычайно широка, так как охватывает решения, деятельность, поведение многих участников отношений в области правового регулирования, экологического управления и затрагивает практически все направления охраны окружающей среды.
Адресатами статьи, таким образом, выступают не только органы государственной власти Российской Федерации, но и органы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления муниципальных образований. Кроме того, можно сказать, что адресатами могут выступать иные публичные образования, а также частные лица (как физические, так и юридические) (например, в случае предъявления тех или иных претензий по поводу невыполнения обязательств).
3. Основные понятия. Данная статья оперирует как общеправовыми понятиями, так и понятиями сугубо экологического права. Дадим определение некоторым из них.
3.1. Полномочие - это официально предоставленное кому-либо право какой-либо деятельности, ведения дел.
3.2. Орган исполнительной власти - государственное учреждение, обладающее относительной самостоятельностью, структурной организацией, наделенное государственно-властными полномочиями исполнительно-распорядительного характера и действующее в пределах определенной территории*(197). Полномочие государственного органа является одновременно его правом и обязанностью. Государственные органы могут совершать только те действия, на которые они управомочены. Полномочия государственных органов основываются на Конституции РФ, федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
3.3. Нормативный правовой акт - это правовой акт, принимаемый полномочным на то органом и содержащий правовые нормы, т.е. предписания общего характера и постоянного действия, рассчитанные на многократное применение, гарантированные принудительной силой государства*(198).
3.4. Закон - это нормативный акт высшего органа государственной власти, принятый в установленном порядке и обладающий высшей юридической силой*(199).
3.5. Мониторинг окружающей среды - комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов (см. комментарий к ст. 1, 63).
3.6. Континентальный шельф - см. комментарий к ст. 2.
3.7. Исключительная экономическая зона РФ - см. комментарий к ст. 2.
3.8. Загрязняющее вещество - см. комментарий к ст. 1.
3.9. Негативное воздействие на окружающую среду - см. комментарий к ст. 1.
3.10. Федеральная политика. Термином "политика" обозначается не только наука, но и совокупность действительных стремлений государства и средств, применяемых для их осуществления. Федеральная политика означает уровень политики (региональная, федеральная).
3.11. Федеральная программа - увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и развития Российской Федерации.
3.12. Правовой статус - установленное нормами права положение его субъектов, совокупность их прав и обязанностей.
3.13. Правовой режим - это особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права.
3.14. Единый государственный фонд данных представляет собой упорядоченную, постоянно пополняемую совокупность документированной информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, получаемой в результате деятельности Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, физических и юридических лиц независимо от их организационно-правовой формы в области гидрометеорологии и смежных с ней областях (метеорологии, климатологии, агрометеорологии, гидрологии, океанологии, гелиогеофизики), мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды.
3.15. Наилучшие доступные технологии (НДТ) - см. комментарий к ст. 1.
3.16. Информационно-технические справочники по НДТ - справочники разрабатываются в качестве документов национальной системы стандартизации и публикуются в открытом бесплатном доступе в 10-дневный срок, а актуализируются не реже чем один раз в 10 лет.
3.17. Комплексное экологическое разрешение - см. комментарий к ст. 1.
4. Конституционные предпосылки. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами определяется Конституцией РФ, предусматривающей:
1) компетенцию Российской Федерации;
2) совместную компетенцию Федерации и ее субъектов;
3) компетенцию субъектов Российской Федерации.
Таким образом, система законодательства как иерархическая совокупность законов и подзаконных нормативных актов складывается из подсистем законодательства в сферах исключительной компетенции Российской Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов, исключительной компетенции субъектов*(200).