A. Движущие силы требований на воду и потенциальных

Введение

Социологи, экономисты, инженеры, ученые и многие другие говорят сейчас о проблеме водных ресурсов и связанных с ними конфликтах. Это ведет к дезориенти­рующему и в некоторых случаях вводящему в заблуждение анализу. Некоторые подра­зумевают под конфликтами крупномасштабное насилие, другие включают в это поня­тие даже убийства в местных конфликтах. Некоторые говорят об урегулировании кон­фликтов, когда на самом деле подразумевается управление конфликтами. Усиливается неразбериха в рассмотрении воды как причины конфликтов (безотносительно опреде­ления термина «конфликт») или воды как результата некоторого другого конфликта, или воды как одного из многих факторов, способствующих развитию конфликта или даже преобразованию конфликта в сложное чрезвычайное положение (СЧП). За ис­ключением некоторых географов, антропологов и археологов, количество различных заявлений и предположений значительно превышало число реальных исследований проблемы водных ресурсов и ее связи с конфликтами.

Для совершенствования практики управления конфликтами из-за трансгранич­ных водных ресурсов, мы должны разрушить по крайней мере два отношения: отноше­ние инкрементализма и отношение нулевого выигрыша. Инкрементализм является скрытым и потенциально разрушительным процессом, так как он может непреднаме­ренно привести к провалу попыток управления и урегулирования конфликта. Кризис­ные меры, осуществляемые при поддержке сообщества управления конфликтами, часто приводят к типу деконструкционистского управления конфликтами. Каждая ситуация является уникальной. Данная ситуация не позволяет допустить идею об интегрирован­ном «конечном состоянии» и о том, каким образом меры по управлению конфликтами являются частью более широкого эволюционного процесса усиления организационного потенциала в направлении создания совместных водохозяйственных структур, которые затем сами продолжат свое развитие.

Отношение нулевого выигрыша или синдром «либо-либо» является, возможно, наиболее деморализующим для водных специалистов: «потому что мы знаем лучше». Большинство из нас знает, что вода предлагает многочисленные возможности, поэтому невозможность их использования из-за политического позиционирования вызывает чувство неудовлетворенности.

Часть I: Географически е сферы воды и конфликто в

Большинство самых крупных рек мира являются международными, а после воз­никновения СНГ число таких рек возросло. Например, Волга сейчас является междуна­родной, а бассейн Аральского моря включает пять государств. По данным ООН, в мире существует более 200 речных бассейнов, расположенных на территории двух и более стран. Бассейн Амазонки включает семь государств, Дуная – более восьми, Нигера и Нила – более семи, Рейна -семь, Заира -девять, Замбези -шесть. Почти 40 % населения в мире проживает в речных бассейнах, расположенных на территории двух или более стран. Данная площадь составляет около половины всей территории земель на нашей планете. На Ближнем Востоке жизнедеятельность двух третей арабо-говорящего насе­ления зависит от трансграничных водных ресурсов. Поскольку международное согла­сие по вопросам качества воды, окружающей среды и другим проблемам пока не дос­тигнуто, существующая взаимозависимость должна будет рассматриваться путем сти­мулирования. Как указано в недавнем докладе ООН, международные финансовые уч­реждения с финансовыми рычагами станут играть важную роль в стимулировании и руководстве новыми инициативами.

В докладе указывается, что данные инициативы являются главным образом дву­сторонними, основными компонентами которых являются водоснабжение и гидроэнер­гетика. Часто отсутствуют ясные механизмы мониторинга и принуждения, которые яв­ляются показателями устойчивости соглашений о трансграничных водных ресурсах. Уровни вододеления также часто не определены. В докладе говорится, что часто имеет место внешнее вмешательство, а также связь с финансовыми вопросами. Все это под­тверждает понимание того, что соглашения часто развиваются в той степени, в которой стороны могут перейти от чистого распределения стока к распределению дохода и вы­год.

Вулф подчеркивает, что организации, созданные по данным соглашениям, по-видимому, будут достаточно устойчивы. Этот факт доказывается тем, что двусторон­ние соглашения постепенно расширялись в направлении многоцелевого охвата новых требований, связанных с водными ресурсами, таких как внутрирусловое использова­ние. Этот опыт во многом отражает трансграничный водный опыт стран. Сфера дея­тельности бассейновых организаций и других совместных структур часто включает первоначально только несколько основных задач, в последствии расширяясь. В качест­ве примера можно назвать Речные бассейновые комиссии во Франции, бассейнах Ду­ная, Рейна, Саскуэханна, Делавэра. Соглашения и созданные по ним организации обес­печивают структуру для переговоров и создания доверия. В сущности, они обеспечи­вают структурированное сотрудничество, предотвращая и смягчая последствия сти­хийных бедствий, которые могут с высокой вероятностью привести к возникновению конфликтов.

Часть II: Конфликты в прошлом и настояще м

Трансграничны е водные ресурсы: война или создани е сообществ а

Достаточно легко рассматривать вопросы возникновения конфликтов из-за вод­ных ресурсов или использования воды как оружия. Борьба за доступ к дефицитным водным ресурсам между странами может основываться (и такие случаи были) на наси­лии. С другой стороны, орошение способствовало возникновению ранних сообществ и объединению этих сообществ в более крупные функциональные системы. Такое объе­динение сообществ было основным стимулом к росту цивилизаций.

Ни одна из существующих обширных баз данных о причинах войн не содержит указания на случаи, когда водные ресурсы были причиной войны. Используя данные международного кризисного поведения (ICB) и дополнительные данные о водных кон­фликтах Алабамского университета, Хьюитт, Вульф и Хаммер выявили только семь случаев возникновения споров, где вода была причиной конфликта, по крайней мере, частично. Эти данные охватывают большую часть двадцатого столетия.

Даже на Ближнем Востоке, где сохраняется чрезвычайно напряженная обстанов­ка, сочетающая высокую политическую и водную напряженность, имеется только один спорный пример, кода вода стала причиной войны. Действительно, страны бассейна продолжали собираться на «переговоры за столом» и во время конфликтов, и во время спокойных периодов. Первый документ, подписанный тремя главными сторонами на текущих многосторонних мирных переговорах, касался воды. Подобные тенденции на­блюдались и в бассейне Меконга. Страны бассейна продолжали заседания в Комиссии Меконга даже во время Вьетнамского конфликта. Водные соглашения фактически пре­дотвратили крупные конфликты -например, конфликт между Пакистаном и Индией. При поддержке США, в течение нескольких лет Всемирный банк эффективно занимал­ся посредничеством при споре между этими странами, в результате чего было подписа­но Водное соглашение. Данное соглашение предотвратило войну и продолжало рабо­тать даже во время периодов насилия между этими странами.

Существует множество подобных случаев и на локальных уровнях. Например, недавно на венгерско-словакской границе жители по обе стороны реки -и венгры, и словаки – по своей собственной инициативе организовали встречу для обсуждения проблемы загрязнения и управления водными ресурсами для снижения риска для здо­ровья. Вода как основной предмет обсуждений способствовала диалогу между кон­фликтующими этническими группами в данном регионе. Диалог закончился принятием соглашения об очистке и управлении, а также ряда совместных проектов, реализация которых все еще осуществляется. Чувство причастности и морального долга этих дей­ствий, фактически предпринятых вопреки желанию национальных правительств, вынудило правительства следовать принятым решениям.

Часть III: Интересы, действующие лица и движущи е сил ы

A. Движущие силы требований на воду и потенциальных

Конфликтов

Сельское хозяйство потребляет в настоящее время самое большое количество воды, сельскохозяйственные требования растут быстрее прочих. Данная водохозяйст­венная динамика преобладает во всем мире. Поскольку требования на воду растут по различным причинам, их удовлетворение требует все большего перераспределения во­ды между данными отраслями. Однако такое перераспределение часто затруднительно, поскольку водопользование часто определено правами и сильными политическими уч­реждениями. В пределах страны каждая отрасль стремилась к развитию, предполагая наличие воды, без учета отраслевого анализа водообеспеченности. Во многих регионах мира просто не имеют инфраструктуры, которая может физически передавать воду из одной отрасли в другую.

Многие годы вода прежде всего предназначалась для орошаемого сельского хо­зяйства. Сельскохозяйственное использование воды производит иностранную валюту и может также дать чувство продовольственной безопасности. Невозможность перерас­пределения воды между сельским хозяйством и другими отраслями усилит воздействие дефицита воды на малоимущее население в крупных городах и сельских районах, а также может создать чрезвычайные ситуации.

Существенная нехватка продовольствия кажется неизбежной во многих регио­нах мира. Многие страны с аридным климатом решили эту проблему, перераспределяя воду из сельского хозяйства в пользу коммунального и городского водопользования. Вместо производства продовольствия при ограниченном водоснабжении, продовольст­вие импортируется, вырабатывая, таким образом, так называемую «виртуальную воду», содержащуюся в импортированном продовольствии. Продовольствие необходимо бу­дет перемещать из регионов, обеспеченных продовольствием, в регионы, страдающие от его дефицита. Например, в Марокко передача 5 % воды из ирригации увеличило бы муниципальное и индустриальное водоснабжение на 15 %. С другой стороны, сниже­ние ирригации могло бы уменьшить сектор сельского хозяйства и стимулировать пере­мещение населения из сельских районов в города.

Проблема в конечном счете состоит в продовольственной безопасности, а не продовольственной самообеспеченности. Обеспечение продовольственной безопасно­сти часто означает торговлю и участие в прибылях других стран бассейна (в пределах и вне страны), а не простого утверждения прав на долю воды и стока. Наряду с другими проблемами, эта торговля зависит от межотраслевых и межведомственных подходов к воде; другими словами, выходит за рамки одноотраслевого подхода.

Исторически конфликты из-за воды возникали тогда, когда воды было слишком мало или слишком много, а также во времена чумы и болезней. Доступные пресновод­ные ресурсы составляют лишь небольшой процент от всего количества воды на плане­те. Большая часть пресноводных ресурсов содержится в ледниках. Однако цифры сово­купного количества пресноводных ресурсов и численности населения показывают, что имеющейся воды достаточно. Проблема возникает из-за того, что распределение воды и населения не сбалансировано. Например, в Азии проживает 60 % населения мира, од­нако данный регион имеет только 36 % пресноводного стока. В Южной Америке про­живает 5 % населения, а объем воды - 26 %. География воды не совпадает с границами государств.

В 1987 г. Всемирная комиссия по окружающей среде и развитию заявила сле­дующее: «Бедствия, непосредственно связанные с неумелым руководством окружаю­щей средой/развитием -засухи и наводнения – оказывали воздействие на наибольшее количество населения и резко увеличились в масштабах воздействия. Последствия за­сух затрагивали около 18,5 миллионов человек ежегодно в 1950-х, 24,4 миллиона -в 1960-х, 5,2 миллиона -в 1970-х. По 1980-м данных нет, однако … 35 миллионов по­страдали от засух в Африке … и десятки миллионов –в Индии».

По оценкам, средний ежегодный ущерб от природных бедствий составил 3,7 миллиарда долл. США в 1960-х; 11,4 миллиарда долл. США в 1980-хи 39 миллиардов долл. США в 1990-х. В то время как три пятых затрат приходились на развитые страны, в процентах от ВНП затраты значительно выше в развивающихся странах. Например, наводнения из-за штормовой волны в 1988 г. в Бангладеш затронули 48 миллионов лю­дей, разрушили 1 миллион домов и уничтожили 6 месяцев экономического роста. В 1991 г. в результате наводнения погибло 200 тыс. человек, миллионы остались без кро­ва. Из числа 1 миллиарда «беднейших из бедных» более 70 % проживает в регионах с низкой сельскохозяйственной производительностью, 57 % - в экологически уязвимых регионах, склонных к таким бедствиям, как засухи и наводнения.

Треть всего объема продовольствия на шестой части всех возделываемых земель производится благодаря ирригации. Эта территория увеличивалась на 2-4 % в год с 1950 по 1980 гг., затем площадь увеличивалась примерно на 1 %. Ускоряется засоление и заболачивание, в результате чего требуются срочные мелиоративные меры. По неко­торым оценкам, современный уровень потери орошаемых земель составляет 1 % в год. Если ситуация не улучшится, это может привести к потере орошаемых земель на 30 % к 2025 г. И на 50 % к 2050 г.

B. История: напряженны е отношения между политиками и

специалистам и

Признание того, что политическое мнение преобладает над техническим, может привести к потере надежды и чувству беспомощности. Лучшее, что можно сделать – это выдвинуть идею и ожидать ответа политической системы. Некоторые называют такую систему системой высокой и низкой политики.

На одном конце спектра Карл Виттфогел связывал рост централизованной бю­рократии и автократичного правления с увеличивающейся ролью воды через иррига­цию и судоходство. Сочетание ориентированных на воду сельского хозяйства и прави­тельства с единым центрированным обществом представляет собой организационную суть ориентированной на воду цивилизации. В результате такой ситуации возникает скопление сельского и городского населения, которое, в отличие от параллельно разви­вающихся территорий мелкомасштабной ирригации (например, Японии), не сочетается с более высокоразвитыми аграрными цивилизациями, основанными на богарном сель­ском хозяйстве. Подобные цивилизации занимали значительно большую часть поверхности Земли, по сравнению с другими крупными аграрными цивилизациями.

Другие исследователи также поддерживают подобные идеи. Некоторые отмеча­ют, что централизованная власть правления Сасанидов в регионе Систен, расположен­ном в юго-западной части современного Афганистана, сделала возможным создание сложной ирригационной сети. Именно здесь нашел убежище Заратустра. Другие дока­зывают, что возможность управлять водой лежит в центре дискуссий о возвышении и падении цивилизации Майя. Они считают, что интенсивное сельское хозяйство, вместе с централизованным водным управлением, по-видимому, требовало высокого уровня социальной организации. Данные исследователи используют результаты археологиче­ских раскопок на Тикале как свидетельство того, что, возможно, именно отсутствие достаточных водных запасов во время засух, а не военный или политический конфликт привел к опустошению территории.

На другом конце спектра исследователи говорят о том, как ирригация в сообще­стве порождала демократический дух и чувство общности. Например, ирригацию в Ис­пании в шестнадцатом и семнадцатом столетии начинали, организовывали и финанси­ровали местные общины. Некоторые предполагают, что изменение политической орга­низации в направлении к большей или меньшей централизации может рассматриваться как реакция общества на деградацию окружающей среды. Хотя первоначальные дейст­вия в ответ на увеличение деградации окружающей среды могли усилить централиза­цию, долгосрочная деградация приводила к децентрализации. Население переходило от оседлого сельского хозяйства к кочевому животноводству и обратно. Вывод заключа­ется в том, что ирригация сама по себе не обязательно неизбежно ведет к политической централизации. Кроме того, политическая централизация не требует использования ир­ригационных каналов. Фактически, в крупных цивилизациях происходил периодиче­ский рост и разрушение политических империй.

Тем не менее, другие аналитики не находят сильных аргументов в пользу гипо­тез централизации или децентрализации. Недавно тезис Виттфогеля использовался для частичного объяснения развития орошения на западе США. Запад США рассматрива­ется как пример развития бюрократии или даже централизации аридных сообществ на основе масштабной ирригации. Другой исследователь считает, что, независимо от того, какая политическая структура используется -дистрибутивные системы, коллективные товары и т. п. -результаты всегда одинаковы. Те, кто имеет власть, получают доступ к воде при помощи цен, участия или административных процедур. Такой взгляд зародил­ся в американской литературе, рассказывающей о водных ресурсах западных штатов, например, о Малагва Бин Филнд Вордс и Чайнатауне.

Одна из главных причин, почему в США нет аналогов TVA, состоит в сопротив­лении со стороны другой водохозяйственной бюрократии, которая чувствовала здесь угрозу для своего существования. Косвенно эта тенденция в направлении к бюрократии иногда также относится к иностранной помощи, оказываемой западными странами. Не­которые считают, что эта помощь частично помогла созданию «клонов» своей собст­венной бюрократии в ирригации, которую сейчас хотели бы изменить.

Однако сильное сообщество и сепарационные традиции развивались одновре­менно с движением к бюрократизации в ирригации, упомянутой выше. Например, в США существует богатая история создания ассоциаций фермеров. Служба охраны почв (SCS), созданная центральной бюрократией, функционировала для поддержки общественного управления почвами. Сельскохозяйственные службы распространения знаний и опыта представляют собой еще один подобный пример. Аналогично, в арид­ных регионах развивались рынки воды меньшего масштаба и торговля водой. Поэтому примеры в США – так же, как и другие примеры из истории -показывают наличие смешанной системы.

Создание физической водной инфраструктуры способом совместного участия является в настоящее время важным средством создания гражданской инфраструктуры и гражданского сообщества, или, как ее сейчас называют, «среды управления». Управ­ление водными ресурсами, при дискуссиях о рынках, оценке, планировании, участии и оценке окружающей среды, является точкой объединения этих сил. Однако, как было сказано выше, такие проблемы исторически находились в центре сферы управления водными ресурсами, возвышения и упадка цивилизаций. Фонтаны древнего Рима, так же как напорные трубы в современных небольших поселениях или средневековых го­родах Европы, играли важную роль в создании гражданской культуры, наравне с удов­летворением жажды. Они предоставляли возможность развития гражданского диалога и объединения, играя важную роль в создании чувства гражданской причастности и от­ветственности. Действительно, строительство фонтанов, как гражданские работы, объ­единяли народы, верующие и неверующие. Мы не должны забывать, что гражданское общество, гражданская культура и гражданское строительство имеют общие корни. Имеем ли мы дело с ирригационными ассоциациями, общественными водохозяйствен­ными и канализационными службами или масштабными многоцелевыми речными со­оружениями, управление водными ресурсами заставляет нас объединять и уравнове­шивать права и обязанности. Наиболее демократически ориентированные исследовате­ли считают, что опыт такого равновесия является наиболее важным для развития гражданского общества.

Сегодня существуют многочисленные признаки того, как определенные техно­логии тонко преобразовывают урегулирование конфликтов, переговоры и динамику урегулирования водных конфликтов. Например, новое программное обеспечение и ви­зуальное изображение теперь помогают «объединенной разработке» моделей водных ресурсов для политиков и специалистов. Они также увеличивают реальный потенциал увеличения количества жизнеспособных и редко выдвигаемых альтернатив для поли­тиков, ведущих переговоры и принимающих решения, в режиме реального времени. Как учит теория переговоров, возможность увеличения выбора часто является ключом к успешным переговорам.

Спутниковая технология, хотя и не отменяет необходимость «наземного контро­ля данных», позволяет странам и районам получать довольно точные данные о водном стоке в других районах, независимо от уровня обмена данными. Данный технологиче­ский потенциал преобразует характер отношений и переговоров между районами. По­пытки держать данные в секрете или предоставлять неправильные данные просто не срабатывают, как раньше. И эта технология распространяется, демократизируется бы­стрее, чем любые прогнозы.

Фактически была создана жизнеспособная всемирная бассейновая организация, возникшая в течение нескольких десятилетий в результате чрезвычайных гидрологиче­ских событий. Обеспечение обмена данными и достоверной технической экспертизой является необходимым условием успешной деятельности организаций. Взаимодействие между политиками и специалистами для достижения этого состояния является доста­точно сложным. Однако жизнеспособность бассейновой организации, часто необходи­мая для обслуживаемого населения, в конечном счете зависит прежде всего от такой достоверной технической экспертизы.

Приобретение больших знаний о жизнеспособности традиционных методов управления водными ресурсами является важным результатом анализа водной цивили­зации. Данные методы варьируются от старых технологий, подобных используемым в пустыне Негев или других районах Северной Африки, до различных процедур управ­ления ирригационными попусками и иерархии прав, найденных в судебных записях средневековой Испании и других регионов.

Часть IV: Ка к сотрудничать: конфликт ы из-з а трансграничны х

водны х ресурсо в