Рождение абсолютной монархии связано с именем первого российского Императора Петра I Великого.
Первые шаги в этом направлении предпринял Петр I: в целях удовлетворения потребности носителя единой государственной власти, необходимо было создать такой государственный аппарат, который не имел бы никаких других потребностей кроме исполнения его воли. Это означало упорядочение иерархии государственной машины и ее наполнения чиновничьим персоналом, не имевшим своих собственных государственно- властных амбиций.
Недостатки, свойственные центральному органу общей компетенции, Боярской Думе окончательно были устранены с помощью учреждения правительствующего Сената 22.02.1711 г. Статус этого органа, его состав и компетенция в последствии ни раз изменялись, однако, в целом, его задуманный межотраслевой характер проявился, лишь, в период с 1711 по 1722 г.г., с 1802-1812 г.г.
В период правления Петра I изменения потерпела и приказная система. 12 декабря 1718 г. несколько десятков приказов были заменены системой из 9 коллегий, структура и порядок деятельности которых практически полностью избегали недостатков приказной системы. В результате, центральный государственный аппарат, сохранивший трехзвенчатую структуру, внутренне полностью видоизменился.
В дальнейшем, Петром I были созданы первые специализированный контролирующие органы; фискалы во главе с обер-фискалом, несмотря на свой совершенно определенный правовой статус призваны были осуществлять тайный надзор за соблюдением законов государственным аппаратом.
Со временем, по разным причинам, система фискалов была ликвидирована и ей на смену была создана прокуратура, представлявшая из себя единую вертикаль прокуроров. Она была прочно иерархирована в общий гос. аппарат, производя постоянный и открытый надзор в подконтрольном органе.
Наконец, Петр I, начиная с 1708 г. предпринял попытку видоизменить систему местных государственных органов. Уездная система была распределена на 8 совершенно разных провинций.
Как реформа центральных органов, так и преобразования местных органов явились большим шагом по пути создания абсолютной монархии. Однако, это был, всего лишь, первый шаг.
Фактическое управление.
Основным историческим наследием, которое оставили реформы ПетраI, является становление и воплощение в деятельности всего гос. аппарата бюрократической системы. В целях упорядочения системы гос. органов, а также налаживания системы контроля за их функционированием Петром повсеместно и на постоянной основе была введена система письменного делопроизводства, которая закреплялась, как в структуре, так и в порядке функционирования каждого звена государственного аппарата.
22 февраля 1711 г. было создано новое учреждение, названное Правительствующим Сенатом. Сенат осуществлял всю полноту власти в стране в отсутствие государя и координировал работу других государственных учреждений.
В состав нового учреждения вошли девять человек: граф Иван Алексеевич Мусин-Пушкин, боярин Тихон Никитич Стрешнев, князь Петр Алексеевич Голицын, князь Михаил Владимирович Долгорукий, князь Григорий Андреевич Племянников, князь Григорий Иванович Волконский, генерал-кригсцальмейстер Михаил Михайлович Самарин, генерал-квартирмейстер Василий Андреевич Апухтин и Назарий Петрович Мельницкий. Обер-секретарем был назначен Анисим Щукин.
В первые годы существования Сенат заботился о государственных доходах и расходах, ведал явкой дворян на службу, являлся органом надзора за разветвлённым бюрократическим аппаратом. Через несколько дней после учреждения Сената 5 марта 1711 г. в центре и на местах были введены должности фискалов, которые доносили обо всех нарушениях законов, взяточничестве, казнокрадстве и тому подобных действиях, наносящих вред государству. Указом императора от 28 марта 1714 г. «О должности фискалов» эта служба получила окончательное оформление.
В 1718-1722 гг. в состав Сената входили все президенты коллегий. Была введена должность генерал-прокурора, который контролировал всю работу Сената, его аппарата, канцелярии, принятие и исполнение всех его приговоров, их опротестование или приостановление. Генерал-прокурор и обер-прокурор Сената подчинялись только государю. Основной функцией прокурорского контроля была забота о соблюдении правопорядка. Первым генерал-прокурором был назначен Павел Иванович Ягужинский. В 1726—1730 годах Правительствующий сенат был переименован в Высокий сенат. Кроме этого, при Правительствующем сенате действовали органы и должностные лица со своей общей компетенцией.
Одной из основных функций Правительствующего сената являлась рассмотрение дел, выносимых из отраслевых органов (приказов и коллегий). Практически все президенты коллегий входили в состав присутствия. Это позволяло Сенату квалифицировано налаживать межотраслевые взаимоотношения и разрешать межотраслевые конфликты. Однако, с целью разгрузки президентов коллегий, они были исключены из состава присутствия Сената, что привело к утрате связей с системой органов управления и невозможности полноценно исполнять координирующую функцию центральным органом исполнительной власти. Указанный недостаток повлек за собой волюнтаристский характер принятия решений.
После смерти Петра I положение Сената, его роль и функции в системе государственного управления постепенно изменялись. Сенат вместо Правительствующего стал именоваться Высоким. В 1741 г. императрица Елизавета Петровна издала Указ «О восстановлении власти Сената в правлении внутренних государственных дел», но реальное значение Сената в делах внутреннего управления было невелико.
После учреждения в 1802 г. министерств за Сенатом остались функции высшего судебного органа и органа надзора.
Указом 12 декабря 1718 г., были учреждены 9 коллегий:
1) Чужестранных дел,
2) Камор(казен. сборов)
3) Юстиции, (гражданские дела)
4) Ревизион,
5) Воинская,
6) Адмиралтейская,
7) Коммерц,
8) Штатс-контор, ведомство государственных расходов
9) Берг и Мануфактур,
Состояли из присутствия и канцелярии. В присутствии коллегии заседали президент, вице- президент, 4 советника и 4 асессора. Канцелярия – секретарь, актуариус, регистратор, переводчик, подьячие. Также: фискал и прокурор.
Делопроизводство, и в Сенате, и в коллегиях было письменным и являлось обязанностью канцелярии, а обязанностью присутствия было принятие решений. Решение в присутствии принимались большинством голосов, при этом президент имел больше голосов.
Коллегия, как отраслевой орган, в силу своего коллегиального характера имела значительный недостаток, который выражался в отсутствии конкретного лица ответственного за ее деятельность. Как в коллегии, так и в Сенате сохранился докладной порядок делопроизводства. При котором конкретное изучение дела и его разрешение были разделены. И в коллегиях, и в Сенате предварительное изучение вопроса поручалось одному из членов присутствия, который по изучению вопроса составлял доклад, который являлся предметом рассмотрения присутствием. В связи с чем, взгляд докладчика на рассмотрение вопроса опосредовал мнение иных членов присутствия.
Основополагающей ролью канцелярии являлась детальная фиксация деятельности гос. органов с целью обеспечения контроля со стороны прокурорских органов с целью определения на соответствие воли императора, которая была выражена в издаваемых им законах и указах. Наконец, основы лояльности императорской власти, со стороны чиновников создала новая система прохождения гос. службы, изменявшая социальную значимость человека с принципа происхождения на принцип достигнутых перед государством заслуг.
Таким образом, политика абсолютизма, проводимая Петром I, предполагала централизацию власти, личный контроль царя и ответственных ему людей за наиболее важными рычагами управления государством. Устаревшая система приказов не справлялась с возросшей нагрузкой и не могла на должном уровне организовать развитие промышленности и торговли. Создание системы бюрократического аппарата предполагало разработку системы документооборота и делопроизводства.
24 января 1722 года - Табель о рангах. Он устанавливал иерархию гос. служащих в зависимости от их чина, а так же соответствия определенному чину внешних атрибут. Теперь приоритет получали не имеющие наиболее знатное происхождение, а те, кто достиг наивысшей ступени в табеле о рангах, в связи с чем, наибольших социальных достижений и наивысшего социального положения лица достигали не с помощью накопленных богатств, а с помощью достижений перед государством.
Установление подобных ценностей выступало в качестве системы контроля лояльности чиновников, стремившихся занять высшую ступень в табелях о рангах, что зависело от императора и вышестоящих чинов.
Другими словами, Петр I стремился составить единую систему соответствия гражданских и военных должностей, предусматривающую возможность получения дворянства (шляхтетства) за личные заслуги и при достижении определенных в табели чинов.
28 февраля 1720г. Петром I был утвержден генеральный регламент, на основе которого были разработаны регламенты коллегий. Они являлись теми нормативно-правовыми актами, которые на ряду с табелями о рангах, но в процессуальной сфере, создавали иерархию в гос. аппарате, обеспечивая передачу воли от высшего властного звена к низшему.
Духовный порядок принятия решений
Президент
(поручение члену присутствия изучить вопрос)
Присутствие
(принятие решений)
(доклад)
член присутствия
(предварительное изучение вопроса)
Коллегиальная система не предполагала изучение вопроса всеми членами коллегии, сохраняла черты докладного порядка. После поступления вопроса на разрешение коллегии Президент давал 1 члену коллегии детально изучить вопрос и вынести в доклад. Все, кроме докладчика, принимали решение на основе данного содержания в докладе, что принимало опосредованных характер решения.
Специальное подразделение коллегии – канцелярия. Создавалась специально для регистрации поступающих документов, фиксации их движения по гос. органам. Подобная детальная письменная фиксация была необходима для организации текущего и ретроспективного контроля за деятельностью гос. органа. В связи с чем, канцелярия прокуратурам соответствующего органа. Подобная система делопроизводства избегала недостатков свойственных делопроизводству периода сословного
И в целом, достаточно полно исполняла свои функции организационного контроля за своей вертикалью гос. органов.
В период правления Петра I и его предшественников административная система органов власти была поверхностной и не отвечала потребностям распространения гос. органов на подвластную территорию и население.
Период правления императрицы Екатерины II
7.04.1775 года было издано Учреждение для управления губерниями Всероссийской Империи, которым было оформлено новое административное деление страны.
В зависимости от количества проживавшего на территории населения страна была поделена на губернии, местничества. Губернии и местничества делились на уезды и округа.
Государственный аппарат уезда состоял из уездного или окружного суда, осуществлявшего разбирательства гражданских или уголовных дел с участием дворян или округа.
Нижние расправы – участие дворян, крестьян.
Нижний земский суд осуществлял исполнительную функцию.
Государственный аппарат города совмещал административно-полицейские функции и функции местного самоуправления. Первые функции исполнял городничий, комендант, обер-полицмейстер. Вторые- городской магистрат или ратуша, а в последствии городской голова, общая городская дума.
Губернский аппарат состоял из двух уровней:
На низшем уровне находились Верхний земский суд, осуществляющий апелляционный пересмотр решений. Верхняя расправа осуществляла пересмотр решений и приговоров нижестоящей расправы. Совестный суд- третейское разбирательство.
Высший уровень губернского управления осуществлял губернатор или наместник и губернское правление, которое состояло из палаты уголовного суда, палаты гражданского суда, делившуюся на департамент юстиции, вотчинную коллегию и казенную палату. Каждый из местных органов специфический бюрократический аппарат, письменную фиксацию его деятельности. При этом на уровне губернского правления действовал губернский прокурор.
В первой половине 19 века Император Александр I провел реформы центральных гос. органов, окончательно оформившие централизованный бюрократический аппарат.
8 сентября 1802 года вместо коллегий было учреждено 8 министерств:
· военно-сухопутных сил,
· военно-морских сил,
· иностранных дел,
· юстиции,
· внутренних дел.
· финансов,
· коммерции,
· народного просвещения,
Каждое министерство получило «Наказ», т.е. положение, которым определялись его задачи. Самым большим и многопрофильным стало Министерство внутренних дел. Структурные подразделения в министерствах строились по функциональному принципу. Они назывались экспедициями, впоследствии – департаментами. Для объединения деятельности министерств, все министры собирались на общие совещания – составлять «Комитет министров», на заседаниях которого часто присутствовал и император Александр I.
В отличии от коллегий, министерства основывались на принципе единоначалия. Единственным ответственным лицом, ответственным за деятельностью был министр. Все остальные служащие были его помощниками.
Структура министерства:
Министр, товарищи министра, совет при министре, департаменты (директор, общее присутствие, отделения) и канцелярия(директор, секретарь, писцы, отделения)
В отличии от коллегий, в деятельности министерства существовала жесткая персонализированная ответственность за принятие решений, однако, разветвленная структура министерства предполагала дальнейшее развитие принципа опосредованности принятия решений.
Так, министр давал поручения директорам департаментов, которые спускали распоряжение начальникам отделений, а уже те доводили их до исполнителя. Исполнитель изучив вопрос составлял докладную записку, которая содержала краткое изложение сути дела и вариант решения. Начальник отдела в случае одобрения предложения исполнителя дублировал его директору департамента, который в случае его одобрения дублировал предложение решения министерству. В случае одобрения министерством предложение решения вопроса оформлялось приказом.
В 1826 году все жандармские части страны были подчиненны Шефу жандармов –графу Александру Христофоровичу Бекендорфу.
Неадекватно оценив кризисные явления в обществе проявившиеся в декабре 1825 года царское правительство избрало охранительный курс.
В период правления Николая I наметившиеся ранее социально-экономическое и технологическое отставание России от стран Западной Европы проявилось наиболее ярко.
Геополитическое столкновение Российской Империи с Великобританией и Францией, окончившиеся проигрышем Крымской войны, не только привело к перераспределению сил в Европе, но и поставило России на грань утраты суверенитета и превращения в колонию.
В результате, правительство приемника Николая I, Александра II, стоя перед лицом вновь наметившимся кризисом в условиях назревающей революционной ситуации в стране, вынуждено было пойти по пути модернизации экономической и социально-политической жизни страны, начав Великие Буржуазные реформы 60-70 –х годов 19 века.
С целью освобождения от внеэкономической эксплуатации крестьян и перехода от сельского хозяйства на интенсивный товарно-денежный культ развития 19 февраля 1861 года было отменено крепостное право, видоизменившее структуру общества и ставшее первым шагом по пути отмены сословных ограничений.
Однако, развитие экономики страны без организационного оформления социальной активности соответствующих слоев населения было невозможно. В связи с чем, правительство предприняло целый ряд структурных преобразований, оформленных в виде реформы местного самоуправления и судебной реформы.
Преобразование государственного аппарата в 60-70 –х годах 19 века.
Земская городская реформа вводила двух уровневую(уезд, губерния) несословную систему управления с очень ограниченными полномочиями, касавшимися в основном социально-хозяйственной сферы сферы жизнедеятельности.
В 1870 году была проведена городская реформа, ликвидировавшая средневековую систему цехов и гильдий и переводившая избирательное право в русло избирательного ценза.
Система земского и городского самоуправления была практически полностью изолирована от политико-государственных функций. Однако, позволила найти выход социально-политической энергии наиболее активных экономических слоев населения. В тоже время, взаимоотношение гос. органов с органами земского и городского самоуправления ограничивалось контролем первых над вторыми.
Совсем другие последствия гос. аппарата имела судебная реформа.
Сложная сословная система судов ликвидирована, а в замен создано две ветви совершенно иных, как структурно, так и процессуально устроенных судебных учреждений (мировые суды и общие судебные места). При этом судоустройство было организовано на принципах несменяемости судей и их независимости от административной власти. Судопроизводство же было бессословным, гласными устным. Это обеспечивало объективность, качественность, оперативность, рассмотрения как гражданских, так и уголовных дел. Несмотря на то, что как центральный, так и местный административный управленческий аппарат остался фактически неизменным, в условиях самодержавия появилась независимая и самостоятельная судебная власть.
Буржуазные реформы 60-70 –х годах 19 века.
От части снизили социальное напряжение и дали выход наиболее политико-экономическому, социально- активному слою общества. Однако, в силу своей незавершенности, одновременно породили новые социальные противоречия, которые в условиях интенсивно меняющегося общества, вновь стали приобретать острые формы.
Развитие капиталистических отношений само по себе неизбежно поражало социальные конфликты, а также, идеологические взгляды на решение вопросов, породивших возникновение политических движений склонных к насильственному преобразованию гос. аппарата. Несмотря на малочисленность их участников и отсутствия поддержки в широких слоях населения, в силу их ярко выраженного террористического характера, именно они стали поводом для усиления охранительной политики гос. аппарата.
В результате жестких контрреформ 80-90 –х годах 19 века террористическую активность удалось свести к минимуму. Однако, в результате роста экономической самостоятельности и политической активности промышленности и торговцев, появления частной банковской деятельности, а также накопления старых и возникновения новых социальных проблем, легитимность гос. аппарата неуклонно падала.
В результате, в обществе стали расти реформаторские настроения, которые после поражения в русско-японской войне вылились в полноценную революционную ситуацию. В этих условиях, Царское правительство вновь неверно оценило создавшуюся политическую обстановку, не сумевшее найти диалог с обществом после расстрела мирной демонстрации 9 января 1905 года, революционная ситуация переросла в революцию. Способность держать под контролем ситуацию в стране была утрачена и правительство было вынуждено пойти на значительные структурные преобразования, изменившие форму преобразования в стране.
17 октября 1905 года издан манифест об усовершенствовании гос. порядка, ставший первым в череде конституционных актов Российской Империи.
Таким образом, можно сказать, что история России показывает, что абсолютная монархия и охранение этого института власти во многом явилась причиной крушения Российской Империи. Когда необходимы были радикальные реформы, российские Императоры охраняли свою незыблемую и абсолютную власть. Главная сила Российской Империи и объединяющее начало стала её главной слабостью.