Введение
В федеративном государстве ее субъекты рассматриваются как государственные (государственноподобные) образования, поэтому возникает проблема распределения предметов ведения между федерацией и ее субъектами. В различных странах такое распределение осуществляется разными способами. Россия выбрала вариант, при котором четко определяются предметы ведения исключительно России (ст. 71 Конституции РФ), предметы совместного ведения России и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ), а остаточные полномочия передаются субъектам России. Такое распределение предметов ведения между федерацией и ее субъектами вызывает многочисленные споры среди ученых, занимающихся данной проблематикой.
Региональное конституционно-уставное нормотворчество – важный элемент федеративного устройства России и всего конституционного поля Российской Федерации. От его совершенствования и развития зависит единство правового поля, стабильность Федерации и реализация полномочий субъектов Федерации. Несмотря на все сложности, которые, подчас, созданы желанием федеральной власти ограничить полномочия органов власти на местах, или наоборот, желанием региональных властей получить больше полномочий, чем это предусмотрено федеральной Конституцией, конституционно-уставное регулирование субъектов Российской Федерации имеет право на существование и развитие. Вопрос только в том, в каком виде.
Полнота и исключительная компетенция субъектов Российской Федерации является не только принципом разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, но и одной из основ российского федерализма. Развитие федеративных отношений в России за последнее время характеризуется все большей доминирующей позицией регулирования Российской Федерацией в сфере не только совместного, но и исключительного ведения субъектов Российской Федерации. При этом нет никаких правовых мер, гарантирующих субъектам Российской Федерации осуществлять всю полноту государственной власти в соответствии со статьей 73 Конституции РФ. Данные обстоятельства, без изменения ситуации, окончательно превратят Российскую Федерацию в унитарное государство.
Некоторые аспекты федеративной ответственности субъектов
Российской Федерации в современных условиях российского
Федерализма
С внесением изменений от 11 декабря 2004 года в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» кардинально поменялись федеративные отношения в системе государственной власти. У Президента Российской Федерации появилась возможность не только назначать высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, но и отрешать его от должности «в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом». Рассматривая правовой аспект данных положений, законодательством не определен критерий утраты доверия Президентом Российской Федерации к руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Фактически Президент Российской Федерации наделяется полной свободой в решении вопроса отрешения от должности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и не связан никакими правовыми ограничениями.
Мировой опыт из ныне существующих цивилизованных федеративных государств не знает случая, когда население лишено права влиять на формирование органов государственной власти субъектов федерации. Эта возможность Президента Российской Федерации снижает гарантии и стабильность правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, кроме того, избрание руководства субъектов Российской Федерации населением является необходимым элементом политической стабильности государства, поскольку позволяет правильно распределить социальную ответственность.
В результате, введенные изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», логически поглотили в себе конкретные конституционно-правовые деликты, предусмотренные ч. 2 ст. 29.1.
Из всех трех, на сегодняшний день, отрешений Президентом Российской Федерации глав субъектов Российской Федерации лишь в первом случае было основанием «в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение им своих обязанностей», а в остальных случаях – «в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации». При этом главы субъектов Российской Федерации формально не лишены права обжаловать данный Указ в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня официального опубликования Указа, гарантированного п. 2 ч. 6 ст. 29.1 названного Закона. Однако, при формулировке «в связи с утратой доверия» истец, в доказательственной базе будет в заранее невыгодном положении. При этом существенно снижается уровень ответственности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации перед законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Последний вправе выразить недоверие губернатору, но это не может повлечь, как было предусмотрено прежним законодательством, немедленную отставку главы субъекта. Депутаты в данном случае вправе только сообщить об этом факте Президенту Российской Федерации, который вправе оставить его в должности. В результате законодательный орган субъекта Российской Федерации принимает решение о наделении соответствующими полномочиями руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, но, в то же время, лишен реальных механизмов самостоятельного принятия решения об ответственности утверждаемого в должности лица. При отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации Президентом Российской Федерации мнение законодательного органа также может не учитываться им.
Выявленная проблема в условиях административного реформирования и укрепления вертикали власти, в основе которой положен конституционный принцип обеспечения единства системы исполнительной власти Российской Федерации, закрепленный в ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации, требует комплекса мер направленных на укрепление демократических начал в регулировании вопросов исключительного ведения субъектов Российской Федерации и ограничении федерального вмешательства для обеспечения конституционных принципов российского федерализма, закрепленных Конституцией Российской Федерации. Безусловно, это требует конкретных законодательных изменений, которые в большей мере должны восстановить положение, существовавшее в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» до 11 декабря 2004 года.
К вопросу об исключительных предметах ведения субъектов
Российской Федерации
Проблема обеспечения самостоятельности регионального законодательства по предметам ведения субъектов Российской Федерации, как фундаментальный признак исключительной компетенции субъектов РФ, остается открытой, поскольку в федеральном законодательстве редко встречаются прямые указания на регулятивные полномочия субъектов РФ, а попытки региональных законодателей восполнить пробелы в правовом регулировании нередко истолковываются как противоправные попытки посягательства на регулятивные полномочия федерального центра.
Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации последние осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Нормативные правовые акты субъекта РФ, принятые по собственному предмету ведения, имеют приоритет над федеральным законом в случае противоречия между ними, что обязывает всех применить закон субъекта Российской Федерации. Следовательно, наличие у субъектов Федерации своих конституций (уставов) и своего законодательства является правовой формой реализации полноты государственной власти субъектов РФ. Однако Конституция РФ дает весьма ограниченные ориентиры для регионального законотворчества. Так, Федеральный закон от 6.10.99 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», с последующими изменениями, включая изменения порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации, жестко унифицировал порядок решения законодательных вопросов организации государственной власти в субъектах РФ.
Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденные Указом Президента РФ, в частности вопросы его назначения и снятия «в связи с утратой доверия» Президентом РФ, являются еще одним весомым доводом в несамостоятельности ведения субъекта Федерации и унитарности российского государства. Данный вывод следует и из особых мнений А.Л. Кононова по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и В.О. Лучина по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации», которые указывают, что является бездоказательным и ошибочным отнесение полномочий по формированию (образованию) исполнительных органов субъектов РФ к общим принципам организации системы органов государственной власти, т.е. к предмету совместного ведения, регулируемому федеральным законом, а вопросы, связанные с определением порядка, сроков проведения выборов глав администраций, относятся к ведению субъектов Федерации.
Важной особенностью конституций (уставов) субъектов Федерации является их учредительный характер. Учредительный характер предполагает самостоятельность субъектов Федерации по решению важных вопросов организации и функционирования региональной власти без излишней опеки и чрезмерного вмешательства органов федерального центра. Конституционное законодательство субъектов РФ сводиться к дублированию Конституции РФ или федерального законодательства, а его цель – регулирование общественных отношений с учетом характерных особенностей субъекта РФ. Российской Федерации важно обеспечить не единообразие, а единые принципы, отвечающие критериям федеративного государства. Законодательная база должна представлять собой гармоничную систему, где общее – предмет федерального законодателя, а частное – забота субъектов РФ
В целях решения указанных выше проблем, считаем необходимым закрепить перечень исключительных полномочий субъектов Российской Федерации в качестве уточнения статьи 73 Конституции РФ в договорах между Российской Федерацией и ее субъектами. Данное положение будет соответствовать ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. Перечень должен быть открытый, с закреплением основных исключительных полномочий субъектов, что не позволит произвольно вмешиваться Федерации в предметы исключительного ведения субъектов РФ. Реализация указанных предложений позволит обеспечить реализацию конституционного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, права субъектов Российской Федерации по осуществлению всей полноты государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации.