В условиях отсутствия достаточно эффективных средств коммуникации, обеспечивающих оперативную связь центра и региона – единственной возможностью организовать местную систему государственных органов являлось наделение их аналогичной центральным органам компетенцией. Однако Великим Московским князьям удалось найти способ установить четкую иерархию между местными и центральными органами.
В отличие от органов власти в Киевской Руси все решения местными чиновниками принимались от сперва Великого князя, затем царя. Так же устанавливалась сменяемость местных чиновников и возможность обжаловать их действия в центр. Реализация указанных ограничений потребовала воплощения в деятельности чиновников принципа законности, что в свою очередь привело к формированию общероссийского права и как результат создание первого общероссийского кодифицированного нормативного акта – Судебника 1497 г.
С другой стороны, возможность обжалования действий местных чиновников в центр повлекла за собой значительное усложнение центрального государственного аппарата, а в связи с тем что система коммуникации не позволяла оперативно вмешиваться в их судебную деятельность, контроль мог носить только ретроспективный характер, что повлекло за собой создание письменного документооборота.
Целью письменного делопроизводства являлась фиксация деятельности чиновников, с целью возможности их последующего контроля.
Объективные реалии социально-экономического быта того времени определили структуру и состав централизованного аппарата русского государства.
Отсутствие единой финансовой системы, необходимого уровня образования, а также необходимых гражданских и силовых кадров потребовало привлечения к государственной службе наиболее подходивших для этого социальных слоев. При этом, в связи с патриархальной системой образования, носившей в основном домашний характер наиболее состоятельные сословия привлекались для отправления наиболее ответственных государственных функций – так появилась на свет система местничества, при которой важность занимаемой должности определялась знатностью происхождения.
Кроме всего прочего, как и в период раздробленности основная часть государственных полномочий отправлялась чиновникам и своим иждивенцам, что также выводило крупную родовую аристократию на лидирующие государственные посты.
Кроме того, привлечение к решению наиболее важных государственных дел сословия удельных князей и бояр было обусловлено внешнеполитическими реалиями существования русского централизованного государства в условиях недостаточности военных сил великого князя.
В результате, сложилась многозвенная система государственного аппарата, делившаяся на центральный и местный уровни.
Центральными государственными органами были Великий князь, Боярская Дума и формировавшаяся приказная система. При этом Великий князь исполнял функции высшего государственного органа. Боярская Дума приобрела функции центрального органа общей компетенции.
Наконец, приказы представляли собой центральные отраслевые органы.
Для целей организации системы местных государственных органов территория Великого княжества делилась на уезды, которые в свою очередь подразделялись на волости. В уезды из центра назначались наместники. В волости – волостины (волостели).
В условиях отсутствия казначейской системы возможен был только один способ материального обеспечения и вознаграждения за службу местных чиновников – за счет местного населения. Так появилась система кормления, при которой в качестве вознаграждения за исполнение государственных полномочий наместники и волостели получали право, собирая государственную пошлину и часть налогов в свою пользу.
Ответственность чиновников перед центром породила с их стороны нежелание брать на себя всю ответственность за свои действия, а с другой стороны в связи с возрастанием количества жалоб на их действия – желание центра ограничить их полномочия.
В этой связи полная автономия действий была оставлена лишь за местными чиновниками уездного звена, в то время как полномочия волостели были существенно ограничены.
Полный набор полномочий именовался правом боярского суда и означал право чиновника выносить окончательное решение по делу. Чиновники без права боярского суда имели право лишь производить непосредственный разбор дела без права вынесения окончательного решения или приговора.
В этой связи судопроизводство разделено на 2 стадии: 1) суд; 2) вершение.
На стадии суда происходила подготовка к рассмотрению дела и судебное разбирательство. При этом действия судей фиксировались письменно.
Заявления в суд оформлялись челобитной грамотой.
Вызов в суд – зазывной грамотой.
Допрос свидетелей – расспросными речами.
Судебное разбирательство заносилось в судебную грамоту.
С целью упрощения процесса вершения дела, весь процесс суда кратко излагался в докладном списке, при этом вершение производилось лишь на его основе, без пересмотра дела по существу.
Нежелание брать на себя ответственность за результаты рассмотрения спорных дел породила практику переноса невершенного дела в вышестоящую инстанцию по докладу.
Аналогичная система делопроизводства практиковалась и в центральных органах отраслевой компетенции.
При этом существенно разделялось руководство приказа и исполнительный персонал.
Боярин или окольничий или думный человек обязаны были лично производить лишь вершение дела, в то время как суд допускалось проводить их помощникам (товарищам, дьякам, подъячим, переводчикам и другим лицам).
Нерешительность чиновников, их нежелание самостоятельно разрешать спорные и сложные дела с помощью докладных списков разрешалось переносить их на следующие инстанции и в конечном итоге на самый верх на рассмотрение царя и Боярской Думы, решения которых оформлялись указами и носили нормативно-прецедентный характер. При этом допускалось выносить в доклад высшего звена судебной системы только такие дела, которые не имели прецедент своего разрешения в иных царских указах.
Кодификация царских указов производилась в приказах и носила негласный отраслевой характер, что не способствовало ограничению количества выносимых в доклад спорных дел. В свою очередь такая скрытая систематизация не способствовала ограничению нагрузки на приказы со стороны местных чиновников, которые не были в курсе прецедентов, которые были созданы высшими органами. Все это побудило царскую власть провести тотальную кодификацию российского права, которая из разрозненных и скрытых указанных к ним приказов перевела отработанные прецеденты в единый системный нормативный акт - Соборное уложение 1649 г.
Соборное уложение 1649 г. стало первым нормативным актом, отпечатанным типографским способом и разосланным во все центральные и местные государственные органы, Соборное уложение вплоть о правление Петра I оставалось единым действующим нормативным актом, изменения в который вносились так называемым новыми указными статьями.
Процесс централизации государственной власти в руках единого носителя: возникновение абсолютной монархии.
Созданная в период централизации Руси сословная структура российского общества скрепленная централизованным государственным аппаратом неизбежно создавала целый ряд ограничений главе государства (Великому князю, царю), которая выражалась в невозможности принимать самостоятельные решения в связи с отсутствием материальных, людских и финансовых ресурсов, необходимых для их исполнения.
Все это неизбежно вызывало властно-волевой конфликт и требовало от верховного носителя принятие мер по устранению данных препятствий.
Основными препятствиями для приобретения верховенства царской власти являлось исполнение основных властных решений иждивением сословия группы землевладельцев, предоставлявших для этого свои людские, материальные и финансовые ресурсы, что неизбежно требовало от царя учитывать их интересы при принятии государственно-властных решений.
Учет интересов притворялся в жизнь путем их привлечения на ведущие государственные должности в центре и на местах.
Для изменения сложившегося положения вещей первый русский царь Иван IV принял решение искать опору в других сословиях (мелких землевладельцев и посадского населения), При этом мелкие землевладельцы призваны были экономить материальные и восполнять людские ресурсы (путем как военной, так и гражданской службы своим иждивением) посадские люди должны были решать финансовые вопросы царской власти.
Начиная с 1550 г. Россия вступила в 100 летний период сословно-представительной монархии.
В государственный аппарат были введены выборные демократические начала. На уровне центрального государственного аппарата с середины XVI в. для решения наиболее важных государственных дел стали созываться земские соборы, состоящие из трех самостоятельно засидавших палат:
-Боярской Думы
-Посвященного собора
-и выборных от уездов городов.
Учитывая, что центральный орган общей компетенции (боярская дума) полностью входили в Земский собор на период его функционирования именно Земский Собор подменял собой Боярскую Думу как в качестве совещательного, так и в качестве межотраслевого центрального органа.
Введение Земских соборов цари получили возможность преодолевать оппозицию бояр с помощью опоры на 2 другие палаты и духовенство имевшее со времен 100-главого собора довольно жесткую централизацию и незаинтересованное в государственном сепаратизме и централизации настроены горожане и мелкие землевладельцы в большинстве случаев поддерживали царя в противовес боярской думе.
Создание земских соборов позволило царю нанести еще один удар по позициям боярской аристократии, заменить систему губного и земского самоуправления.
Вводимое якобы в интересах и по просьбе жителей уездов и городов, жаловавшихся на злоупотребление наместников система губного и земского самоуправления в целом была введена в интересах централизации государственной власти, так как подрывало влияние боярской аристократии на местах.
Созданная центральной властью лояльная и социальная база, имевшая представительство в государственном аппарате позволила провести целый ряд одних реформ обеспечивших в дальнейшем ее материальную, людскую и финансовую самостоятельность.
В 1550 г. была проведена частичная военная реформа, упорядочившая службу военных людей, в зависимости от величины их земельного надела. При этом начиная со второго десятилетия XVII в. стали создаваться регулярные воинские формирования, служба в которых осуществлялась на основании периодических призывов части дворян. Все это позволило уйти в вопросах формирования армии от опоры на боярские дружины и создать лично-преданные царю воинские формирования. Проводимая через земские соборы налоговые реформы вызывали сильное противодействие посадского населения.
В 1649 г. воспользовавшись соляным бунтом царь провел глобальную налоговую реформу, уровняв жителей белых и черных слобод.
В приказах стали ведущую роль играть чиновники, получавших из казны (дьяки, подъячьи). Особо приближенные чиновники стали вводиться в Боярскую Думу либо как думные дьяки, либо как думные бояре, что существенно различало сословную солидарность боярской аристократии в рамках данного органа.
Одновременно, на протяжении конца XVI в. – первой половины XVII в. было сформировано крепостное право, гарантировавшее материальное благополучие мелких служивых людей. все указанные меры в совокупности практически полностью сложили боярскую оппозицию и гарантировали царю самостоятельность и верховенство как в отношении боярской аристократии, так и мелких людей. В результате со второй половины пятидесятых годов XVII в. земские соборы перестали созываться и при этом царь имел полную свободу принятия любых государственных решений.
Несмотря на то, что внешне государственный аппарат оставался практически неизменным, к концу правления Алексея Михайловича цари практически ничем не были связаны в принятии властных решений, что окончательно проявилось в отмене местничества, открывшей путь для дальнейшего реформирования государственного аппарата.
Основные недостатки: 1) Боярская Дума строилась по сословному принципу, состояла из крупных землевладельцев-вотчинников, не имела компетенции и четкой регламентации деятельности;
2) приказная система была излишне разветвленной и подотчетной только высшим органам власти, что предопределяло компетенции приказа и полную безответственность как перед царем, так и перед населением.
Наконец в государственном аппарате практически полностью отсутствовали контрольные органы, а административно-территориальное деление страны было чрезмерно дробленным, что не позволяло осуществлять контроль за деятельностью местных органов власти. Все это предопределяло дальнейшие шаги царского правительства по коренному изменению государственного аппарата, который должен быть приспособлен к воплощению в жизни воли единого носителя государственной власти.